我国粮食安全法治保障体系构建研究——日本经验的启示

李 蕊，程新睿

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

一、研究的缘起

粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。我国《国家安全法》明确规定“保障粮食供给和质量安全”。党中央始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务。以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观(1)中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的粮食安全》，人民出版社，2019年，前言。。2018年《粮食安全保障法》被列入本届全国人大立法规划第一类项目。当下《粮食安全保障法》正在起草，亟待明确粮食安全法治保障体系构建路径。

联合国2030年可持续发展议程的第二个目标即为“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”(2)参见《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，2015年9月25日联合国大会第70/1号决议通过。。“零饥饿”也被作为第二项具体的可持续发展目标，二十个具体行动方案都致力于“零饥饿”的可持续发展目标的实现(3)See FAO，Transforming Food and Agriculture to Achieve the SDGs，Food and Agriculture Organization of the United Nations FAO，2018，p.12-61.。粮食安全作为可持续发展议程的重要组成部分，是因为粮食是人类无法改变的必需资源，粮食安全不是部分地区或几代人的安全，而应当是可持续性的整体安全。因此各国的粮食安全法治保障体系均体现了可持续发展的原则，甚至将其明确规定为基本原则、基本理念等。尽管各国在政治、经济、文化等诸多方面存在诸多差异，但是所面临的粮食安全保障问题具有相通性，在粮食安全法治保障机制构建过程中，对于域外经验应该有选择地借鉴。通过比较法研究可以刺激对本国法律秩序的反思和批判，这种反思和批判对本国法的发展所作的贡献，比局限在本国法之内的法教义学大得多(4)高祥：《比较法学原理》，中国政法大学出版社，2019年，第34页。。本文尝试总结梳理日本粮食安全法治保障体系的经验，以期对中国粮食安全法治保障体系有所启示。

二、粮食安全法治保障的逻辑起点

毋庸置疑，生存权是最基本的人权，生存权的基本要求和实现路径就在于食物权。联合国粮农组织《世界粮食安全罗马宣言》(1996) 提出获得充足食物的权利。粮食权已然成为国际人权宪章中规定的一项人权。1974年联合国粮农组织提出的粮食安全乃是保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食。1992年国际营养大会则进一步强调粮食安全是指任何人在任何时候都可以获得安全营养的粮食以维持健康能动的生活。故而粮食安全不仅要求粮食供给数量充足，也要求粮食供给质量可靠。

(一)保障粮食安全是保障免于饥饿的基本人权的基础

《世界人权宣言》规定人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准的食物(5)参见联合国《世界人权宣言》第二十五条。。《经济、社会及文化权利国际公约》规定缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得足够的食物。人人都享有免于饥饿的基本权利，这是该公约中唯一一次使用“基本权利”一词(6)参见联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条。。人类的所有权利的行使均以“生存”为前提，而食物为人类生活提供充足的热量和营养，是人类生存所必需。而粮食，尤其是作为核心口粮的粮食一般指人类保持生存的基础食物。因此人人都能够获得充足的粮食才能享有免于饥饿的基本权利，进而才能获得充足的食物，行使更广泛的人权发展自身。

粮食安全保障和保障免于饥饿的基本人权就像车之双轮，免于饥饿的基本人权保障更强调人作为权利主体，应当获得足够粮食以免于饥饿，其他任何人不得侵犯。但当今世界社会分工精细化，人们不再像小农经济时期一般自给自足，获得粮食的途径广泛多元，其中一个关键途径是来自市场交易，因此要想保障免于饥饿的基本人权，必须保障粮食供应的稳定、粮食价格的稳定、粮食质量安全等。对于前述能够保障免于饥饿基本人权的事实基础的保障，均属于粮食安全保障的范畴。简言之，人人免于饥饿需要保障粮食安全，粮食安全保障的目的在于确保人人免于饥饿。

(二)保障粮食安全是粮食公共利益的题中应有之义

经济安全是社会安全的组成部分。“在社会分工日益细化、生产社会化和国际化程度日益提高的现代社会，经济安全与人们的利益关系越来越紧密。一个国家的经济能否安全运行，不仅会影响本国国民的利益，而且会产生连锁反应，波及整个世界，影响所有国家人民的利益。可见，经济安全与所有人的利益相关，是现代经济社会中典型的社会公共利益。”(7)薛克鹏：《经济法基本范畴研究》，北京大学出版社，2013年，第221页。因此世界各国均将经济安全作为国家安全的一部分，并通过法治体系保障其稳定和发展。

随着科学发展和技术进步，世界粮食产量不断提升，但是地球上仍有超过七分之一的人处于饥饿状态。世界粮食体系是脆弱的，因为其庞大的社会生态学规模，需要庞大的资源才能支撑其运行，存在着系统和结构上的弱点(8)参见拉吉·帕特尔：《粮食：时代的大矛盾》，郭国玺译，东方出版社，2017年，第285页。。粮食权指向国民的粮食公共利益。仅靠市场力量的操作，无论是在一个国家内还是在全球范围内，都无法实现粮食安全(9)戈登·康韦，凯蒂·威尔逊：《粮食战争: 我们拿什么来养活世界》，胡新萍等译，电子工业出版社，2014年，第91页。。各国政府均采取积极措施干预粮食市场以期治理粮食市场的市场失灵现象。申言之，国家对于国民的粮食权负有尊重、保障和实现的三重义务(10)参见宁立标：《食物权的正当性分析》，《法制与社会发展》，2011年第3期，第119页。。法律的目的是创造一个稳定的、可以理解的行动结构，在这个结构中个人能够执行其计划并多少意识到可能产生的结果(11)斯蒂芬·L.埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论》，周叶谦译，生活·读书·新知三联书店，1997年，第128页。。着眼于保障粮食安全，大部分国家选择构建粮食安全法治保障体系，建立科学合理的市场监管和宏观调控制度。

三、日本粮食安全法治保障体系的特质

日本向来重视对国内农业和国家粮食安全的法治保障，早在20世纪50年代即颁布《农地法》《土地改良法》《粮食管理法》等法律保障粮食的生产和流通，之后陆续颁布《农业基本法》《农业现代化资金融通法》《农业经营基础强化促进法》等，还对《农地法》等法进行多次修改。20世纪90年代初日本泡沫经济破碎后，日本经济开始向开放经济、内需主导型经济转型，粮食市场受到市场化和国际化的冲击，先后颁布了《粮食、农业、农村基本法》《农业保险法》《稳定主要粮食供需和价格法》等，逐渐构建了更符合市场化和国际化的综合性粮食安全法治保障体系。几十年来日本经济历经沉浮，但始终没有陷入巨大的粮食危机中，正是因为日本的粮食安全法治保障体系随着经济发展而不断发展调整和进步。

(一)基本法统领下的粮食安全法治保障体系

世界上几乎没有一个政府不干预农业，尽管干预的方式是多种多样的。欧美以及日本等市场经济发达国家主要是通过立法来干预农业的(12)李昌麒，许明月，卢代富，高宽众，鲁篱：《农村法治建设若干基本问题的思考》，《现代法学》，2001年第2期，第28页。。早在1961年，日本政府即通过了《农业基本法》，对与农业有关的央地事权分配、农业生产、农产品价格和流通、农业改良等方面作出基本规定，并在产业灾害防止对策审议会的基础上，增设农政审议会作为总理府的附属机关，调查审议该法实施的重要事项。经过泡沫经济造成的十年经济衰退后，为保障国内粮食市场向开放经济、内需主导型经济转变的同时不影响粮食安全，日本政府于1999年将《农业基本法》废止，制定了《粮食、农业、农村基本法》。

相较《农业基本法》，《粮食、农业、农村基本法》考虑到农业与粮食、农村三者之间的密切关系和良性互动，协调粮食稳定供给、农业发展、农村振兴三者的关系，剥离旧法对具体领域的具体规定，而更具有基本法特征。该法规定粮食、农业、农村政策的基本理念和基本事项，揭示了中央与地方政府促进国民生活安定、保障国民经济健康发展的立法目的，确立了确保粮食稳定供给、发挥农村中农业生产经营活动的多种功能、发展可持续农业和振兴农村四大基本原则。由于粮食安全关涉公共利益，除规定政府应当履行的义务外，还要求结合国内与国外，协调国内各产业以及社会全体成员(粮食生产者、经营者、消费者)共同努力。

由于日本实行地方自由、全面的自治，中央不干预地方自治，地方自治不应违反国家法律(13)参见《地方自治法》第一条、第九十二条、第九十四条。，且该法为全国性的基本法律，致力于保障全国整体粮食安全，故将制定基本计划和采取确保粮食稳定供给、发展可持续农业和振兴农村的基本理念的措施规定为中央政府的义务。以粮食安全保障为核心，中央政府主要承担以下义务(见表1左列)。每项义务的法条均为“可采取措施+应实现的保障效果”的结构，为中央政府履行职责提供法律层面的方法指导和评估指标，有效限制政府权力，同时指导自治地方政府做好相应辖区的粮食安全保障工作。

每项义务仅对相应领域作基本规定，保证《粮食、农业、农村基本法》的基本法属性，并以每项义务的内容为统领进行专项立法(见表1右列)。强调基本法和专项法的功能分殊，降低、减少基本法直接适用于具体行为是法治的题中应有之义。对于粮食流通、粮食产业资金支持等内容，有的直接出台专项法，例如《防止毒物混入流通食品的特别措施法》；有的将其作为为市场交易、金融融通等综合立法的一部分，例如为确保粮食生产获得稳定的资金供给，废止了《农林渔业金融公库法》，在《日本政策金融公库法》中明确规定日本政策金融公库向农林渔业经营者融通特定资金和为应对危机的特定资金贷款提供信用支持。

一言以蔽之，当前日本已形成以《粮食、农业、农村基本法》为基本法，粮食生产、流通、储备、灾害防治等专项立法为补充，相关领域立法内部规范协调的粮食安全法治保障体系。基本法为各具体规定提供基本理念作原则性指导，为日本粮食安全提供宏观保障，以宏观总抓手避免出现“合成谬误”；各专项立法则在中观、微观层面针对专门领域或专门问题，在符合基本法理念的基础上维护粮食供给秩序稳定。

表1(14) 表1左列括号内数字对应内容在日本《粮食、农业、农村基本法》中的条文序号，表1右列法律均指日本相关立法。

(二)国内、国际相结合的双重保障制度

日本国土面积小，人口密度大，客观自然环境条件决定其粮食自给率较低。据统计，2018年日本的以热量计算的综合粮食自给率为37%，全部谷物自给率为28%，主食用谷物自给率为59%，且常年保持在该水平(九年内上下浮动不超过5%)(15)「食料需給表(平成30 年度)」による。。日本主要通过国际合作保障其作为净进口粮食国家的粮食安全。但是2018年日本的稻米的自给率却高达97%，远高于其他谷物的自给率。究其原因，与日本以大米为主的饮食传统相关，日本必须保证稻米的供应绝对稳定，但是更为主要的是日本通过立法有效平衡国际、国内两个市场，“对本国消费中关键的农产品实行高度保护以维持较高的自给率，对其他农产品更注重通过国际贸易为本国居民提供充足和多样的食物供给”(16)黄季焜，杨军，仇焕广：《新时期国家粮食安全战略和政策的思考》，《农业经济问题》，2012年第3期，第6页。, 构建了粮食安全双重保障机制。

《粮食、农业、农村基本法》第二条第二款规定在增大国内农业生产的基础上，以适当的比例组合粮食的进口量和储备量。在该基本原则的领导下，形成了以保障核心粮食国内供应绝对稳定、尽可能增大国内农业生产为前提，同时积极履行国际义务，发挥比较优势推进国际合作，增强日本在国际粮食贸易中的信用，稳定粮食的国际供应的粮食安全保障体系。

日本以稻米为主要粮食，因此有许多与稻米有关的特别立法，其中最重要的是2015年修订的《稳定主要粮食供需和价格法》。该法确定稻米和小麦为主要粮食(主食和重要农产品)，规定政府应当制定稳定稻米供需和价格的基本方针和紧急措施，企业制定生产调整方针，设置确保稻米供应稳定的支持机构和稻米价格形成中心。同时有其他针对稻米的专项立法，如《稻米新用途使用促进法》《记录稻米交易等信息和传达产地信息法》等，作用于促进发挥稻米的多功能以保证稻米的有效利用，记录稻米交易信息实现全程追溯以增进消费者福利等，保障国内稻米供需和价格稳定，最大化稻米自给率，确保国内稻米供应绝对安全。

由于日本的地理环境不适宜种植小麦，小麦的自给率相对较低，但也尽可能保持在条件允许内的较高水平。日本一般通过国际贸易进口包括小麦在内的大部分粮食。因此在确定“走出去”战略后，日本一改之前国际谈判中保护国内农业的消极态度，尤其自2001年的多哈回合谈判起，以积极姿态参与农业有关的贸易谈判，在发达国家俱乐部、联合国和其他国际组织范围主动发出相关倡导(17)参见周见高：《论日本粮食安全保障政策》，《日本学刊》，2016年第6期，第122-124页。。落实到日本国内立法而言，《粮食、农业、农村基本法》第二十条规定中央政府应当资助发展中国家和地区，推进粮食支援等国际合作。《稳定主要粮食供需和价格法》也规定政府通过进出口的方式稳定主要粮食的供需和价格。《免除外国政府有关稻米交易债务的特别措施法》规定将日本享有的对外债负担较大的国家因购买稻米而产生的债权，视为该国政府无法清偿而免除。

日本对农产品价格补贴、出口补贴等“黄箱”政策进行了削减，削减的相当一部分以收入补贴等形式进入“绿箱”政策的范围(18)李长健：《中国农业补贴法律制度的具体设计：以生存权和发展权平等为中心》，《河北法学》，2009年第9期，第16页。。如《农业保险法》中政府对农业收入保险的补贴即属于“绿箱”补贴。简而言之，日本积极根据WTO有关农业的法制要求，每年达成粮食进口指标，积极进行国际粮食援助，建立在国际粮食贸易中的良好形象，保障粮食的进出口稳定。

(三)政府、市场、社会三元协同的保障模式

粮食安全关涉粮食公共利益，政府应当承担保障粮食安全的最终责任，支持农业建设和发展，因此在粮食安全法治保障体系内，日本政府一方面履行国际粮食进出口、收购国产粮储备粮食、为全国联合会的农业保险提供再保险等保障紧急情况粮食稳定供应和调控市场粮食总量和价格总水平的义务，另一方面在国际贸易体系下依法提供资金融通和技术创新支持，保护并支持国内农业，提升国内农业竞争力，保障国内粮食稳定可持续供应。各市场主体则在粮食市场中公平竞争，遵循关于市场竞争、粮食质量、消费者权益保护等法律规范，保证生产、交换、分配和消费各环节的安全和稳定，并接受政府依照粮食安全法治保障体系的合法监管。

除通过市场经济中传统的政府与市场分别作为“有形的手”和“无形的手”调节粮食市场经济运行形成安全有序的粮食市场外，各社会团体也为保障粮食安全作出巨大贡献。其中日本农业协同组合对保障日本粮食安全有突出作用。1903年修订后的《产业组合法》规定产业组合可兼营金融业务，日本开始自国家到各县形成了“纵横贯通”(19)在市町村、都道府县和中央三个层级设立农协或农协联合会，下级农业通过出资成为上级农协联合会的成员，上级农协联合会因此可协调管理辖区内的各下级农协，故称为“横纵贯通”。的综合农协体系 。1947年日本制定《农业协同组合法》，剥离农民外群体对综合农协的影响，使农业协同组合成为由农民组成并为农民权益服务的自治社会团体，自此农业协同组合为保障日本农民权益、保障粮食安全尤其是“确保口粮绝对安全”发挥巨大作用。

农业协同组合以最大限度增加农业所得和成员利益为主要目的(20)参见日本《农业协同组合法》第七条。，以此为基础，以公益性为宗旨为组合成员(即农民)提供综合服务。农协不仅垄断供销市场，协助政府维持口粮平衡，还承担核准检查功能，保障政策的高效施行。同时细分市场，严格标准，逐步提升口粮品质；通过开展农产品推介活动，提升口粮销售价格；通过完善农地流转服务制度，扩大口粮经营规模。此外，还强化成员职业培训，提升经营管理水平；发挥合作金融优势，保障口粮稳定生产；预留准备金，增强口粮经营的抗风险能力；强化粮食中短期储备能力(21)参见曹斌，郭芸芸：《日本综合农协在落实“口粮绝对安全”政策中发挥的作用》，《现代日本经济》，2019年第6期，第71-77页。。

作为处于“社会中间层”的农民社会团体，日本农协一方面为农民承担向上反馈交流的任务，向政府请愿有利于农民权益的主张，统合农民群体发挥农村选票的力量，游说立法机关保障农民权益、农业发展和粮食安全；另一方面，“纵横贯通”的农协组织架构，能够协调全国各地方力量，发挥整体性优势，并向下自律管理农业生产规模、经营模式、储备规划等，并提供金融服务作为支撑，承担一部分政府应尽的社会义务，保障粮食安全。

除此之外，各领域的社会团体同样也为保障日本粮食安全发挥其作用。如在《稳定主要粮食供需和价格法》中就规定由农林水产大臣指定以保证交易稳定为目的的普通社团法人、普通财团法人或其他非营利法人作为“确保稻米供应稳定的支持机构”和“稻米价格支持中心”。日本主妇协会等消费者保护组织也在反对配给变黄米、设置国民生活中心等工作中发挥关键作用。

由于社会团体以其独特的中介性、公益性和自律性，为保障日本粮食安全发挥重要作用，日本高度重视社会团体的立法建议，并在粮食安全法治保障体系中确定各社会团体的主体地位，给予税收、财政、竞争等各方面法定优待，对全国各地各领域涉及粮食安全保障的社会团体予以宏观安排以协调各自作用，配以相应限制措施，形成政府、社会、市场的三元协同的粮食安全综合保障体系。

(四)粮食安全保障计划和政策的法治化

日本实行市场经济基础上的诱导性计划，对于粮食市场也不例外。《粮食、农业、农村基本法》规定政府应当制定粮食、农业、农村基本计划，以全面实施粮食、农业、农村基本政策；《稳定主要粮食供需和价格法》规定农林水产大臣应当制定稳定稻米供需和价格的基本指南，以稳定稻米供需和价格并指导稻米生产上市机构制定生产调整方针；《稻米新用途使用促进法》规定农林水产大臣应当制定有关促进稻米新用途的基本方针等。这些计划并非直接干预经济的指令性计划，而是通过确定基本方向、基本方针、计划目标、评估指标、促进事项等内容，“预测未来发展方向，引导市场主体遵从；协调各个方面的政策，以实现计划目标；对经济与社会发展的主要方面进行宏观调控”(22)张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年版，第345页。。需要说明的是，“目前的计划和规划就只剩下中文语义赋予它们的差别。事实上二者是相互包容的，即计划是短期的规划，规划是较长期、宏观的计划”(23)史际春：《论规划的法治化》，《兰州大学学报》(社会科学版)，2006年第4期，第2页。，在此不讨论其之间的功能差异。

“无论如何，在现有的法律秩序中，我们不能随意进行任何变化，而只能依据那些为眼下的解决方案——不管是现实的还是教义上的——提供了功能对应性的内容来进行改变。但已计划的和未计划的社会产生的问题看上去都在增加，社会不得不因此而调整法律”(24)参见尼古拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯、赵春燕译，上海人民出版社，2013年，第407-408页。。因此一方面计划应当随现实经济情况变化而变更，发挥其灵活性以解决法律还未来得及调整而不能解决的社会问题；另一方面计划的制定、变更也不能完全脱法，以实质性破坏现有法律秩序的稳定。因此对于影响范围较大，现实情况变化较快的计划，应当制定年度计划(如稳定稻米供需和价格的基本方针)，或每隔一段时间评估并修改(如粮食、农业、农村基本计划每大约五年应当修改一次)。而对于所有的计划，作为制定基础的经济情况发生变化且有重大必要的，可以相应变更。同时单一计划的制定、变更，应当置于国家整体计划中予以考虑，听取社会和相应审查会的意见，制定、变更后及时向国会报告并公布。

法治轨道内的粮食安全保障计划可以具化为调整产业结构、促进技术创新、维持粮食价格总水平稳定、调控资金融通等方面的政策。计划释明适用时间内应当解决的问题、评估指标和目标，政府应当据此制定并实施政策，而这些法治轨道内的政策也是日本实现农业现代化、农业科技创新能力强、农业生产能力强、粮食价格稳定的主要法治保障。

而通过法治轨道内的保障计划和具体保障政策积累下的经验，又能够反哺日本的粮食安全法治保障体系建设，对于已趋向稳定，可以实现规范化表达的内容，可以将其从计划中分离出来写入法律条文中，规避法律的僵硬性导致的较高试错成本。

四、日本粮食安全法治保障体系建设对中国的启示

日本粮食安全法治保障体系根植于日本小农经济的农耕传统和以稻米为主要粮食的饮食传统。“日本由于人多地少的现实确立和固化了小农地权，并通过别具特色的农村经济合作组织——农协的运作将小农经营融入现代化的经济运行中”(25)参见刘景章：《农业现代化的“日本模式“与中国的农业发展》，《世界经济》，2002年第9期，第42页。，最大限度地保留了小农经济的传统的情况下避免分散小规模经营的低效率。而中国农村土地实行以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，即使土地经营权流转也不能改变农村土地按户承包的经营基础，中国的农民专业合作社也与日本的农协定位相似。另外稻米也同属中国的主要粮食，“新粮食安全观”也与日本保持稻米几近100%自给率的计划相一致。

就整体而言，日本现行粮食安全法治保障体系的改革始于20世纪90年代日本泡沫经济破碎之时，修改有关粮食安全保障的法律旨在整体经济形势几近崩溃之时保障国民粮食安全。而2015年为中国与发生经济放缓和下行有关的食物不足发生率上升变点所属年份(26)参见粮农组织、农发基金、儿基会、粮食署、世卫组织：《2019年世界粮食安全和营养状况：防范经济减速和衰退》，粮农组织，2019年，第55页。，中国的经济增速于2010年到2015间逐年放缓后趋于稳定(27)参见国家统计局编：《中国统计年鉴：2019》，中国统计出版社，2019年。。且日本与中国同属联合国、亚太经合组织等国际组织的成员国，遵守一致的国际义务。进言之，中国在粮食安全法治保障体系构建中应当对于日本经验有所学习借鉴。

(一)尽快制定《粮食安全保障法》

日本国土面积小，自然资源缺乏，保障国民粮食安全向来是日本政府的重要工作，其农业技术，粮食流通、储备体系等已经达到现代化水平，因此日本可以较早地制定《粮食、农业、农村基本法》并在其统领下逐步制定各专项法。虽然中国历来重视第一产业的基础地位，将粮食安全作为三大经济安全之首，但现实却是农业长期积弱，受到人增地减和剩余劳动力转移缓慢的制约，再加上资金、技术投入不足，农业发展水平长期裹足不前(28)参见刘敏，张巍：《全面性表现、结构性成因与对策性建议：当代中国农民弱势地位问题研究》，《浙江社会科学》，2006年第1期，第105页。，未来中国粮食供求结构问题将超过总量问题，粮食供给与需求的结构性矛盾还将日趋突出(29)参见吕新业，冀县卿：《关于中国粮食安全问题的再思考》，《农业经济问题》，2013年第9期，第20页。。

检视中国粮食安全保障立法，着眼于法律层面仅在《农业法》第五章对粮食安全作专章规定，限于对保障粮食生产、支持农业发展、稳定粮食价格、建立预警制度和粮食风险基金以及提倡节约和营养六项基本规定，不仅实践性较弱而且未涵盖粮食安全法治保障建设应有的内容。除此之外仅对耕地保护、粮食流通等粮食安全保障某一环节制定法律或较低效力位阶的规范性文件。仅有《浙江省粮食安全保障条例》等地方性法规对粮食安全保障作出体系性的规定。

当下“中国持续推进农业供给侧结构性改革和体制机制创新，粮食生产能力不断增强，粮食流通现代化水平明显提升，粮食供给结构不断优化，粮食产业经济稳步发展，更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系逐步建立”(30)中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的粮食安全》，人民出版社，2019年，前言。。粮食安全保障的政策、制度、技术等各方面日渐成熟，亟待一部基本法统领零散的粮食安全保障法律规范，建立有序的粮食安全法治保障体系，指导粮食安全保障政策依法实施。

《粮食安全保障法》已列入本届全国人大立法规划第一类项目，该法应当属于中国粮食安全法治保障体系的基本法范畴，需要总结既有立法经验并作出有前瞻性的预测，立足于中国本土国情且彰显中国特色。《粮食安全保障法》作为基本法，理应对粮食安全提供宏观整体性的法治保障。制定中应借鉴日本《粮食、农业、农村基本法》注重与农业发展和农村振兴的关系，将粮食安全保障置于“三农”工作的一部分而非孤立存在，强调可持续发展，确保粮食安全非一时之计。通过科学完备的基本法，协调并衔接《农业法》《国家安全法》《土地管理法》《农产品质量安全法》《种子法》《农业技术推广法》《食品安全法》以及《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等粮食安全保障法律规范，做好修改、废止工作；以“可采取措施+应实现的保障效果”的结构规定国家的主要义务，再作为原则性依据指导制定专项立法。

(二)协调利用国际国内两个市场

日本高度重视保护国内农业安全，保障核心粮食国内供应绝对稳定，但同时逐渐减少“黄箱”政策而更多使用不扭曲贸易效果的“绿箱”政策。同时积极参与国际农业投资规则的协商制定，努力推进、宣传应用相关国际投资规范，逐步在国际上树立起“负责任农业投资国”的形象，并且掌握了在国际粮食事务上的主动权(31)参见王学君，周沁楠：《日本粮食安全保障策略的演进及启示》，《现代日本经济》，2018年第4期，第83页。。中国坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，适度进口，始终致力于维护世界粮食安全，同时积极参与世界粮食安全治理，加强国际交流与合作(32)参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的粮食安全》，人民出版社，2019年。。由此可见，中国和日本对粮食的国内、国际的供应安排和在国际社会中就粮食安全保障扮演的角色是一致的。

着眼于粮食安全保障，中国宜借鉴日本经验协调利用国内、国际两个市场。相较于日本，尽管中国国土面积大，同时实行最严格的耕地保护制度而有更多耕地产出更多粮食，但同样中国人口也更多，农业技术尚未实现现代化，因此国内粮食供应压力并不小，所以中国的粮食安全完全靠国内供应是不可能的，也是当今国际粮食贸易秩序所不允许的。应相应调整《国家粮食安全中长期规划纲要》粮食自给率95%的目标，将粮食自给率分别表述为：口粮应当基本达到100%，谷物应基本保持在90%到95%之间。

另外，值得一提的是，日本政府在2015年的“粮食、农业、农村基本计划”中，除传统粮食自给率指标外，还开始关注“粮食自给力”(粮食的潜在生产能力)这一指标(33)「食料、農業、農村基本計画(平成27 年度)」による。。即在日本2018年总体粮食自给率仅有28%的低水平(34)「食料需給表(平成30 年度)」による。、国际粮食贸易波动的情况下，通过活用粮食的潜在生产能力仍能保障国民的粮食稳定供应。建议中国可以对这一指标进一步研究，客观评估国内粮食供应状况，针对中国具体情况和指标选择的统计学意义，通过法律确定应当择其一还是综合考虑。

同时，应当把握“适度进口”的粮食安全战略，借鉴日本针对具有比较优势的粮食和核心口粮保质保量，重点保护和发展，对其他粮食则通过国际贸易保障供应的模式。一方面中国应当积极履行国际义务，减少使用扭曲贸易效果的“黄箱”政策转而更多使用“蓝箱”“绿箱”政策，避免违反WTO贸易规则招致反补贴措施。同时有关农业的对外投资、政府采购、国际运输等方面也应当严格遵守国际条约的义务，塑造一个遵守国际义务的国际形象。由于我国对国际条约大多采取“转化”的接受方式，因此有必要将有关粮食安全的国际条约的内容具体转化为国内法。另一方面中国可以借鉴日本以“提升竞争力”为目标的“进攻型农业”的发展规划，通过有关粮食安全保障的法律提升国内农业竞争力进而促进粮食出口，积极进行海外投资，支持发展中国家或地区的农业建设等，塑造一个负责任的国际形象。通过构建良好国际粮食贸易关系，促进粮食国际供应稳定。着眼于“一带一路”倡议，首先可以与“一带一路”沿线国家开展在粮食进出口，提供有关粮食安全保障的技术、资金等合作。

(三)强化农民专业合作社的社会团体优势

日本的粮食安全保障中，社会团体发挥了重要作用，而中国既有的由农民组成的社会团体——农民专业合作社(以下称为“合作社”)，其功能发挥相较日本综合农业协会有较大发展潜力。

首先，建议将保障粮食安全作为《农民专业合作社法》的立法宗旨之一，引导各农民专业合作社章程中写入保障粮食安全的内容。当下《农民专业合作社法》的立法宗旨除合作社发展和成员权益保护的根本宗旨外，仅包含 “推进农业、农村现代化”。而日本《农业协同组合法》则在立法目的中明确强调要“增进农业生产力”和“提高农民社会地位”。尽管农业、农村现代化属于综合概念，蕴含保障粮食安全之义，但粮食安全作为三大经济安全之首，粮食作为国民生存的基础，在农民专业合作社立法中应当有所强调。且“工农联盟”是我国的阶级基础，有尊严、有地位的农民群体是粮食可持续供应的关键之一。日本农业协同组合因之非常重视有关提高生产力和农民社会地位的相关工作，对保障粮食安全发挥重要作用，中国的《农民专业合作社法》应当对此有所借鉴。

其次，建议强化合作社的金融服务功能。由于农业的弱质性以及我国城乡二元结构导致了资本隔离，大量资本难以流入农村用于保障粮食安全。我国金融管制相对较严格，完全借鉴日本经验，让合作社兼营金融服务不符合我国的金融现实，但可以将合作社作为资金融通的中介发展农村金融。日本《农业协同组合法》第五章规定农业协同组合可以从事特定信用事业的代理业务，代理签订以贷款、存款、票据贴现、外汇交易为内容的合同或提供中介服务。农业协同组合代理可以增强农民一方在金融消费中的地位，防止合法权益受到侵害，同时可以“群体业务”为由获得更多优惠，以组合为单位购买金融服务也突破了农村金融需求零散小额的困境，激励资本进入农村。针对中国农村融资现实需要，立法可以明确合作社可代理签订合同或提供中介服务的金融服务的种类，保障融入资金用于保障粮食安全等保障社会公共利益的业务(35)如根据《农村土地承包法》第四十七条，代理成片土地的承包农户将承包地的土地经营权向金融机构融资担保并限制融入资金的使用去向。。

(四)以法治化的计划和政策助推粮食领域供给侧结构性改革

当下，中国正持续推进农业供给侧结构性改革和体制机制创新，调整农业产业结构需要有计划的资金融入，体制机制创新需要有计划的技术创新，这与日本粮食安全法治保障体系内的计划和政策制度是一致的。过往中国虽长期处于计划经济，但当时高管制下的政府命令性计划不适于当下的中国特色社会主义市场经济，难以发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用。因此日本市场经济基础上的诱导性计划法治制度正是中国当下改革所需要的经验。

我国至今尚无一部《计划法》，也无一部主要调整计划关系的法律，但我国目前粮食安全保障中计划仍不可少，且需要有法律对其进行规范以保持计划的科学性和合法性，发挥其指导作用，故而必须加强计划立法(36)参见张守文：《经济法原理》，北京大学出版社，2013年，第348页。。尽管中国目前制定统一《计划法》《宏观经济协调法》等还不现实，但《粮食安全保障法》《乡村振兴促进法》《科学进步促进法》已纳入本届全国人大立法规划，对于粮食安全保障的计划和相应的资金融通、技术创新等相关政策均可以实体法律规范的形式总结提炼上升到上述法律文件中。建议可以采取分阶段、分领域的计划立法模式，优先为粮食安全提供计划法治保障。

《促进产业结构调整暂行规定》中规定，产业结构调整应当逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导的产业格局。在最新《产业结构调整指导目录(2019年)》中，农田建设、农产品储运与综合利用等农林类产业，农村金融服务体系建设、农业保险等农村金融产业，数字农业、农业农村环境保护与治理技术开发与应用等技术创新产业等保障粮食安全的产业都属于鼓励类产业，应当通过金融、财政、税收等优惠政策给予支持。对于相对的不利于粮食安全保障的产业则一般属于限制类、淘汰类产业，必须改造升级、停产停业。

当然，由于政策的制定主体一般为政府，而以政府行为作为规制对象则属于世界性难题，即使有专门的规制机构或责任规则，也仅限于监督与报告，“这意味着在很多情况下，需要经由政治而非官僚过程，来实现纠正不当行为的任务，因此对于公共部门的规制，需要政治层面的支持与接受，才能有效对公共主体问责”(37)科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社，2018年，第335页。。

当然我们不能将对政府的有效规制完全寄托于政治层面的支持与接受。纵观国际治理体系发展历程，越来越多地通过参与网络型体系的安排来实现问责。在这类体系中，国家或超国家主体、公共或私人主体享有真正的自治，但同时也必须就其行为向统一体系中的其他主体负责(38)转引自科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社，2018年，第351页。。而日本的计划与政策的制定恰恰也体现了这样的多主体参与及各主体力量均衡的规制模式。日本的粮食安全保障的计划和政策的制定、变更，应当向国会等权利机关报告并公布，听取上下级政府和各利益集团(主要是消费者组织和农协)、社会反馈的意见，尤其以法律规定应当听取粮食、农业、农村政策审查会的意见，而该审查会又由各领域有专业知识的人兼职组成，并可以要求其他行政机关负责人提交材料以供参考。中国可以借鉴这种权力控制机制，促进粮食安全保障等的计划和政策法治化，尽快有效地实现农业供给侧结构性改革。

五、余论

毋庸置疑，研究发展中国的法律不能满足于只用域外的概念、结构、方法。日本经验并非万能，机械僵硬的“法律移植”不可取。我们要明确的是要在研究中国现实的基础上，总结中国人的经验，严格地贡献中国人的法律知识(39)参见苏力：《法治及其本土资源》(第三版)，北京大学出版社，2015年，第17页。。不仅在粮食安全法治保障化层面，在法律移植整合层面，日本的法律经验也值得借鉴。在中国的粮食安全法治保障体系构建中需要对包括日本在内的更多国家或国际组织的法治经验进行深入研究并借鉴，深入研究把握粮食安全与生存、健康、贫困等问题的关系，走出一条粮食安全保障法治化的中国道路。