中国特色选举民主与协商民主协同发展机理研究

温丽娟，王 瑜

(1.黑龙江工程学院 思想政治理论课教研部，哈尔滨 150001；2.山东大学 马克思主义学院，济南 250100)

党的十九大提出，“必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。这为新时代中国的政治发展指明了前进方向，其中，对于中国特色社会主义协商民主的论述，为我们探索新时代中国特色选举民主和协商民主的协同发展，提出了新要求。

选举民主与协商民主是中国特色社会主义民主的两种最重要模式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[1]选举民主与协商民主的协同发展，是中国共产党对马克思主义民主理论的创造性发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大的政治活力。

一、选举民主与协商民主协同发展的内在逻辑

从政治学角度讲，选举民主与协商民主是两种具有不同理论基础的民主形式。选举民主是代议制民主。由于人民直接管理国家事务不具有现实的可操作性，因此，代议制民主成为民主政治的必然选择。由此，多数人的统治变成少数人在多数人同意或委托下的执政。亨廷顿曾说：“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人。”[2]选举民主建立在社会契约论、主权在民理论、理性选择理论和代议制理论等理论基础之上。选举民主理论的基本假设是，个体的理性通过选举实现自身偏好的聚合而达致公共理性。协商民主是20世纪后期在西方兴起的一种新的民主理论范式。按照西方的政治学理论，协商民主是指公民通过对话、争论、讨论、审议、协商等方式来解决问题的一种治理方式，是一种有利于达成各方都可以接受的公共决策方案的新型政治形态。协商民主理论是对世界通行的代议制民主政治局限性进行反思的结果。协商民主以承认利益多元化为前提，以公民参与决策作为民主的核心价值。协商民主理论告诉我们,“一个民主政府是建立在说理和辩论的基础上，而不仅仅是建立在投票和权力的基础上”[3]。

选举民主与协商民主是两种具有不同特质的民主形式。一是基本观念不同，选举民主认为政治社会由若干代表不同利益的单位组成，而协商民主则认为政治社会存在一定的共同利益。二是实现民主的方式不同，选举民主最基本的实现形式是投票，而协商民主最基本的实现形式是讨论和协商。三是作用方式不同，选举民主是权力授予机制，选举民主间接地通过代表帮助人民做决定和处理事务，协商民主是公民直接参与式民主。四是时间安排不同，选举民主是定期的、有周期性的，协商民主是随时的，协商时间安排比较灵活，而且协商时间可长可短。五是最终结果不同，选举民主有可能导致多数人对少数人利益的侵犯，使少数人成为牺牲品，而协商民主则是为了达到整个人民大众的共识，达成以公共利益为依归的公共决策。六是功能不同，选举民主实现的是聚合功能，协商民主实现的是协商功能。而这些不同也诠释着两种民主模式的特质。

选举民主与协商民主是两种各具利弊的民主形式。选举民主是人类历史上影响最深、流传最广的民主形式，在人类“把权力关进制度的笼子里”的进程中占据着重要的地位。其以投票为中心，是在一人一票的基础上通过“少数服从多数原则”形成的公共决策。选举民主的语言是选票，主要是汇集分散的民意，形成多数人的意见，着重解决的是自下而上的授权问题，通常是应用在选择民意代表上。但是，选举民主侧重于民主的准入程序，弊端是忽视准入程序之后的民主决策和权力行使。选举民主时常遭遇诸如某些投票者的经济人属性、孔多塞的“投票悖论”、投票规则弊病、政治背叛、投票选择的非真实性和不完全性、政治冷漠症、投票者的有限理性、信息不对称、代表俘获与代表性不足等多重困境。当代学者纷纷用“选举主义的谬误”“选举的暴政”“选举的独裁”“投票的动物”等话语来描述选举民主的种种弊端。协商民主则是以对话为中心，通过自由平等主体间的沟通和对话来凝聚共识。其试图解决的主要问题是公共政策的制定，而非决策者的选举。协商民主定位于公民之间自由平等的交流和对话，这其中也可能是激烈的争辩和尖锐的批判，以求消除分歧，求同存异，寻找解决问题的共同办法。协商民主有助于拓展利益表达渠道、推动公民个体、社会组织与政府的对话和交往，在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任, 有助于制衡行政自由裁量权的膨胀，推进法治政府、责任政府、服务型政府、透明政府和廉洁政府建设，推动社会公共政策的有效执行。但是，要防止协商民主异质为“强势集团”，为谋取自身利益披上“合法性外衣”。而且，协商民主还存在一个参与限度的问题。没有任何技术能够保障所有人对某问题同时展开讨论，也无法保障每个人的意见都能得到足够重视。

选举民主与协商民主是功能互补的两种民主形态。选举民主虽然几千年来为人们所推崇、实践，但选举民主的缺点也显露无疑，不管是古雅典的选举民主还是当代西方的选举民主。选举民主的“代议制”缺陷需要协商民主来弥补。协商民主是一种直接民主形态，它鼓励公民直接参与公共事务决策，从而减少了民意扭曲空间，而且强化了对于政策执行过程的监督。“为了克服以投票为中心的民主制的缺陷，民主理论家越来越关注先于投票的慎议和舆论形成的过程。民主理论家已经把注意力从投票站的情况转向了公民社会中公共慎议的情况”[4]。协商民主已经成为补救选举民主内生性缺陷的一种理论范式。当然，协商民主是建立在发达的代议民主之上的，它是对西方的代议民主的一种完善。协商民主体现的精神是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识。发展协商民主并不是要完全取代投票民主，而是要实现与投票民主的优势互补。

二、选举民主与协商民主协同发展的历史轨迹

“三三制”政权可视为中国政权史上选举民主与协商民主有机结合的第一次成功尝试，也是中国近现代史上推进民主进程的杰作。在“三三制”抗日民主政权中，“共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”[5]。共产党员、左派进步分子和中间派各占三分之一是为了保证社会各界在政治协商中的发言权。在选举过程中，选民按照普遍、直接、平等、无记名投票等原则，直接选举各级代表、参议员。如果共产党员当选的人数超过三分之一，中共党员就应该自动要求退出，或在共产党员因调动离职后，以党外人士补充。比如，在1941年选举产生的边区政府委员会委员中，共产党员超过了三分之一，于是徐特立当即声明请求退出，由非中共人士白文焕递补。邓小平明确指出：“‘三三制’政权的实质是民主问题。党在领导政权工作时，必须贯彻民主的精神。”[6]

我国基本上实现了协商民主与选举民主的齐头并进和交融互补。毛泽东本人非常重视选举民主与协商民主的协同发展问题。一方面，他指出：“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，”[5]表达了他对选举民主的重视；另一方面，他又说：“我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用，”[7]表达了他对协商民主的关注。董必武认为：“中国的民主制度，采用协商方式，是很大的特点。”[8]1949年召开的第一次中国人民政治协商会议，在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的特定条件下，肩负起代行全国人民代表大会职权的重任，这是新中国成立后“协商民主”与“选举民主”齐头并进和互相交融的开始。“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人……如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于不要民主，不要民主，就等于不要革命。”[9]选举民主和协商民主并不是谁主谁辅，也不是简单地机械协同发展，而是要根据政治民主实践有侧重地选择。此外，人大代表主要按区域构成的选区选举产生，政协委员则主要以界别为单位协商产生。

中国选举民主与协商民主协同发展的历史表明，选举民主与协商民主协同发展能够弥补其固有困境，进而实现民主效应的最大化。选举民主断点式、利益对决式和偏好聚合式的政治力量整合机制，与协商民主包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制交相辉映。正如江泽民指出：“这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[10]选举民主与协商民主协同发展是一个长期的历史过程。必须客观地评价选举民主和协商民主在我国取得的成就，一方面选举民主与协商民主的协同发展，保障了人民当家作主的权利，政治不再是少数精英决定国家前途命运的事情；另一方面，也要看到选举民主与协商民主的协同发展，还不能充分适应人民不断增强的政治参与要求，两者良性互动的功效还不明显。政治过程的各个环节中浸润选举民主与协商民主协同发展理念，比单纯地追求选举民主与协商民主实践形式更加重要。

三、选举民主与协商民主协同发展的现实路径

坚持选举民主与协商民主的协同发展，应该首先补上协商民主这块“短板”。协商民主是我国民主发展“木桶理论”的“短板”。因为从选举民主与协商民主发展的比重来看，我国的协商民主发展依然相对薄弱。“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主，我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进。”[11]从“结构—功能主义”视角看,我国的民主政治建设发展战略应在选举民主充分发展的基础上推行协商民主建设，并且推动协商民主与选举民主有机融合，通过选举民主与协商民主的良性互动来共同推动我国民主政治建设的发展，尽可能以民主参与的方式来扩大普通民众参与国家与社会管理的政治空间和机会。

坚持选举民主与协商民主协同发展，应该贯穿于党内民主与人民民主的各方面。党内民主对国家民主具有引领示范作用。党内选举民主与协商民主协同发展，不仅是党自身生存发展的内在要求，也是推动我国民主跨越式发展，推进社会主义政治文明建设的客观需要。党内民主是党的生命，要落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，形成党内协商民主与选举民主的良好效应。人民民主是社会主义的生命，要发挥人民群众参与协商民主与选举民主的积极性，人民民主也会对党内民主产生影响和推动作用。

坚持选举民主与协商民主协同发展，应该体现在我国政治制度的各领域。中国选举民主的制度载体是人民代表大会制度，除此之外，中国特色选举民主还包括基层选举民主，如村民委员会选举、居委会选举、各种代表大会的选举，等等。中国特色协商民主典型的制度安排是政治协商制度，除此之外，协商民主的制度形式还包括若干类型，比如老百姓接触比较多的民情恳谈会、民主恳谈会、民主座谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会等。另外，还有很多老百姓自创的民主形式，一旦被实践证明行之有效，也会被政府采纳并固化为制度，并在全国进行推广，比如农村老百姓的“海选”，现在基本上就是农村最主要的民主形式。

坚持选举民主与协商民主协调发展，应该走民主法制化道路。在现代社会中，民主与法制缺一不可，两者互相支撑、相得益彰。选举民主与协商民主的法制化，是指在推行选举民主与协商民主的过程中，尽量体现法治思维，以法定的形式确定选举民主与协商民主的目标、过程、实现方式和手段等，把人民群众各项选举与协商权利用制度、法律的形式固定下来，使选举民主与协商民主条文化、定型化、规范化，使选举民主与协商民主在法制化的轨道上进行。事实上，我国已经制定了相对完备的选举法，但是，协商民主却缺少相关的法制基础。哈贝马斯认为：“商谈原则要能通过法律媒介而获得民主原则的形式，并形成为一个使私人自主和公共自主建立起护卫前提关系的权利体系。”[12]因此，我们今后要着手制定相关的协商民主法，或者制定相关保障选举民主与协商民主协同发展的法律。如果没有选举民主与协商民主法制化的设计，任何民主的理想都可能成为空想。

四、选举民主与协商民主协同发展的根本保障

选举民主与协商民主的有序发展有赖于一个英明正确的政党的领导。奥地利学者凯尔森指出：“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”[13]用选举与协商来解决人类政治问题和政治冲突、协调政治行为已成为当代民主社会的共识。在法国、德国、意大利等实行多党制的国家通常以执政联盟的形式，通过政党之间的协商进行政治利益协调与政府职位的分配。选举民主与协商民主的协同发展需要政治权威来主导。在近代中国的民主政治实践一再受挫后，中国共产党自觉接过了推进中国民主化进程的重任。

中国共产党的领导核心作用是中国选举民主与协商民主协同发展的重要政治基础。哈贝马斯在批判先验理性和工具理性基础上提出了实践理性的概念，而选举民主和协商民主的协调发展路径正是表征民主实践理性的新尝试。只有坚持中国共产党的正确领导，选举民主和协商民主才能在我国民主实践中共同发挥各自的作用。在中国特色社会主义新时代，只有坚持中国共产党在选举民主与协商民主协同发展过程中的领导与核心地位，中国的民主化进程才不会偏航，民众参与民主政治实践才能拥有一个坚实、健康的政治平台。毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中强调，“必须保证共产党在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数”[5]。中国共产党在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中，根据中国的独特国情，并且特别注重广泛吸纳人民群众的意见，形成了具有中国特色的社会主义民主形式。

选举民主与协商民主的协同发展，给党的领导方式和执政方式的转变提出了更高要求。毛泽东指出，“必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做”[5]。“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党正确的政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[5]“三三制”政权的民主实践证明，只有保证中国共产党在民主政治实践中的领导核心地位，才能保证选举民主与协商民主协同发展的实际效果。而选举民主与协商民主的协同发展，又会更加有效地实现党的领导。当然，中国共产党也应当加强自身在未来的政治体制内的理性建设，以避免“团体极化现象”。选举民主与协商民主的协同发展，要求中国共产党的先进性和纯洁性具备契合中国现代化需要的优势和特点；同时，也要求中国共产党的领导方式和执政方式体现中国社会主义民主政治的核心价值理念。

中国共产党要积极推动选举民主与协商民主的制度化发展。制度建设是保障中国特色民主发展的根本大计。对此，邓小平指出:“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[14]党的十八大报告指出：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。”[15]中国共产党在早期革命战争年代，就曾创建工农兵代表苏维埃、参议会、各界人民代表会议等民主制度形式。新中国成立后，中国共产党领导建立了多党合作制和政治协商制度等民主政治制度。选举民主与协商民主的协同发展，是在新的历史条件下对我国基本政治制度的坚持和完善，是现代民主形式的一种发展和创新，体现了“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一”，是基本特点的社会主义的政治文明的内涵。党的十八届三中全会要求“更加注重健全民主制度、丰富民主形式”[16]。在新的历史条件下，推进选举民主与协商民主协同发展的进程，必须整合已有的民主制度规范，对党内外民主生活做出整体的制度性规定。

五、选举民主与协商民主协同发展的良性效应

选举民主与协商民主的协同发展，有利于拓宽公民参与政治生活的渠道。我国是以全国人民代表大会为政治组织形式的国家，这为选举民主和协商民主的协同发展提供了良好的政体平台。不论选举民主或是协商民主，其每一项决策结果基本都与人民群众的利益密切相关。一般而言，权力对它的来源负责，所以只有权力来源于人民手中的选票，掌握权力的人才能维护人民群众的利益。我国的选举民主基本实现了这一宗旨；相对于选举民主而言，人民群众可以通过各种途径和形式参与公共事务的协商讨论，人民群众参与协商民主的渠道更经常、更普遍，能够起到很好的监督权力的实质作用。选举民主与协商民主相结合，有利于提升我国民主的品质与层次，拓展中国特色社会主义民主的广度和深度，人民群众也可以从中得到实惠。

选举民主与协商民主的协同发展，有利于推动中国政治现代化的进程。亨廷顿认为，政治现代化主要包括三个方面：一是权威的理性化，由单一的、世俗化的、全国性的政治权威取代各种传统的或宗教的家庭的种族的政治权威。二是政治功能的专门化。三是全社会各阶级广泛地参与政治[17]。简而言之，“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三方面”[17]。选举民主与协商民主协同发展的民主政治生活，既有价值理性，又有工具理性，既是政治现代化的核心内容，又是政治现代化的必然结果与重要条件。选举民主与协商民主的协同发展过程，也是传统政治向现代政治转型的过程。正如布莱克所说：“政治现代化的核心问题是一个社会将固执于传统系统的政治领导转变为热心于彻底现代化的政治领导的过程。”[18]选举民主与协商民主的良性互动，消解了“君权神授”式传统政治权威格局，代之以“社会契约”式政治权威理性化，它可以在参与者之间产生更多的政治支持。

选举民主与协商民主的协同发展，有利于促进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[16]市场失灵和政府失灵的双重缺陷迫切要求实现国家治理体系和治理能力现代化。随着现代市场经济的发展和人们民主觉悟的提升，选举民主与协商民主的协同发展可以更好地体现治理的权力来自公众认可及社会契约。选举民主与协商民主的协同发展，能充分体现代议民主与共识民主的优势，它能够适应中国今天多元社会的治理需求。选举民主与协商民主的协调发展，顺应了国家治理体系和治理能力现代化的新要求，治理与善治契合了人类实现自我管理的民主理想，民主政治的发展为国家治理体系和治理能力现代化提供了新的历史契机，为现代公共治理走出技术与价值的困境提供理念和实践层面的支持。多中心、分散、委托—代理行为经常化、公私合作等民主化要求，在治理的视域中成为追求公共产品供给的高效能的手段和工具，有利于形成一个上下互动的治理过程，形成政府与公民合作参与的治理网络。

选举民主与协商民主的协同发展，有利于促进全面深化改革的成功。目前，中国的改革已经进入攻坚期和深水区。因此，必须“最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”[16]。选举民主与协商民主的协同发展，既是全面深化改革的应有之义，又是全面深化改革的重要促进因素。全面深化改革是在中央统一领导下，全社会共同参与的攻坚战，需要调动各行各业各群体各党派的积极性。选举民主与协商民主就是调动社会各界积极参与改革大业的民主制度形式。当然，全面深化改革必然要触动既得利益阶层的利益，打破某些阶层固有的利益格局。坚持选举民主与协商民主的协同发展，让权力在阳光下运行，让人民来监督权力，如此，才能把权力真正关进制度的笼子。