辽河治理与实施“河长制”对农业发展影响研究

吴林风

（辽宁省河库管理服务中心，沈阳 110003）

辽河是辽宁人民的“母亲河”，与长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河并称全国七大江河。辽河发源于河北省平泉县七老图山脉的光头山，沿老哈河向东北流经内蒙古自治区赤峰市、通辽市，在翁牛特旗与奈曼旗交界处纳西拉木伦河汇流后称西辽河，与发源于吉林省东辽县萨哈岭的小葱顶子山，流经辽源市，穿行二龙山水库和吉林双辽的东辽河，在辽宁省康平县和昌图县福德店汇流后，始称辽河。辽河在大洼县圈河镇注入渤海，全长1 345 km，流经河北、内蒙、吉林、辽宁4个省区，流域面积21.96万km2。辽河在辽宁境内长538 km，其干流流经铁岭、沈阳、鞍山、盘锦4市及其所辖的14个县（市区），其支流连接抚顺、锦州、阜新、朝阳4个市。辽河干流处于辽宁省版图的中轴线，贯穿辽西北、沈阳经济区和辽宁沿海经济带三大经济区域，流经辽宁省城市集中区、工业聚集区，是辽宁农业发展的重要水资源保障。

1 辽河治理保护的历程及成效

辽河在为辽宁经济社会发展做出重要贡献的同时，也给辽宁人民带来不少灾难。仅1949年以来就发生特大洪涝灾害4次，严重洪涝灾害5次。特别是近年来，由于过度开发，辽河有“六十年代淘米洗菜，七十年代农田灌溉，八十年代水质变坏，九十年代鱼虾绝代”之说，水体缺质、河水缺量、植被缺失、管理缺位等问题突出，成为辽宁中部城市群地下水污染源之一，严重影响农业生产。早在1996年，辽河流域与淮河、海河、太湖、巢湖、滇池并列为国家重点治理的“三河三湖”。治理保护好辽河既是国家的重托，更是全省人民的共同愿望。

历届省委、省政府高度重视辽河治理，先后于“七五”、“十五”两次对辽河进行以防洪保安为重点的大规模治理。从2008年开始，省委、省政府进一步加大辽河治理力度，坚持“铁的决心、铁的手腕、铁石心肠”的“三铁”精神，采取关停污染严重的小造纸、小印染、小糠醛、小酒精等企业，建设污水处理设施，治理支流河生态等综合措施，加大对河流出市断面水质的考核和超标处罚力度，并于2009年底提前消灭了辽河干流劣Ⅴ类水体。

在实现辽河流域治理首战告捷后，省委、省政府进一步坚定了工作信心。为全面完成辽河治理任务，彻底恢复辽河、凌河生态，造福子孙后代，结合辽宁经济社会发展实际，借鉴国内外经验，在2010年以改革创新精神，推行了“专职专责”与“群管群护”相结合的体制机制，持续开展辽河治理保护工作。

1.1 实行特殊保护和集中管理机制

河流治理的最终成果要体现在干流上。省委、省政府将辽河流域划定为特殊保护区域，建立集中管理新机制。一是划定辽河保护区。保护区依辽河干流设定，范围包括：东西辽河交汇处（铁岭福德店）到盘锦入海口，全长 538 kn，总面积 1 869.2 km2。 保护对象为干流水体、河流湿地和珍稀野生动植物资源。二是成立管理局。主要承担辽河保护区监督管理和行政执法职责。三是颁布《辽宁省辽河保护区条例》。依法授权保护区管理局统一负责辽河保护区内的污染防治、资源保护和生态建设等管理工作，履行水利、环保、国土、交通、林业、农业、渔业等部门有关职责。

1.2 依法实施保护区综合治理

1）针对辽河河道较宽且河道侵占严重现状，稳妥实施退耕还河、还湿地工程。设定辽河主行洪保障区，自然封育河滩地，两侧修建简易巡护路，布设围栏，实行封闭管理。辽河干流长538 km、宽1km的生态廊道全线贯通，以最小的代价还自然河流（湿地）水源涵养空间，形成河道两侧植被缓冲带、隔离带。自然封育成效显著，起到了治理面源污染、防止沙尘暴、涵养水源和改善辽河水质的作用。与此同时，畅通了洪水通道，并形成生态廊道。

2）针对乱采、乱挖、乱建行为，强力实施河道清障工程。全部清除非法采砂点，拆除各类违法建筑，清除主行洪保障区内套堤、大棚、阻水林木、常住居民等，“满目疮痍”的面貌得到改变，逐步解决了违法违规侵占河道问题。

3）针对季节性河流且河道较短，留不住水，河流水质自净能力较弱的实际，科学组织建设了生态蓄水及水环境综合整治工程。通过在干流建设抗旱蓄水试验工程、水环境综合整治工程，在支流汇入口建设综合整治工程，在干流石佛寺水库将单一的滞洪功能调整为滞洪与生态蓄水并举等系列措施，提高河流自净能力，缓解河道严重缺水状态，恢复自然生境，控制水土流失，补充地下水，同时，形成一批湿地景观，使辽河口的红海滩、芦苇荡面积和质量逐步提升。

4）针对大堤基础薄弱、河道“摇摆游荡”及河岸线破损严重等问题，科学组织沙基沙堤、险工险段治理，实施河道清淤、生态护岸等工程，修复河岸线，使河道通畅稳固，安全性得到明显提高。

5）针对保护区内管理不到位问题，建立环境监察“网格化”管理责任体系，明确省、市、县、局和基层站所的管理责任，并在保护区重点部位公示，接受群众监督。

辽河“划区设局”改变了“多龙治水、分段管理、条块分割”的传统模式，标志着辽河治理保护进入了“专职专责”、“依法管理”的新时期。按流域实施集中统一管理在全国首创，倍受关注。

1.3 实施保护区内外联动

河流本质上是排水通道，干流水质由支流决定。在采取有力措施解决干流问题的同时，必须实行支流联动。针对部门间信息不畅问题，联合环保厅、水利厅通过水质分析会商制度，及时沟通信息；针对入干流的支流和排干汇入口水质超标问题，加大入河口监测点位和频次，发现问题及时通报环保部门及地方政府解决；针对干流生态水短缺问题，在辽宁省水利厅支持下建立枯水期补充生态水机制，实行省直水库联合调水；针对两岸农村基础设施建设滞后问题，联合省交通厅建设辽河生态文明示范区一期道路和一大批村屯道路，提升部分农村居民的生活质量；针对村屯环境“脏、乱、差”问题，联合省住建厅、财政厅推进辽河沿岸重点村屯环境综合整治和宜居乡村建设工程，实现两河沿岸开花结果，并在一定程度上改变农民落后的生活习惯；针对城市建设发展新需求，联合各市县建设别具特色的滨河公园、生态示范段，提高城市品位和市民生活指数，拉动城区经济发展。

经过不懈努力，辽河治理保护取得突破性进展，实现了“十二五”确定的“辽河流域生态化、城市段景观化”的目标和任务，辽河保护区的生态环境正向演替特征明显，鱼类已恢复到46种、鸟类89种、两栖爬行动物6种，辽河两岸呈现出水清滩绿的景象。2013年初，辽河成为“九五”以来全国重点治理的“三河三湖”当中率先甩掉重度污染帽子的唯一河流。2014年7月，辽河被国家确定为全国唯一的流域型生态文明先行示范区。这为辽河沿岸的农民生产高品质农产品提供了良好的生态环境保障。

2 辽河治理保护经验和做法

辽河治理保护经历了大胆探索、勇于创新、真抓实干3个过程。通过2010年以来的实践，有5点经验和做法值得推广。

2.1 树立和落实正确的理念是工作的先导

2015年9月，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念”、“发展和保护相统一的理念”、“绿水青山就是金山银山的理念”、“自然价值和自然资本的理念”、“空间均衡的理念”、“山水林田湖是一个生命共同体的理念”等6个生态文明建设理念。辽宁省委、省政府把治理保护好“母亲河”作为一项重大民生工程来抓，治河理念与中央提出的生态文明建设一脉相承，坚持“一张好的蓝图绘到底”。在工作过程中，省政府主要负责同志亲临一线，召开省长办公会议，研究解决治河护河的实际问题；省政府主管领导亲力亲为，靠前指挥，带头落实省政府的治河理念和决策部署。

2.2 先进的科学技术是工作的基础

辽河“划区设局”以来，得到了国家环保部的大力支持，把辽河保护区管理局纳入环保部直接对口指导的省级环保机构序列，依法对职责范围内有关环保工作实行业务指导和监督管理；把辽河纳入国家“水生态建设综合示范区”之一，给予重点指导和支持；省辽河保护区管理局与中国环境科学研究院建立了战略合作关系，在规划编制、项目设计、审查、实施、管理各环节对辽河治理保护工作提供技术支撑。

2.3 河流治理体制机制创新是工作的动力

辽宁省在生态环境比较恶劣的地区划定保护区、组建管理机构是史无前例的，符合党中央“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复”的要求，更重要的是“两河”管理机制搭建了同心、同向、同力的平台。

2.4 坚持依法行政是工作的基本途径

坚持“法不授权绝不为，法定职责必须为”的思想，认真落实《辽宁省辽河保护区条例》赋予的职责，逐步提高依法治河、护河的素质和能力，建设完善执法队伍、执法条件和手段。

2.5 真抓真干真落实是工作的保障

各级辽河局始终坚持以“休养生息，早日恢复生机”为主线，以治险、治污、治乱为重点，采取工程措施、生物措施、管理措施并举的综合治理措施，突出发挥“最后一道防线”作用。市、县政府履行“河长”、“段长”主体责任，结合本地工作实际，采取有效措施破解一系列重点难点问题。

3 辽河治理与实施“河长制”对农业发展的思考

2008年以来，辽宁省从理念、制度安排、目标、任务和措施等全过程实施强有力领导，尤其建立了以水污染防治为重点的“河长”、“段长”责任制，明确各市市长是本辖区内的“河长”，各县县长是本辖区内河流的“段长”，对河流治理和河流水质负领导责任，各市、县主管领导是直接责任人。这是辽河治理保护在短时间内快速见效的关键所在。当前，全省上下正在紧锣密鼓地推行河长制，突出抓好水污染防治工作，辽河治理保护应与现代农业发展深度融合，对辽宁农业发展带来新的机遇。

3.1 建立在“河长”统一领导下的水环境改善和农业发展相适应的机制

省政府以辽河保护区为先试先行，率先按河段建立不同形式、不同程度的“河长”、“段长”责任制，坚持“一河一策”，以签订任务书形式，明确不同河段水污染防治、生态恢复、河道综合整治、险工治理、河道清障、综合执法等工作目标、主要任务、完成时限等。省政府把辽河治理保护的重要任务、重点工作纳入对各市政府绩效考评体系，实行严格的绩效管理和综合评比制度。实行“河长制”的关键在于落实“河长”的河湖管理保护“第一责任人”责任，形成在“河长”统一领导下的部门联动工作机制，做到同向而行、共同发力。按照省委、省政府办公厅印发的《辽宁省河长制实施方案》要求，到2018年农药利用率达到38%，农药使用量不增加；农作物化肥用量增幅降到0.4%以下。2019年，农药利用率达到39%，农药使用量减少0.5%；农作物化肥用量增幅降到0.2%以下。这既是全省的硬指标，也是改善农业面源污染的重要举措。据统计，仅辽河干流实施“退耕封育”工程，每年减少农药使用0.12 万 t、化肥使用 2.6 万 t，同时减少对下游盘锦地区水稻生产提供优良水质。

3.2 建立新型农业发展方式和农民收入方式

党的十九大报告指明中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。辽河治理的核心目的是改善沿河百姓生产生活环境，同时转变生产生活方式。辽河生态封育采取省政府以每亩定额补助方式使7.38万农户26.1万人从农业生产中解放出来从事其他产业，进而增加了农民收入。同时，以辽河优美生态环境为支撑，发展沟峪旅游业、现代农业，加快推进农业供给侧机构性改革，转变农业生产方式。

3.3 建立农业生产与环境改善的科技研发机制

农业生产涉及水、空气、土壤等多要素，这也是环境影响的重要因素。只有环境改善了，才能生产出优质农产品。当前还存在农业研发与环境改善相脱节问题，由此，探索建立联动机制显得尤为必要。同时，科技成果转化效率较低，与传统生产方式相比还存在费工、费力等问题，应下大力气探索新的可替代可持续的产业来替代传统的落后的产业，或者抓紧建立生态补偿机制，对因改善生态环境而减少收入的农民给予一定的补助。

3.4 建立日常监督和巡查机制

沿河群众既是改善生态环境的受益者，也是影响生态环境的重要因素，群众监督可以发挥“千军万马治辽河”的功效。各级“河长”在公路、铁路、村屯等重要节点公示，发现问题群众及时报告。同时，每年安排省内主流媒体现场感受辽河变化，积极宣传辽河治理成果，进一步加强社会舆论引导，形成了全社会共同关心、爱护“母亲河”的良好氛围。宣传教育和监督检查是实施河长制工作的重要任务，使各级河长由被动应付向主动履职转变，群众由被动接受向主动参与转变，自觉爱护河流生态环境。这就要求各级河长认真开展巡河行动、召开专题会议，研究解决具体问题，提出明确方向。同时，完善监督手段，发现问题及时反映及时解决。

4 结语

良好的生态环境是优质农产品的基础。当前，辽河治理保护已进入新阶段，蓝图是宏伟的，任务是艰巨的。要以贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》为契机，积极实践探索新的治河经验和新的农业生产模式，让人们既能亲近母亲河，又能品味优质农产品，促进人与自然和谐共生、农业生产与环境改善相得益彰。