农村社区治理困境及其变革路径
——基于河南585名村干部对农村社区养老服务认知的调查

2020-01-16 20:13李海舰

河南牧业经济学院学报 2020年5期

李海舰

〔河南牧业经济学院教学质量监控与评估办公室，河南郑州 450046〕

一、问题的提出

农村社区治理是国家治理体系的重要组成部分，农村社区治理有效是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。作为国家建构下的农村社区治理，其基本目标包括维护乡村社会基本秩序、促进乡村社会经济增长、保障乡村社会的可持续发展等，主要体现在为乡村社会提供公共产品。[1]农村社区养老服务是农村社区内部重要的公共产品，这项事关广大乡村老人切身利益的公共产品的供给是当前农村社区治理的重要内容。在当前农村社区青壮年劳动力持续外流，独居、空巢和留守等老年日渐增多，家庭养老功能持续弱化的背景下，建立和完善农村社区养老服务体系、提高养老服务供给水平是农村社区老人最期待回应的需求，是完善农村社区治理体系的重要体现。

当前，从农村社区治理的权力结构看，既有政府延伸至农村社区的国家权力，也有农村社区内部的自治权力，农村社区治理是国家治理能力与乡村自治能力在农村社区治理中互动和合作的过程。[2]农村社区基层组织(以下简称村“两委”)是农村社区自治的核心主体，其职能的发挥要通过村“两委”干部(以下简称村干部)切实履行职责体现出来，因此，分析村干部的履职行为对于研究农村社区治理有重要意义。

本研究主要依据的是河南牧业经济学院“农村社区养老服务体系构建”课题组2018年7-8月的调研数据，该数据的基本内容是村干部对农村社区养老服务的认识。数据来自对河南省6个县(市、区)、36个乡镇、328个村(社区)600名村干部的调查。本次调查共发放调查问卷600份，收回问卷596份，其中错误或有较大遗漏的11份，有效问卷585份，有效率为97.5%。本文以村干部对农村社区养老服务的认知作为逻辑分析起点，解读村干部角色定位和行为逻辑，剖析农村社区治理困境的内在逻辑，提出改善农村社区治理的路径。

二、村干部对农村社区养老服务的认知及评价

1.村干部对农村社区养老服务需求状况的认识

本文主要对发展农村社区养老服务必要性和老年人最急迫的需求两方面的认识进行调研分析。对发展农村社区养老服务是否必要这一问题，村干部回答“非常必要”“必要”“一般”“不必要”和“非常不必要”的分别是352人、129人、72人、25人和7人，分别占60.17%、22.05%、12.31%、4.27%和1.19%。在当前农村社区老年人最需要的社区养老服务的选项(限选三项)中，受访者选择的前三位分别是医疗服务、康复护理和生活照料，其频数占比分别为69.4%、67.4%、57.8%。

从上面统计数据可以看出：其一，发展农村社区养老服务确有必要性。村干部认为，面对农村社区严重的人口老龄化，家庭养老功能日趋弱化，独居、空巢、留守以及高龄和失能半失能老人大量存在，发展农村社区养老服务能够弥补家庭养老服务的不足，是保障老人养老质量的重要支撑。其二，农村社区养老服务需求日益旺盛。村干部生活在农村社区内，对老年人的社区养老服务需求感受深刻，并且对老年人最急迫的社区养老服务也十分清楚。老年人在得不到家庭养老支持的情况下，存在巨大的养老风险，对社区养老服务，尤其是疾病治疗、病时陪护及日常生活照顾等有较高的期待。

2.村干部对农村社区养老服务供给状况的认识

(1)村级幸福院建设情况。村级幸福院是农村社区的养老服务中心，是整合农村社区内外养老资源的载体，是农村社区养老服务供给的主要依托。村级幸福院作为农村社区养老服务设施，可以为老年人提供就餐、日间照料、娱乐、聊天、健身等服务。在当前乡村人口老龄化日益加重的背景下，村级幸福院发挥着不可替代的作用。从调研来看，在328个村(社区)中，只有46个村(社区)建有农村幸福院，86%的村(社区)还没建立。对“没有建设村级幸福院原因”问题，回答上级没有要求的占30.6%，上级有要求但村里没有落实的占22.2%，上级没有要求村里也没有落实的占47.2%。

(2)村“两委”在养老服务供给方面发挥的作用。农村社区养老服务是农村社区内的公共产品和公共事务，村“两委”本应起着重要的推动作用。但调研发现，村干部对村“两委”在农村社区养老服务供给中发挥作用的问题，回答非常大、比较大、一般、比较小和非常小所占比例分别为7.2%、16.1%、23.3%、26.3%和27.1%。由此可见，当前村“两委”在农村社区养老服务建设中还没有发挥应有的作用。

(3)制约农村社区养老服务供给的主要因素。农村社区养老服务是农村社区内外养老资源整合的产物，是社区内外各种变量共同作用的结果。对制约农村社区养老服务供给主要因素的问题，课题组共列出“政府不支持”“社区集体经济薄弱”“村‘两委’班子能力不强”“居民不合作”和“其它”等五个选项(限选2项)，村干部的回答占比分别是56.1%、60.6%、40.4%、30.5%和12.4%。

村级幸福院是农村社区养老服务的重要设施，是农村社区养老服务供给的平台，村级幸福院建设情况突出反映了农村社区养老服务的供给状况。农村社区养老服务供给是农村社区内外各种养老资源在农村社区这个平台上整合的结果，不仅受政府支持程度(主要体现在投入上)影响，还与社区基层(村“两委”)治理能力有关。从上述统计可以看出，村级幸福院建设短板突出，大多数农村社区没有建成自己的幸福院，更谈不上有组织的社区养老服务供给。除养老资源短缺(如集体经济“空壳化”)和政府投入不足外，与村“两委”治理能力低下有很大关系。村“两委”治理能力低下，不能有效整合社区内外的养老资源。农民存在严重的“家户主义”倾向，[3]使得社区内整合养老资源的集体行动谈判成本高昂，养老服务供给遇到困难，村“两委”无力回应老年人的社区养老服务需求。

三、村干部行为逻辑与农村社区治理困境

1.“代理人”与“当家人”：村干部两难角色困境

在现有的“乡政村治”治理体制下，村干部既要代理乡镇党委政府行使管理乡村的政务，扮演 “代理人”的角色，又担负着管理农村社区内公共事务、发展公益事业等职责，扮演着“当家人”的角色。乡镇党委政府为了完成上级党委政府布置的任务和维护乡村社会秩序，需在三个方面强化村干部的“代理人”角色。其一，村干部的工资包括村级的各种管理费用由财政支付，村干部承担“代理人”职责成为理所当然。其二，乡镇党委政府通过各种形式的考核、评比活动，把村干部的“政绩”与收入挂钩。其三，新农村建设、精准扶贫和乡村振兴等政策以项目制的形式在乡村推进，只有“听话”的村干部才能为本村争取更多的资源。

同时，村干部又是农村社区民主选举出的社区领导人，是农村社区合法和当然的“当家人”，必须履行管理农村社区内公共事务、发展农村社区公益事业、维护农村社区稳定等职责。在广大中西部农村社区，集体经济存在“空壳化”现象，治理资源匮乏；“一事一议”制度受农民“家户主义”倾向影响，达成合作的交易成本过高，有效的集体行动很难达成，农村社区的公共事务陷入困境。村干部既要完成乡镇党委政府布置的工作任务，又要管理自家生产生活的“私事”，“分身无术，左右为难”“事难办、不出事、不办事”等俗语，从一个侧面反映了当前广大中西部地区乡村干部的“两难”和无奈。

2.激励与约束：村干部动力不足困境

对于村干部，既要采取一定激励手段激发其努力工作的动力，同时也要建立相应的约束机制规范其行为。激励与约束是一体两面，只有激励而没有约束，可能导致村干部胡乱作为，甚至导致腐败；只有监督而没有激励，会导致懒政怠政，甚至无所作为。从目前农村社区治理实践看，对村干部的激励和约束双重不足，使农村社区治理陷入困境。

当前，对村干部的激励不足主要表现在：一是缺乏晋升通道。村干部的身份是农民，作为乡镇党委政府的“代理人”在农村社区行使了部分行政权力，不少地方村干部甚至实行坐班制，农民也称他们是干部，但他们无论在村干部位置上干多少年，往上晋升的可能都很小。因此，村干部对乡镇党委政府安排部署的工作任务，并没有发自内心的积极性，只是碍于所谓“面子”去完成任务，打折扣是情理之中的事。二是经济待遇不高。村干部是半工半农的干部，村干部的经济待遇与其说是工资倒不如说是误工补贴。一般村干部月工资不到一千元，与外出农民工的工资相差很远，也是广大中西部地区村“两委”干部职位对“能人”缺乏吸引力的原因。现任年龄较大、缺乏一技之长的村干部，外出务工的机会成本相对较低，可以接受较低的工资，但对其激励作用极其有限。

对村干部的约束不足主要表现在：一是乡镇党委政府对村干部约束难。村干部虽然在一定程度上充当了乡镇党委政府的“代理人”，但村干部毕竟是农民身份，是村民通过民主程序选出来的，只有出现了较严重的违法乱纪行为，乡镇党委政府才能介入进行处理。此外，乡镇党委政府还需要通过村干部落实各项政策、完成各项任务，在某些方面乡镇党委政府还要为村干部说好话、袒护村干部，乡镇党委政府对村干部的监督与约束作用有限。二是社区村民对村干部约束难。村民自治制度包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治实践表明，往往过分重视民主选举的环节，民主决策、民主管理、民主监督并没有真正得到落实。特别是广大中西部地区，有些村干部会故意把上级惠民政策做模糊解释，借政府项目下乡的机会捞取私利，变成“营利型经纪人”。由于没有直接损害农民自身的利益，大多数留守老人往往不会计较，“村干部怎么做，怎么能听咱们老百姓的？”至于民主监督也往往被认为是“自己找不自在”。目前，中西部许多地区，虽然参与民主选举的农民不少, 但选举结束以后，农民不愿或无法对村干部施加有效的监督和影响，理论上的民主管理变成了实际上的“半拉子民主”。[4]

3.家户主义与集体主义：利益主体合作困境

传统中国的“一家一户”是乡村的组织形态，家户制是乡村社会的基本制度，乡村村落就是在家户基础上自然形成的自然村，家户制强调个体性和相对于整体的个体独立性、差异性。[5]家户是农村社区治理的重要基础，承担了教育、赡养、救助、安全等社会功能，对农村社区治理具有明显的外部效应，这种社会功能的有效发挥，具有促进社会和谐、提升治理成效的正外部效应，反之，会产生负的外部效应，削弱治理成效。[6]

中国农民的行为单位是家户，传统乡村自治是在家户自治基础上的延伸，基于家户制传统的农民行动逻辑产生“家户主义”倾向，对农村社区治理产生影响。中国的乡村社会治理受到国家建构的影响，家庭联产承包责任制改革，以及随后的市场经济洗涤，农民的集体主义观念大部分被消解，乡村社会重新进入一家一户的“家户主义”时代。“家户主义”表现在农民的动机和行为更为“现实”，更会“算计”，积极寻求和保护自身利益，追求利益的最大化；在公共利益面前，更愿意选择规避风险、搭便车和其他机会主义行为。在公共事务和公共利益面前，首先考虑自身利益是否受损，不愿或很少愿意让渡家户利益。在农村社区范围内，村民基于公共利益合作的谈判成本高昂，导致集体行动失效和集体主义的破产。在农村社区治理中，村民个体基于“家户主义”的“私”与村民基于集体主义的“公”相遇时，家户利益超过公共利益，农民之间通过信任和合作来解决公共事务、实现共同利益遭遇空前的困境，分散的“家户主义”阻碍了农村社区内集体行动的形成。“家户主义”与集体主义的对立与冲突加重了乡村社会治理危机。

四、农村社区治理的纠偏机制与变革路径

1．合理界定权力边界：理顺政府治理与村民自治的关系

农村社区治理是国家治理的重要组成部分，是国家治理的基础，是乡镇党委政府治理能力和乡村自治能力的协调、沟通和合作。有效农村社区治理体现为“善治”，即在乡村社区提供更多能满足农民需要的公共产品，及时回应农民的诉求。

从当前农村社区治理实践看，合理地界定乡镇党委政府权力的边界是实现善治的基本前提。乡镇党委政府要做到位、不缺位、不越位，把该管的管好，把不该管也管不好的交还乡村自治组织，交还给农民。进一步弱化村“两委”的行政职能，使村“两委”回归本职，乡村社区公共事务管理由村“两委”通过民主的形式来实现。

2.强化过程监督：促进村干部守规尽责

随着政府职能的转型，村干部“当家人”角色将逐步回归。在农村社区治理中，作为乡村社区内权力机构的村“两委”发挥着至关重要的作用。建立有效的纠偏机制，防止赢利型和放任型的村民进入村“两委”，[7]促使村干部清正廉洁和担当作为。一是对民主选举的过程严格控制。依法依规完善民主选举制度和机制，保证选举过程的公开公正。乡镇党委政府要对候选人进行严格审查，把有政治污点和严重违法违纪的人从候选人中剔除，坚决杜绝上级指定候选人及家族势力、黑恶势力等控制候选人人选的现象。同时，可以借鉴和探索候选人承诺制度，候选人的承诺要接受选举委员会的审查，承诺内容要向村民公开，接受村民监督，必要时可以实行财产抵押公证制，保障承诺的可信性，形成村干部自我约束机制。[8]二是完善社区监督机制。民主监督要坚持公正、公开和透明原则，体现监督的程序化、民主化和制度化。村“两委”每年都要向村党员代表大会和村民代表大会报告工作，接受党员、村民或村民代表的质询，对于社区内的重大事项随时接受村民及其代表的监督。要形成以定期公开社区内账目、公布重大事项为主要内容的社区(村)务公开制度，完善村干部任期审计和离任审计制度，实行经济责任追究制度，坚决查处侵吞集体财产和损害村民利益的行为，切实保障民主决策、民主监督制度落到实处。三是强化上级监督制度。要借鉴党内巡视巡察工作的经验和做法，开展对村“两委”的政治巡视巡察工作。把人民群众反映强烈、问题突出的社区(村)作为重点巡察对象，从突出问题和重点问题入手，着力发现问题，聚焦重点问题，进行认真核实，对核实中发现的问题要移交相关部门及时处理。通过巡视巡察，帮助村“两委”查摆问题，构建村干部“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，营造乡村风清气正的政治生态。同时，要把巡视巡察同绩效考核相结合，切实扎紧制度的笼子，促进村干部履职尽责。

3.推进组织培育：完善农村自治组织体系

随着工业化、城镇化和现代化的变迁，乡村社会正在经历从传统向现代的转型，村民生产方式、生活方式乃至思维方式都在发生着剧烈变化，在日益加快的人流、物流和信息流的洗涤下，村民的生存和发展有了新的参照系。家户主义加速回归，农民行为逻辑中的“现实”“算计”催生了乡村社区的原子化倾向。农民作为乡村社区治理重要主体的作用日渐式微，农村社区治理遇到新的困境。近年来，不少地方农民在自组织建设方面进行了积极探索，积累了一定的经验，如村级老年协会、乡贤会及各种慈善、志愿组织的建立，在提供农村社区养老服务方面发挥了积极的作用。农民自组织是重要的农村社区治理资源，进一步丰富和完善了农村自治组织体系，弥补了村“两委”原有自治组织的不足，[9]实现了农村社区治理多元主体间的互动。实践也初步证明，农民通过参与自组织活动，提高了组织化程度，达到了增进彼此利益的目的，对抵御功利主义算计导致的短期机会主义行为，实现在信任基础上的合作，共同参与解决社区内公共事务等方面产生了积极影响。当然，在农民自组织的建构和成长壮大过程中，乡镇党委政府和村“两委”通过制定制度、培育典型、示范带动等举措，起着引导、扶持和推动作用。

五、结论

农村社区治理是国家治理的重要组成部分，有效的农村社区治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。农村社区治理是国家建构下的国家治理能力与农村社区自治能力的统一。在农村社区治理中，村干部处在乡镇党委政府与农民中间，扮演着政府“代理人”和农村社区“当家人”的双重角色，其职能的发挥在农村社区治理中具有举足轻重的作用。从村干部对农村社区养老服务的认知可以透视村干部的角色定位和行为逻辑，进而剖析当前农村社区治理的困境。