河长制与流域生态环境治理考察——以黑龙江省为例

刘治彤，刘 铁

(1.同济大学 环境科学与工程学院，上海 200092；2.黑龙江省公安厅 十二处，哈尔滨 150008)

习近平总书记指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。当前，我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题十分突出[1]，河湖水域管理保护又涉及上下游、左右岸、不同区域和不同行业，流域生态环境治理问题十分复杂。全面推行河长制，调动多方力量协调解决各类水问题，对于保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态、塑造美丽中国等意义重大。

一、河长制的建立和实施

河长制的建立源于中国在经济快速发展和人口快速增长过程中出现的水污染和江河“消失”问题。1983年，中国大约有5万条河流，至2013年，根据《第一次全国水利普查公报》统计数据显示，已经有2.8万条河流“消失”，其原因既包括水资源的过度使用，也包括水资源的严重污染。造成江河“消失”和水污染的原因是，这一时期中国正处于工业化和城镇化迅速发展时期，对水资源的管理缺乏经验，在用水、排污、养殖、捕捞、采砂、采矿等方面没有采取有效治理措施；一些地方侵占河道、围垦湖泊等现象时有发生，水资源衰减、水污染恶化等问题成为群众最为关注的民生议题之一。“水是生命之源、生产之要、生态之基”，为改善水生态环境、保障河湖功能永续利用，河长制管理模式应运而生。

河长制主要分为以下两个发展阶段[2]，第一阶段：地方试点、起步探索阶段。2007年4月，江苏省无锡市太湖发生大规模蓝藻污染问题，事件出现后，无锡市创新推出了“河长制”：从环境执法方面建立和实行河(湖、库、荡、氿)长制，从环境司法方面增设无锡市中级人民法院环境保护审判庭，并很快成为全国示范城市。随后，昆明、黄冈、沈阳、大连、周口、长兴等地也陆续推出河长制[3]，至2016年底，已有北京、天津、浙江、江苏、福建、安徽、江西、海南等8个省市全境实行河长制，16个省市部分实行河长制。

第二阶段：顶层设计、全面铺开阶段。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全国推行河长制的意见》(以下简称《意见》)，《意见》总结前一阶段地方河长制试点做法和经验，厘清规律性、疑难性和分歧性问题，对河长制推行意义、总体要求、主要任务、基本原则、组织形式、工作职责、保障措施等作出明确规定。从组织形式上，《意见》要求全面建立省、市、县、乡四级河长制体系，各层级河长由党委或者政府主要负责人担任；从实施对象上，要求覆盖域内全部水资源及相关生态环境；从工作职责上，要求河长对辖区内各地区各部门的河长制履职情况进行督导检查，统一协调各地区各部门水资源保护和水污染防治工作。

按照相关要求，河长制主要有以下六方面任务：(1)水资源保护。全面落实最严格水资源保护管理制度，严守红线和底线，加强水资源保护管理。(2)水污染防治。排查、控制和监测入河湖污染源，优化和监控进入河湖排污口的布局和数量，统筹水上、岸上污染治理。(3)河湖水域岸线保护管理。严禁侵占河道和围垦湖沼，严格水域、岸线等水生产环境管控。(4)水环境治理。加大黑臭水体治理力度，保证饮用水水源的洁净安全，加强河湖岸边生态环境治理，实现水清岸绿、环境洁美。(5)水生态修复。按照河长制划定的管理范围，加强河、湖、林、田、山的系统管理。(6)执法监管。按照有关制度，严厉打击和惩治涉及河湖的违法行为等。

二、河长制在黑龙江省的实践

黑龙江省水资源丰富，域内有黑龙江、乌苏里江、松花江、绥芬河等多条河流，兴凯湖、镜泊湖、五大连池等众多湖泊，以及水源丰泽、大小不等的湿地。但是在相当长时间内，黑龙江省29条主要江河有51.4%的水体受到污染，其中15%的水体受到严重污染，黑龙江省河湖生态环境情况不容乐观。在全国推行河长制管理模式的大背景下，黑龙江省决定全面建立河长制，并形成了“两市两局”的实践经验。

1.河长制工作全面展开。为协调解决各类水问题，黑龙江省设立了涵盖省、市、县、乡、村五级河长制体系[4]。其中，省级河长(含总河长)15人、市级河长186人、县级河长1721人、乡级河长7918人、村级河长25279人、河道警长3500多人，实现了全省河流和湖泊的全覆盖。同时，成立省、市、县三级河长制办公室197个，并出台三方(市地、农垦、 森工)、四级(省、市、县、乡)、五层(从省到村)网络工作方案2263个[5]，覆盖全省所有县级行政区域。

在河长制建立和落实过程中，黑龙江省探索出台了省、市、县三级七项工作制度[5]，包括重大河情报告制度、河道警长制度、河道保洁长管理制度、日常监管巡查制度、上下游左右岸协同制度、工作督办制度和举报投诉受理制度。同时形成了常态化、全覆盖的督查工作机制，包括多层级日常监管巡查、针对突出问题专项巡查、各级河长巡查、多部门联合巡查等。

2.“两市两局”河长制的实践经验。“两市两局”是指哈尔滨市、佳木斯市、黑龙江海事局、黑龙江(省)测绘地理信息局。其中，哈尔滨市因水而兴，境内有400多条河流、29万公顷湿地。2018年，哈尔滨市全面推行河长制，全市设立河湖长7597人、河道警长884人，市级和18个区县(市)工作机构和组织体系全面建立。在河长制建立和落实的同时，哈尔滨市开展了多项专项治理工作，如2019年开展“清四乱”行动，7月完成19条流域面积1000平方公里以上河流及2座1平方公里以上湖泊清理整治任务[6]；制定和实施城区46条500米范围内97处河道建设方案，拆除马家沟、何家沟、信义沟和阿什河、呼兰河“三沟”“两河”河道违建，河湖生态环境得到明显改善。

佳木斯市地处三江平原，域内有黑龙江、松花江和乌苏里江三大水系，江河湖库384条/座，天然湿地百万公顷。自全面推行河长制以来，全市共设立市、县、乡、村四级河湖长3044人，市、县、乡三级河湖警长158人，市、县两级河道监督长11人，形成了河湖长+河湖警长+河道监督长“三长”责任体系。在河湖保护和治理中，完善了“6+4”制度，即河湖认知六项制度(专门会议、信息报道、信息共享、督导检查、工作考核、工作验收)，以及四有制度(有问题、有方案、有反馈、有督办)。为解决疑难问题，推出了“五图作战”方式，即河流分布图、河湖长作战图、砂场分布图、环境整治图、拆迁责任图，形成了“一河一档一策一图”工作格局。同时，投入6.98亿元资金用于水土流失治理、湿地修复保护、退耕还湿、砂场整治、拆除河湖违建、清理河湖“四乱”等[7]，并对已完成整改的问题进行100%全覆盖复查，确保河湖治理取得实效。

黑龙江海事局辖区水域航道线长点多面广，航道里程5528公里，内含2773公里的中俄界河(湖)，水域环境复杂多变；辖区城市生活饮用水源地、水产养殖场、自然保护区等数量较多；辖区河湖生态环境保护工作极度敏感，水域污染极易造成不良国际影响。为此，黑龙江海事局按照相关要求，制定了《黑龙江海事局实施河长制工作方案》，要求所属8个分支海事局、32个海事处全部加入地方河长制组织体系架构中。同时，结合海事工作职能，在辖区水域内建立了三级河(湖)道监督长制，以及海事局河(湖)监督长办公室，对江河流域船舶污染进行严格管控和科学治理。近几年，黑龙江海事局协调省环保厅、省交通运输厅，在全省建立了船舶污染物联合监管制度，在辖区内积极开展防沉没、防搁浅、防污染“三防”专项活动并取得显著成效。

黑龙江(省)测绘地理信息局围绕全省河长制的“六项任务”，编制了《河长制“一河(湖)一档”信息普调技术规程》地方标准，以及省市级河湖长责任图、省水系图、省级领导巡河专用图等20余类180余幅(套)专题图件，为河长制落实提供了技术保障[8]。为配合河(湖)长“清四乱”工作，黑龙江(省)测绘地理信息局研发了“河(湖)长问题台账系统”，使“问题点”能够准确定位；编制了呼兰河干流“清四乱”暂缓销号问题分布图，以及肇源县所辖乡镇围堤分布图、清障图，确保了“清四乱”工作的顺利实施[8]。

三、河长制推行中存在的问题

目前，我国河长制的发展已进入一个新的阶段,但仍然存在一些亟待解决的问题，黑龙江省亦不例外。

1.跨区域河湖治理的合作机制有待完善。为了推动跨区域河湖生态环境持续向好，黑龙江省非常重视与毗邻区域的合作，如沈阳、长春、哈尔滨、大连四市之间曾有相关流域合作机制，也有松辽委对东北相关水域的协调机制，更有黑龙江海事局与俄罗斯有关部门签署的《预防、应对界河水上突发事件和信息交流的合作机制》等相关文件[9]。但推行河长制之后，跨区域河湖治理工作仍存在机制不完善、责任不明确、配合不紧密等问题，相关的合作机制还需要进一步细化和深化。

2.河湖生态环境的改善治理任务依然艰巨。由于河长制的建立和实施，黑龙江省重要干支流河道沿岸综合整治初见成效，但以下问题仍不容忽视：一是某些流域水质严重退化，一段时期、一定范围内的优良水体比例还没有达到50%；二是黑臭水体整治还有漏洞，某些水体整治之后出现反弹、反复现象；三是集中整治、清理“四乱”还有难点和死角；四是非法排污、暗道排污、暗流排污、隐性排污还有待治理；五是农村农业污染源、工业工厂污染源、城市居民污染源还有待加强治理等。

3.河长制实施中的科技助力有待加强。随着河长制工作的逐步推进，其产生的相关数据成倍增长，传统的数据分析方法已无法体现数据的潜在价值，也无法进一步提升河长制在水资源管理、水污染防治等方面的管理效能和水平, 如何分析和应用新技术问题随之而来。

4.河长制实施中的资金投入有待加大。河长制工作既包括治理多年积累的河湖资源、河湖流域污染问题，也要为未来的河湖治理打好基础；既要整治问题，又要修复生态，而治理和修复工作都需要一定的资金投入。2019年上半年，黑龙江省重要流域的生态修复补偿资金达1.268亿元，这些资金在河湖生态修复中发挥了重要作用。今后还需要加大资金投入，以为河长制的长效发展奠定基础。

5.相关法律法规建设滞后。从河长制实施来看，其取得显著成效的关键在于各级党政负责人的积极参与和主动作为，各项制度的实施与推进也依赖于地方政府对河湖治理的重视程度，而不是依赖于法律规范的约束。目前，有关河湖治理的法律法规仅有《环境保护法》《水污染防治法》等，还没有专门针对河长制的法律体系。鉴于河湖治理和保护工作的长期性和系统性，加强河长制的法律法规建设迫在眉睫。

四、黑龙江省推行河长制的对策建议

河长制推行以来，黑龙江省的河湖生态环境有了明显改善，也还给人民群众水清岸绿、整洁优美的河湖景观。然而，河湖问题的解决并非一日之功，还需要因地制宜开展河湖专项整治行动，积小胜为大胜，推动河湖生态环境实现根本好转。

1.建立跨区域河湖合作机制。一是要构建责任明确、协调有序、保护有力的跨区域合作机制，通过合作机制统筹上下游、左右岸、不同区域、不同部门，共同管理和治理跨区域河湖。二是要统一跨区域河湖治理目标，通过“一河一策”“一湖一策”等推进跨区域河湖联防联控，协商解决跨区域河湖水量调度、水污染纠纷、水环境治理、水生态补偿等重大事项。三是要定期或不定期地通报或发布跨区域水污染防治、水环境治理、水域岸线管理、水质监测、专项行动开展、风险源分布及防范等情况，通过信息通报与共享，及时应对和处置有关河湖治理问题。

2.持续改善河湖生态环境。一是继续采取明察暗访、群众监督、环保督查、媒体曝光、集中约谈等方式解决水污染、黑臭水体、“四乱”遗留等疑难问题，对各种违法违规行为要严厉打击、严肃惩治。二是在整治疑难问题的同时，要将水体污染治理由集中时段整治转为常年常态治理，由专项整治转为全面治理。三是继续做好企业废水排放、城镇生活污水处理、水源地环境保护、农村环境综合整治等工作，从源头减少生产生活污染。四是做好全省河湖管理范围划界工作，进一步明确河长制管理的空间范围和具体职责，按照各自职责做好相关工作。

3.推进河湖智能化管理。一是基于河长制工作要求与目标，在河道保护管理区域划定、“一河一档”“一河一策”数据支撑、河湖管护及生态环境常态化监测等方面实现数字化、动态化监管[10]，进一步提升河长制在河湖环境治理等方面的管理效能。二是充分发挥“智慧河长平台”统计查询、问题处置、预警预判等功能，综合运用无人机、卫星遥感对比等技术手段，全方位全天候监测河湖岸线，及时分析汇总河湖岸线集中发生的问题以及发生的河段，为河湖水质提升、水污染治理、水生态修复和河湖岸线开发利用等提供技术保障。

4.加大资金支持力度。一是鉴于黑龙江省有中苏界河，河界中国一岸的水土保持、植被修复工作任务艰巨，需要资金数量较大，应争取向国家有关部门申请界江生态修复补偿资金支持。二是建立长效、稳定的河湖管理保护投入机制，通过政府购买社会服务方式，重点保障信息平台建设、水质监测、河湖划界等工作。三是设立省级和市(地)级河湖治理专项资金，加大对城乡水环境整治、水污染治理、水生态修复等整治项目的资金投入。四是运用市场化机制，积极引导社会资本参与河湖生态环境保护治理工作，拓宽河湖治理的资金筹集渠道。

5.构建法律保障机制。一是国家层面应将与河湖管理有关的法律法规进行统筹修订，或者专门出台有关河长制的法律法规，在法律层面进一步厘清各级河长的职责。二是地方层面应针对河长制实施中存在的法律保障薄弱环节，不断总结地方实践中成功的治水管水经验，使之由政策性文件上升为地方性法规。三是基于河长制存在的内生制度困境，应研究构建相关的法律保障机制和法律协调机制，形成有法可依、执法必严、违法必究的综合管理模式，为河长制的长久推进提供法律保障。