改革开放以来我国学前教育发展的主要成就与问题

沈 有 禄

(海南师范大学 教育学院,海南 海口 571158)

一、引言

自1978改革开放以来，我国学前教育取得了长足发展，既取得了显著成绩也存在一定的问题。从目前的研究来看，有学者认为，改革开放以来，可将我国学前教育改革发展历程划分为恢复、快速、曲折、深化、调整、创新等六个阶段(1)梁慧娟：《改革开放40年我国学前教育事业发展的回望与前瞻》，《学前教育研究》，2019年第1期，第9-21页。。从办学体制来看，学前教育经历了从以公办为主体到公办示范、以社会力量为主，再到政府主导、公民并举的改革轨迹(2)袁秋红：《改革开放40年我国学前教育办学体制改革的历程与方向》，《河北师范大学学报》(教育科学版)，2018年第11期，第119-125页。。这些年政府对学前教育的责任边界经历了从承担“底线责任”到“退位”再到“主导”的演变(3)李琳：《改革开放40年学前教育事业发展中政府责任边界的演变与启示》，《中国教育学刊》，2019年第1期，第37-42页。。

但也有学者认为，我国学前教育一直在经济体制改革中处于被动应付的状态，遗留了多种办学体制问题(4)曾晓东，刘莉：《从单位福利到多元供给：改革开放四十年学前教育事业的发展与改革》，《教育经济评论》，2018年第6期，第62-72页。。政府投入责任存在倒退的现象，进入21世纪，多数发达国家的学前教育经费占公共经费的比例是6%～8%，而我国仅为1.2%，学前教育基本处于倒退的十年(5)周太平：《走出学前教育倒退的十年》，《〈瞭望〉新闻周刊》，2010年第49期，第62-63页。。这主要是我国学前教育投入责任主体层级过低，县、乡政府和村委会成为发展农村学前教育的责任主体(6)孙美红：《改革开放40年我国农村学前教育的变迁与政府责任》，《学前教育研究》，2019年第1期，第33-44页。另外，还存在经济欠发达地区和农村地区学前教育普及率远远低于经济发达地区和城镇地区(7)刘占兰：《农村学前教育是未来十年发展的重点：〈规划纲要〉确定普及学前教育的重点与难点》，《学前教育研究》，2010年第12期，第3-6页。。也存在学前教育教师工资福利非常低的问题，有些地区非在编教师的薪酬仅为同工龄在编教师的一半甚至三分之一，不少公办园非在编教师和民办园教师还未享有国家规定的足额足项的社会保险和住房公积金(8)虞永平，张斌：《改革开放40年我国学前教育的成就与展望》，《中国教育学刊》，2018年第12期，第18-26页。。总之，学前教育公共服务“公益普惠”的水平有待提高(9)梁慧娟：《改革开放40年我国学前教育事业发展的回望与前瞻》，《学前教育研究》，2019年第1期，第9-21页。。对我国学前教育发展存在的诸多问题，有学者认为这主要是因为没有将学前教育当成教育事业，没有落实《教师法》的相关规定，幼儿园教师没有编制，导致教师的种种福利待遇不能落实(10)刘国艳，熊贤君：《三十年来的学前教育：乱象与前景》，《河北师范大学学报》(教育科学版)，2015年第2期，第61-66页。。目前的研究多属于政策描述类的，缺少对改革开放以来学前教育各主要指标的连续变化情况及其趋势的描述。

本研究将通过对1978年改革开放以来至2017年间各年有关学前教育发展的各项主要指标的统计数据的分析，以发现我国学前教育在总体规模及园均规模上的发展，以及在各办学主体及城乡间的分布情况，主要指标包括幼儿园数、在园幼儿数、教职工数及其构成，园长及专任教师的学历及职称情况，以及办学条件和经费投入情况，力图对我国学前教育自改革开放以来(目前公开的绝大多数指标的数据最新仅能获取到2017年的，部分指标的统计从2001年才有，个别指标则从1994或1995年才有)作一个全面的回顾，以发现我国学前教育发展已取得的主要成就及存在的主要问题，并据此提出相应对策。

二、改革开放以来我国学前教育总体规模变化情况

(一)改革开放以来我国学前教育总体规模及构成的变化情况

我国学前教育自改革开放以来规模显著扩大，幼儿受教育机会得到大幅度提升，但女童受教育机会相对男童处于弱势地位。从办园主体及城乡分布来看，我国学前教育虽然集体办幼儿园数及在园幼儿数在下降，其他部门办幼儿园数及农村幼儿园数也在下降，但其在园幼儿数却在增加，教育部门办幼儿园数、民办幼儿园数及其在园幼儿数，城市幼儿园数、县镇幼儿园数及其在园幼儿数以及农村在园幼儿数均显著增长。

由表1可知，自改革开放(1978年)以来，我国学前教育在规模上有了很大的发展，无论是从幼儿园数、在园幼儿数、教职工数、幼儿毛入园率等均有了显著增长。如幼儿园数从1978年的163952所增加到2017年的254950所，增长了55.50%；在园幼儿数从1978年的787.74万人增加到2017年的4600.14万人，增长了4.84倍，其中女在园幼儿占比从1984年的46.49%略增加至2017年的46.72%，女童学前受教育机会要比男童低4.98～10.44个百分点；学前教育总教职工数从1978年的468900人增加至2017年的4192850人，增长了7.94倍。学前教育幼儿毛入园率从1978年的11.3%增加至2017年的79.6%，增长了68.6个百分点，幼儿受教育机会大幅提升。

集体办园数在1979-2000年之间始终是各举办主体中最大的，集体办园数所占比例从1979年的85.00%(11)为节约版面，有关幼儿园数、在园幼儿数在各办学主体及城乡间分布比例的表格做省略处理，文中仅呈现相关数据。下降至2000年的45.91%；自2001年起第一大办园主体从集体办园转为民办园，民办园占比2001年为39.86%，至2004年首度超过一半达52.73%，至2011年最高达69.21%，至2017年降至62.90%。幼儿园在园幼儿规模集体办园在园幼儿规模在1979-1998年间始终为最高，其占比在42.38%～75.05%之间，教育部门办园在园幼儿数占比在1999-2009年间始终为最高，其占比在39.75%～52.66%之间，而民办园在园幼儿数占比在2010-2017年间始终为最高，其占比从2010年的47.01%逐年上升至2017年的55.92%。

农村幼儿园数在1978-2017年间(除2015年外)占所有幼儿园数的比例始终为最大的，其占比从1978年的86.01%基本逐年下降至2017年的35.37%；农村在园幼儿数占全部在园幼儿数的比例在1978-2010年间始终是最高的，其占比从1978年的73.51%基本逐年下降至2010年的40.78%；县镇在园幼儿数占比在2011-2017年间始终是最高的，其占比从2011年的37.48%增加至2017年的38.21%，同期，农村在园幼儿数占比始终是最低的，其占比从29.02%下降至24.69%。

表1 1978-2017年我国学前教育在幼儿园数、在园幼儿数规模等上的变化情况

注：1.其中在园女幼儿占比及毛入园率单位均为“%”。幼儿园数量在2001-2004年间，因《中国教育统计年鉴》中未单独提供“集体办园”的相关数据，而是被合并统计到“教育部门与集体办园”中去了，没法分离出具体的教育部门办园与集体办园各自的数据，即此表中2001-2004年“教育部门办园”数据含同期“集体办园”的数据。表格中其他空格表示该年无该项指标的相关统计数据。2.表格中统计的毛入园率在2009-2017年的数据为《中国教育统计年鉴》中有提供，其他年份的毛入园率数据为《中国教育报》等的相关报道中提供。

资料来源：表格中其他所有数据均来自各年的《中国教育统计年鉴》。

(二)我国学前教育幼儿园数及在园幼儿数在城乡间与办学主体间的交叉分布变化情况

从我国学前教育幼儿园数及在园幼儿数在城乡间与办学主体间的交叉分布情况来看，民办园是城市、县镇、农村中幼儿园数占比最高的，城市民办园在园幼儿数占比最高，县镇教育部门与集体办园及民办园在园幼儿占比先后各为最高，农村教育部门与集体办园在园幼儿占比始终是最高的。

无论是城市、县镇还是农村，在各类办学主体中民办园占比在2001-2017年间都是最高的(其中农村仅在2006-2016年是最高的)，其中城市民办园占比从43.66%(12)由于《中国教育统计年鉴》中从2001年起才有对学前教育幼儿园数及在园幼儿数在城乡间与办学主体间的交叉统计数据，为节约版面后续正文中诸多数据相关表格已省略，仅在正文中呈现相关数据。增加至76.82%(从2005年起均超过60%，从2009年起均超过70%且呈增加趋势)，县镇民办园占比从56.11%增加至67.57%(从2004年起均超过60%，2010-2011年均超过70%)，农村民办园占比从28.40%增加至46.29%(其中2010年最高为63.30%，2010-2012年均超过60%)。

城市民办园在园幼儿数占比最高(2001-2004年除外)，其占比从24.55%增加至64.99%(从2007年起均超过50%，从2012年起均超过60%且呈逐年增加趋势)；县镇教育部门和集体办园在园幼儿占比在2001-2010年间为最高，其占比从2001年的68.26%逐年下降至2010年的49.68%，县镇民办园在园幼儿占比在2011-2017年为最高，其占比从2011年的49.91%逐年增长至2017年的55.97%；农村教育部门和集体办园在园幼儿占比在2001-2017年间始终为最高，其占比从87.89%基本逐年下降至2017年的55.36%(2001-2004年均高于80%，2005-2007年均高于70%，2008-2012年均高于60%，2013-2017年均高于55%)。

三、改革开放以来我国学前教育园均规模及生师比之发展变迁

(一)改革开放以来我国学前教育园均在园幼儿数发展变化情况

表2反映了1978-2017年我国学前教育园均在园幼儿数、园均园长及专任教师数、生师比之变化情况。

表2 1978-2017年我国学前教育园均在园幼儿数、园均园长及专任教师数、生师比之变化情况

注：2001-2004年间，《中国教育统计年鉴》将“集体办”园的相关数据统计到“教育部门与集体办”园中去了，故没法分离出具体的教育部门办园与集体办园各自的数据，即此表中2001-2004年“教育部门办园”数据含同期“集体办园”的数据。表格中其他空格表示该年无该项指标的相关统计数据。

资料来源：根据各年《中国教育统计年鉴》中的相关原始数据计算整理得出。

就园均在园幼儿数规模来看，我国学前教育园均在园幼儿数有了显著增长，园均规模持续扩大，教育部门办园园均在园幼儿数要明显高于其他主体办园的规模。城市园及县镇园各有20年其园均在园幼儿数是最高的，而农村园则是最低的。

由表2可知，教育部门办园园均在园幼儿数要明显高于其他部门办园园均在园幼儿数(2016-2017年除外)，教育部门办园园均在园幼儿数从1979年的167人增加至2005年的447人，至2017年降低至220人，增长了31.74%；其他部门办园园均在园幼儿数从1979年的74人增加至2010年的289人，至2017年降低至260人，增长了2.51倍；集体办园园均在园幼儿数在绝大多数年份均高于民办园园均在园幼儿数，集体办园园均在园幼儿数从1979年的46人增加至2017年的152人，增长了2.30倍；民办园园均在园幼儿数从1994年的57人基本逐年增加(1995年有所下降除外)至2017年的160人，增长了1.81倍。城市园园均在园幼儿数从1978年的85人增加至2017年的216人，增长了1.54倍；县镇园园均在园幼儿数从106人增加至205人，增长了93.40%；农村园园均在园幼儿数从41人增加至126人，增长了2.07倍。

(二)改革开放以来我国学前教育园均园长及专任教师数、园均保健员数发展变化情况

我国学前教育园均教职工数(无论是园均园长及专任教师数以及园均保健员数)均有了显著增长，教育部门办园及其他部门办园的园均园长及专任教师数先后各自为最高，而其他部门办园园均保健员数要明显高于教育部门办园及其他主体办园，城市园园均园均园长及专任教师数以及园均保健员数均要明显高于县镇园及农村园。

由表2可知，我国学前教育园均园长及专任教师数从1978年的1.69人基本逐年增加至2017年的10.64人，增长了5.30倍，教育部门办园园均园长及专任教师数在1979-1996年这18年间是最高的，其他部门办园园均园长及专任教师数在1997-2017年这21年间则是最高的，教育部门办园园均园长及专任教师数从1979年的6.92人增加至2017年的10.13人，增长了46.39%，其他部门办园园均园长及专任教师数从3.27人增加至16.70人，增长了4.11倍，民办园园均园长及专任教师数从2.64人增加至10.63人，增长了3.03倍，集体办园园均园长及专任教师数始终是最低的，从1.38人增加至10.52人，增长了6.62倍。城市园园均园长及专任教师数始终要明显高于县镇园及农村园的，城市园园均园长及专任教师数从1978年的4.11人增加至2017年的15.98人，增长了2.89倍，县镇园园均园长及专任教师数从4.60人增加至2017年的11.35人，增了1.47倍，农村园园均园长及专任教师数从1.28人增加至2017年的5.28人，增长了3.13倍。

我国学前教育园均保健员数从1984年的0.18人基本逐年增加至2017年的3.59人，增加了18.94倍，其他部门办园园均保健员数要明显高于教育部门办园及其他主体办园的，其他部门办园园均保健员数从1984年的0.67人增加至2017年的5.57人，增长了7.31倍，教育部门办园园均保健员数从0.37人增加至2.37人，增长了5.41倍，民办园园均保健员数从0.17人基本逐年增加至4.10人，增长了23.12倍，集体办园园均保健员数始终是最低的，从0.04人增加至3.27人，增长了80.75倍。城市园园均保健员数始终要明显高于县镇园及农村园的，城市园园均保健员数要高出县镇园0.31～2.54人，县镇园园均保健员数要高出农村园0.32～2.03人，城市园园均保健员数从1984年的0.76人增加至2017年的6.06人，增长了6.97倍，县镇园园均保健员数从0.37人增加至3.52人，增长了8.51倍，农村园园均保健员数从0.02人基本逐年增加至1.49人，增长了73.50倍。

(三)改革开放以来我国学前教育生师比变化情况

我国学前教育教职工增长倍数快过在园幼儿增长倍数，从而导致学前教育生师比显著下降，教育部门办园生师比要明显高于集体办园、其他部门办园及民办园的，农村园生师比均远高于县镇园及城市园的。我国学前教育还存在较大数量及比例的代课及兼任教师，其中教育部门办园代课及兼任教师占比要高于其他部门办园、集体办园及民办园的；农村园代课及兼任教师占比要高于县镇园及城市园的。

由表2可知，我国学前教育以专任教师及园长数计算的生师比，从1978年的28.39下降到2017年的16.96，下降了40.26%，教育部门办园生师比始终(除1979-1984年外)要明显高于集体办园生师比，要高出1.38～31.21，集体办园生师比始终(除2016-2017年外)要明显高于其他部门办园生师比，要高出0.89～15.85，民办园生师比始终(除2016-2017年外)要高于其他部门办园生师比，但要低于(除2013-2017年外)集体办园生师比，民办园生师比要比其他部门办园高出1.37～6.49，比集体办园要低出0.48～10.18。教育部门办园生师比从1979年的24.13下降至2017年的21.77，下降了9.78%，集体办园生师比从33.30下降至14.43，下降了56.67%，其他部门办园生师比从22.58下降至15.55，下降了31.13%，民办园生师比从1994年的21.49下降至2017年的15.09，下降了29.78%。农村园生师比始终要远高于县镇园及城市园的，农村园生师比要比县镇园高出5.80～46.52，县镇园生师比要比城市园要高出0.10～9.43(1979年低0.40除外)。农村园生师比从1978年的32.17下降至2017年的23.84，下降了25.89%，县镇园生师比从22.96下降至18.04，下降了21.43%，城市园生师比从20.70下降至13.53，下降了34.64%。

四、我国学前教育教师学历、职称变化情况

(一)我国学前教育教师学历构成变化情况

表3反映了2001-2017年我国学前教育教师在学历、专业构成上的变化情况。

表3 2001-2017年我国学前教育教师学历、专业构成的变化情况

注：关于学前教育教师学历方面的数据从1981年起才有统计，且只对极少个别指标有统计，从2001年起才有了各类教职工的不同层次学历及其在城乡间的分布的完整信息的原始数据，故此表格将对1981-2000年间部分指标的统计计算值做省略处理，仅在正文中显示具体数据。

资料来源：根据各年《中国教育统计年鉴》中的相关原始数据计算整理得出。

1．我国学前教育专任教师及园长学历达标率及具有专科及以上学历占比均显著提升，无论是学历达标率还是具有专科及以上学历占比均城市要高于县镇，县镇又高于农村，园长的学历要优于专任教师的。

由表3可知，我国学前教育专任教师及园长学历达标率(高中及以上学历的专任教师及园长数占总专任教师及园长数的比例)从1981年的36.30%基本逐年增长(个别年份有所下降除外)至2017年的98.32%，增加了62.02个百分点；学前教育专任教师及园长中具有专科及以上学历教师(含园长)占比从1991年的3.07%基本逐年增长(1992年有所下降除外)至2017年的79.97%，增加了76.90个百分点。

学前教育园长的学历达标率比专任教师的要高出0.51～17.15个百分点，园长学历达标率从1991年的77.58%增加至2017年的99.07%，专任教师学历达标率从60.43%增加至98.24%。城市学前教育专任教师及园长学历达标率要高于县镇及农村的，城市比县镇要高出1.19～3.42个百分点，但差距在逐年缩小，县镇比农村要高出1.76～6.61个百分点，但差距也在逐年缩小。城市学前教育专任教师及园长学历达标率从2001年的95.82%增加至2017年的99.27%，增加了3.45个百分点，县镇学前教育专任教师及园长学历达标率从92.40%增加至98.08%，增加了5.68个百分点，农村学前教育专任教师及园长学历达标率从85.79%增加至2017年的96.32%，增加了10.53个百分点。

学前教育园长中具有专科及以上学历的占比(占总园长数的比例)比专任教师中具有专科及以上学历的占比(占总专任教师数的比例)要高出4.76～11.99个百分点(差距1999年为最高)，园长中具有专科及以上学历的占比从1991年的7.06%逐年上升至2017年的88.01%，同期专任教师中具有专科及以上学历的占比从2.30%基本逐年增加至79.05%。城市学前教育专任教师及园长中具有专科及以上学历占比要明显高于县镇及农村的，城市比县镇要高出8.17～15.29个百分点，但差距在缩小，县镇比农村要高出9.60～20.37个百分点，但差距也在缩小。城市学前教育专任教师及园长中具有专科及以上学历占比从2001年的42.99%逐年增加至2017年的86.03%，增加了43.04个百分点，县镇学前教育专任教师及园长中具有专科及以上学历占比从28.50%逐年增加(2011年有所下降除外)至2017年的77.86%，增加了49.36个百分点，农村学前教育专任教师及园长中具有专科及以上学历占比从16.40%逐年增加至68.26%，增加了51.86个百分点。

2．我国学前教育专任教师及园长中学前教育(幼教)专业毕业的占比要高明显高于总教职工中学前教育(幼教)专业毕业的占比，也远高于代课及兼任教师中学前教育(幼教)专业毕业的占比，更远远高于保健员中学前教育(幼教)专业毕业的占比。园长及专任教师中学前教育专业毕业的占比比总教职工的要高出15.58～21.04个百分点，比代课及兼任教师的要高出25.88～35.38个百分点，比保健员的要高出52.66～58.83个百分点，其差距均有所增加。

由表3可知，我国学前教育总教职工(不含代课及兼任教师)中学前教育(幼教)专业毕业的教职工占比从2001年的51.76%下降至2017年的47.18%，减少了4.58个百分点；园长及专任教师中学前教育(幼教)专业毕业的占比从67.34%略增至68.22%，增加了0.88个百分点；保健员中学前教育(幼教)专业毕业的占比从13.83%降至10.68%，减少了3.15个百分点；代课及兼任教师中学前教育(幼教)专业毕业的占比从41.00%降至32.84%，减少了8.16个百分点。

(二)我国学前教育专任教师及园长职称构成变化情况

表4反映了2001-2017年我国学前教育专任教师及园长在职称构成上的变化情况。

表4 2001-2017年我国学前教育专任教师及园长职称构成的变化情况

注：关于学前教育教师职称方面的数据从2001年起才有统计。

资料来源：根据各年《中国教育统计年鉴》中的相关原始数据计算整理得出。

我国学前教育专任教师及园长中具有较高级职称比例较低，且呈下降趋势，而低级职称比例却很高，且在不断增加。学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称比例、具有一级及以上职称比例均是城市要高于县镇，县镇又高于农村。

由表4可知，学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例从2001年的13.97%下降至2017年的8.57%(2006年最高为16.54%)，减少了5.40个百分点；专任教师及园长中具有小学一级及以上职称教师(含园长)的比例从38.64%下降至19.54%(2002年最高为39.29%)，减少了19.10个百分点；专任教师及园长中具有小学二级及以下职称教师(含园长)的比例从61.36%逐年增加至80.46%，增加了19.10个百分点。

学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例城市比县镇要高出0.06～4.46个百分点要高于县镇(2010-2011年、2013-2017年除外)，但差距在逐年缩小，县镇比农村要高出1.70～10.39个百分点，且其差距也在缩小。城市学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例从2001年的18.62%下降至2017年的8.83%，减少了9.79个百分点，县镇学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例从14.16%降至8.90%，减少了5.26个百分点，农村学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例从5.09%增至2017年的7.20%，增加了2.11个百分点。

学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例有8年是城市要高于县镇，要高出0.01～6.94个百分点，而有9年是城市要低于县镇，要低出0.08～1.05个百分点；学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例县镇又要明显高于农村，要高出3.22～21.35个百分点，但其差距在逐渐缩小。城市学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例从2001年的47.56%逐年下降至2017年的20.28%，减少了27.28个百分点，县镇学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例从40.62%逐年下降至19.97%，减少了20.65个百分点，农村学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例从19.27%降至2017年的16.71%，减少了2.56个百分点。

五、我国学前教育办学条件及经费投入变化情况

(一)新世纪以来我国学前教育办学条件变化情况

我国学前教育在办学条件(13)具体数据表格省略，仅在正文中呈现相关数据。得到明显改善，生均学校占地面积、生均校舍建筑面积、生均教学及辅助用房面积、生均图书册数等指标均有较大幅度提高，各种办学条件均是城市要优于县镇，县镇又优于农村。

由表5可知，学前教育生均学校占地面积从2001年的6.22平方米逐年增加(2009年有所下降除外)至2017年的12.53平方米，增加了1.01倍；学前教育生均学校占地面积城市比县镇要高出0.15～2.95平方米(2016-2017年则是县镇要高于城市除外)，差距在逐渐缩小；县镇比农村要高出0.16-3.3平方米(2012-2017年则是农村要高于县镇除外)，差距也在缩小。

学前教育生均校舍建筑面积从2001年的2.99平方米逐年增加(2011年有所下降除外)至2017年的6.50平方米，增加了1.17倍；学前教育生均校舍建筑面积城市比县镇要高出1.41～2.75平方米，县镇比农村要高出1.16～2.45平方米，差距均在缩小。

学前教育生均教学及辅助用房面积从2001年的1.95平方米逐年增加至2017年的4.84平方米，增加了1.48倍；学前教育生均教学及辅助用房面积城市比县镇要高出0.86～1.69平方米，县镇比农村要高出0.82～1.62平方米，差距均在缩小。

学前教育生均图书册数从2001年的1.79册略增至2017年的1.84册，增加了2.79%；学前教育生均图书册数城市比县镇要高出1.72～2.61册，差距先扩大后缩小，县镇比农村要高出1.39～2.02册，差距在扩大。

学前教育生均教学用录像录音带从2001年的0.23盒逐年增加至2010年的0.54盒，增加了1.35倍；学前教育生均教学用录像录音带城市要明显高于县镇，要高出0.30～0.48盒，县镇又要明显高于农村，要高出0.16-0.22盒，差距均在扩大。

(二)1995年以来我国学前教育经费投入变化情况

表5反映了1995-2016年我国学前教育在经费投入上的变化情况。

1．学前教育经费大幅度增加，但其财政性教育经费占比却在显著下降，学前教育财政性教育经费收入占国家总财政性教育经费收入的比例多年徘徊在1.3%左右，近些年才有所提升，但比例仍然非常低，学前教育总教育经费及财政性教育经费相对充足性明显低于小学。

表5 1995-2016年我国学前教育经费投入的变化情况

资料来源：经费相关数据来自1996-2017年《中国教育经费统计年鉴》中的原始数据及其析出值，生均固定资产总值来自1995-2006年《中国教育统计年鉴》中的相关原始数据计算得出。表格中空格表示该年无该项的统计数据(或相关原始数据)。

由表5可知，我国学前教育总教育经费收入从1995年的24.71亿元逐年增至2016年的2803.53亿元，期间，至2011年首度超过1000亿元为1018.58亿元，至2014年首度超过2000亿元为2048.76亿元，这22年间共增长了112.45倍。我国学前教育国家财政性教育经费收入从1995年的17.26亿元逐年增至2016年的1326.07亿元，期间，至2007年首度超过100亿元为102.83亿元，至2015年首度超过1000亿元为1156.48亿元，这22年间共增长了75.82倍。

我国学前教育国家财政性教育经费收入占学前教育总教育经费收入的比例从1995年的69.86%下降至2016年的47.30%，减少了22.56个百分点。我国学前教育国家财政性教育经费收入占学前教育总教育经费收入的比例要比全国财政性教育经费收入占全国总教育经费收入的比例要低0.83～41.43个百分点(仅在2002-2005年间要高出1.31～3.49个百分点)，且这种差距在扩大。

我国学前教育国家财政性教育经费收入占国家总财政性教育经费收入比例在1995-2010年间仅达1.24%～1.67%(其中1996年及1998-2008年这12年间则仅在1.24%～1.28%之间)，从2008年起逐年上升，至2011年才升至2%以上为2.24%，至2016年首度超过4%达4.22%。与义务教育相比，总教育经费相对充足性只有义务教育的52.13%，财政性教育经费相对充足性只有义务教育的26.17%。

2．我国学前教育学杂费收入及其比例在不断增加，近几年(自2014年起)已超过国家财政性教育经费的占比。学前教育总教育经费收入中学杂费收入的占比要明显高于全国各个阶段教育总教育经费收入中学杂费收入的占比。由表5可知，我国学前教育学杂费收入占学前教育总教育经费收入的比例从1995年的22.42%增加至2016年的47.80%(其中2010年最高为52.77%)，增加了25.38个百分点，比全国各个阶段教育总的学杂费收入占各个阶段教育总的教育经费收入的比例要高0.47～37.35个百分点(仅在2002-2006年间要低出0.56～4.10个百分点)，且这种差距在扩大，其中有6年差距要高出30个百分点以上(2010年差距最大)。

3．学前教育教师年人均工资福利及补助支出远低于小学教师的，且差距在扩大；各类生均经费相对于小学来讲明显不足，在经费投入上学前教育是我国各类教育中名副其实的短板中的短板。由表5可知，我国学前教育教师年人均工资福利及补助支出(其中福利部分主要为缴纳的“五险一金”等社会保险费用，工资福利及补助支出为国家及社会、学校合计的用于教师薪酬福利方面的全部支出费用)从1998年的2029元逐年增长至2016年的42124元，增长了19.76倍。期间，至2010年首度超过10000元，为23166元(仅为当年小学教师的41.46%，之后与小学的差距就逐步扩大)，至2016年首度超过40000元，为42124元(仅为2016年小学教师的32.44%)。至2016年，我国学前教育总生均教育经费仅相当于小学的58.50%，生均财政性教育经费仅相当于小学的29.11%，生均公用经费仅相当于小学的78.88%，生均人员经费仅相当于小学的49.73%，生均事业经费仅相当于小学的58.37%，生均基建经费仅相当于小学的58.44%。

六、改革开放以来我国学前教育发展的主要成就与问题及政策建议

(一)改革开放以来我国学前教育发展取得的主要成就

1．自1978年改革开放以来，我国学前教育规模显著扩大，至2017年幼儿园数增长了55.50%，达到163952所，在园幼儿数增长了4.84倍，达到4600.14万人，教职工数增长了7.94倍，达到4192850人，幼儿毛入园率增加了68.6个百分点，达到79.6%，幼儿受教育机会大幅提升。学前教育生师比从1978年的28.39下降到2017年的16.96，下降了40.26%。

2．无论是从班级数、在园幼儿数、教职工数、专任教师及园长数、保健员数来看，我国学前教育园均规模均显著扩大，城市要高于县镇、县镇又要高于农村，教育部门办园的园均规模要明显高于其他各主体办学的(园均教职工规模则是其他部门办园要高于其他主体办园的)。至2017年，园均在园幼儿数增长了2.75倍，增至180人，园均班数增长了2.71倍，增至6.3个，园均教职工数增长了4.75倍，增至16.45人；班均幼儿数仅增长了0.71%，增至28.5人。

3．学前教育多元办学格局逐步形成，从各主体办园在园幼儿占比来看先后经历了集体办园为主(20年)、教育部门办园为主(11年)、民办园为主(8年)三个阶段。集体办园在园幼儿占比从1979年的73.81%逐步下降至1998年的42.38%，居主导地位；教育部门办园在园幼儿占比从1999年的39.75%上升至2009年的45.11%(其中2005年最高为52.66%)，居主导地位；民办园在园幼儿占比从2010年的47.01%上升至2017年的55.92%，居主导地位。

4．随着城镇化的推进，虽然农村幼儿园数有所下降，但城市及县镇的幼儿园数及其在园幼儿数以及农村在园幼儿数均显著增长；无论是城市、县镇民办园数及民办在园幼儿数都居绝对主导地位，但在农村却是教育部门和集体办园及其在园幼儿数始终居主导地位(其中集体办园及其在园幼儿占比均在下降)。

5．我国学前教育专任教师及园长学历显著提升，无论是学历达标率还是具有专科及以上学历占比均城市要高于县镇，县镇又高于农村。至2017年，专任教师及园长学历达标率逐步提高至98.32%，增加了62.02个百分点，专任教师及园长中具有专科及以上学历占比达79.97%，增加了76.90个百分点；学前教育专任教师及园长学历达标率2017年城市达99.27%，县镇达98.08%，农村达96.32%，专任教师及园长中具有专科及以上学历比例城市达86.03%，县镇为77.86%，农村为68.26%，农村及县镇增加更明显。

6．我国学前教育在办学条件得到明显改善，生均学校占地面积、生均校舍建筑面积、生均教学及辅助用房面积、生均图书册数等指标均有较大幅度提高，各种办学条件均是城市要优于县镇，县镇又优于农村。至2017年，学前教育生均学校占地面积增加了1.01倍增至12.53平方米，生均校舍建筑面积增加了1.17倍增至6.50平方米，生均教学及辅助用房面积增加了1.48倍增至4.84平方米，生均图书册数增加了2.79%增至1.84册，生均教学用录像录音带增加了1.35倍增至2010年的0.54盒，生均数字资源增加了2.72倍增至2015年的1.75GB。

(二)改革开放以来我国学前教育发展存在的主要问题

1．女童受教育机会相对男童处于弱势地位，女童学前受教育机会要比男童低4.98～10.44个百分点。我国学前教育总教职工中女教职工占比有36年均超过90%，其中女专任教师的占比要高于女保健员及女园长的占比，过高比例的女性教职工不利于幼儿刚毅性格的培养。

2．教育主管部门办园的主体地位不突出，早期集体承担了办园的主体责任，近些年则是民办承担了主体责任，教育部门办园及其他部门办园的公立园的办学主体责任在下降，民办占比越来越大，民办与非民办占比的差距也越来越大。自2003年起民办园数量(占比为47.22%)已超过教育部门与集体办园数量(占比为44.48%)，自2004年起民办园占比首度超过50%，为52.73%，已超过教育部门与集体办园占比40.35%与其他部门办园占比6.92%的总和47.27%；自2010年起民办园在园幼儿占比47.01%，已超过教育部门办园在园幼儿占比42.28%，而至2012年民办园在园幼儿占比首度超过50%，为50.27%，已超过教育部门办园在园幼儿占比40.02%、集体办园在园幼儿占比5.10%、其他部门办园在园幼儿占比4.61%的总和49.73%；即自2012年起，民办园在园幼儿占比要比非民办园高出0.54个百分点，之后呈逐年增加趋势，至2016年民办园幼儿占比已高出非民办园10.46个百分点，至2017年差距进一步升至11.84个百分点。

3．城市及县镇民办园及其在园幼儿占比在近些年始终处于高位，且占比还在逐步提高，即因绝大部分城市及县镇居幼儿只能上民办园，为此要交较高学杂费，承担更多的学前教育成本，尤其是城市幼儿。城市幼儿从2007年起就有50.26%的幼儿只能上民办园，至2017年更高达64.99%，而县镇幼儿从2012年起就有50.20%的幼儿只能上民办园，至2017年更高达55.97%。

4．农村园及民办园在园均规模及班均规模上均较小，且与县镇及城市的差距越来越大，不利于农村园及民办园的规模发展。农村园园均幼儿数比县镇园要少3～79人，2017年仅为126人，仅为县镇的61.46%、城市的58.33%；民办园园均幼儿数比教育部门办园要低60～355人，2017年仅为160人，仅为教育部门办园的72.73%、其他部门办园的61.54%。

5．我国学前教育还存在较大数量及比例的代课及兼任教师(绝对数量在增加，相对占比在下降)，至2017年仍有215142人，占总计“专任教师数+园长数+代课及兼任教师数”的7.35%；其中教育部门办园代课及兼任教师占比(2017年为16.49%，近些年呈增加趋势)要高于其他部门办园、集体办园及民办园的。农村园代课及兼任教师占比(2017年为12.52%，近些年呈下降趋势)要高于县镇园及城市园的。

6．我国学前教育科班出身的教职员工比例较低，且呈下降趋势。至2017年总教职工中学前教育(幼教)专业毕业的仅占47.18%，园长及专任教师中学前教育专业毕业的仅占68.22%，保健员中学前教育专业毕业的仅占10.68%。

7．我国学前教育专任教师及园长中具有较高级职称比例较低，且呈下降趋势，具有小学高级及以上职称的比例从2001年的13.97%下降至2017年的8.57%；而低级职称比例却很高，且在不断增加，具有小学二级及以下职称教师(含园长)的比例从61.36%逐年增加至80.46%。学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称、一级及以上职称比例均是城市要高于县镇，县镇又高于农村，至2017年城市学前教育专任教师及园长中具有小学高级及以上职称的比例仅为8.83%，县镇为8.90%，农村为7.20%，城市学前教育专任教师及园长中具有小学一级及以上职称的比例为20.28%，县镇为19.97%，农村为16.71%，城市及县镇下降幅度较大。

8．学前教育经费大幅度增加，但其财政性教育经费占比却在显著下降，从1995年的69.86%下降至2016年的47.30%，减少了22.56个百分点，比全国财政性教育经费收入占全国总教育经费收入的比例要低0.83～41.43个百分点，且差距在扩大；学前教育财政性教育经费收入占国家总财政性教育经费收入的比例多年徘徊在1.3%左右，近些年才有所提升，但比例仍然非常低，至2011年才升至2%以上为2.24%，至2012年才升至3%以上为3.23%，至2016年首度超过4%为4.22%；至2016年学前教育的总教育经费相对充足性只有义务教育的52.13%，学前教育的财政性教育经费相对充足性只有义务教育的26.17%。

9．我国学前教育学杂费收入及其比例在不断增加，从1995年的22.42%增加至2016年的47.80%(从2010年起均超过40%，2010年高达52.77%)，而国家财政性教育经费的占比却在不断下降，至2014年已低于学费占比。学前教育总教育经费收入中学杂费收入的占比要明显高于全国各个阶段教育总教育经费收入中学杂费收入的占比，要高出0.47～37.35个百分点，且差距在扩大。幼儿园并不普惠，“普惠性”幼儿园的发展道路还很艰巨。

10．学前教育教师年人均工资福利及补助支出远低于小学教师的，至2016年还不及小学教师年人均工资福利及补助支出的1/3，且差距在扩大。各类生均经费相对于小学来讲明显不足，在经费投入上学前教育是我国各级教育中名副其实的短板中的短板。

(三)我国学前教育发展的政策建议

第一，切实采取有效措施进一步提高女童受学前教育机会，缩小在受教育机会上与男童的差距。也需要在学前教师培养和招聘上适当限制并降低女性准教师及教师的比例，增加学前(幼教)专业的男生招生比例，在招聘中也应适当增加男性教师的比例。只有提高男性幼儿教师的比例，才更有利于幼儿健全人格的培养，培养幼儿更多的刚毅的一面。

第二，需要切实加大政府投入力度，理顺学前教育办学与管理体制。各级政府尤其是省级政府及中央政府应加大对学前教育的投入力度，切实落实以县为主、省统筹、多元办学的学前教育办学管理体制，在坚持“两条腿走路”的同时，应进一步强化政府的投入责任，其财政性经费投入应占学前教育总经费收入的50%以上，扭转学前教育财政性教育经费占比显著下降的状况。应尽快增设公办幼儿园及增加公办园的招生力度，尽快扭转自2012年起就出现的民办园在园幼儿占比要高于非民办园幼儿占比且差距扩大的这种趋势，突出多元办学中政府一元的重要调配和公益导向与保障作用。并努力提高学前教育生均经费及办学条件，使其经费相对充足，不至于与小学差距太大，尤其是要提高其财政性教育经费的相对充足性(14)沈有禄：《学前教育立法应重点解决七个问题》，《光明日报》，2019年6月4日第13版。。

第三，今后普惠园办学的重点方向应更多关注城市及县镇地区，尽快减少城市及县镇的民办幼儿园及其在园幼儿数的占比，让普惠落实到城市、县镇及农村所有地区。而对农村园及民办园给予更多的经费投入及优惠政策，尽快改变这种农村园及民办园在园均规模及班均规模较小的状况，促进农村园及民办园的可持续发展，为此政府可从民办园中购买学位服务，可首先从补助民办园公用经费做起，再逐步提高补助力度。普惠还应该通过政府购买服务及补贴等降低家长的学费分担比例，让所有人从学前成本的分担中得到真正的实惠。

第四，加大学前教师教育发展规模，尽快弥补学前教育中大量的代课及兼任教师的缺口比例，尤其是教育部门办园及农村园要加大教师招聘力度，尽快减小其代课及兼任教师占比过高的问题。此外在学前教职工招聘中应加大对学前教育(幼教)专业毕业的大中专生的招聘力度，以尽改善高目前教职工中学前教育科班出身比例较低的状况。

第五，增加学前教育教师编制，在职称晋升上给予平等机会，尽快改变目前这种生师比较高及高级职称比例较低，且呈下降趋势的状况，对农村地区应给予倾斜性照顾政策。各级政府需要下大力气来尽快提高学前教育教师薪酬待遇相当低的问题，缩小其与小学的差距水平，真正让学前教师“留得住、教得好、有尊严”。