监察机关职务犯罪调查案件的检察衔接及其制约

陈 伟，郑自飞

（西南政法大学 法学院，重庆401120）

中国特色国家监察体制改革塑造了我国全新的公权力监督机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度保障。但是，正如英国学者阿克顿所言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。“监察权作为一种综合性的、高效而强大的权力，其滥用会造成非常可怕的后果”，[1](p59)尤其是作为其核心权能的职务犯罪调查权在实践运用中如果得不到有效的监督制约，必然会偏离监察体制改革的初衷。因此，在全面推进依法治国和深化监察体制改革的进程中，如何有效监督监察机关的职务犯罪调查权始终是理论和实践的重要课题。[2](p1-8)通过法律机制监督和制约监察机关的职务犯罪调查权的行使，是将监察权关进法律制度的笼子的最可靠手段。鉴于监察机关职务犯罪调查权的运行需要与检察机关相衔接，且《宪法》明确了检察机关法律监督机关的职能定位，因而本文试图在现行法律规范体系内探讨检察机关对监察机关职务犯罪调查权行使的司法制约机制。

一、监察机关职务犯罪调查权的正面价值与潜在风险

在我国法治反腐深化进阶中，监察权力集约化行使的逻辑思维和实践展开既彰显着显著优势，也蕴含着潜在风险。在推进国家监察全覆盖进程中，我们应当积极发挥监察体制创新的制度优势，并理性看待和防范其中的权力运行风险。

（一）我国职务犯罪侦查权转隶所产生的正面价值。

我国《监察法》对监察体制改革成果的确认，标志着我国法治反腐体制的形成，为我国反腐法治化和规范化带来了不可估量的价值。有学者指出，从高效反腐的角度看，国家监察体制改革至少存在三大益处，即减少权力运作阻力、实现反腐资源的集约化以及减少由于程序回流或重复调查对调查效率的影响。[3](p8)不过，笔者认为，作为我国监察体制改革的核心内容，职务犯罪侦查权转隶所带来的积极价值主要表现在以下两个层面：

一方面，职务犯罪侦查权的转隶有利于反腐权力集约化行使，促进高效反腐目标的实现。在监察体制改革前，我国的反腐败权力行使呈现“多元化”格局，多样化的反腐权力各行其是，纪法衔接、法法衔接等问题突出，国家反腐败工作的深化展开举步维艰。从全面推进依法治国层面看，我国监察委员会的创设标志着中国特色监察体制的形成。监察机关依照《监察法》集中行使纪检监察权、行政监察权和职务犯罪调查权，打破了传统的“多元监察”格局，为国家反腐败权力的集约化行使提供了宪法和法律的制度保障，能够保证党纪国法得到一体化遵循，亦能将国家所有公权力的监督和制约纳入法治轨道。概言之，我国职务犯罪侦查权转隶的首要意义在于：监察机关能够在统一的法律规范指引下实现集中高效反腐，并将我国反腐权力统一纳入法治轨道内运行。

另一方面，职务犯罪侦查权转隶打破了我国传统的职务犯罪刑事追诉权的一体化运行机制，开创了职务犯罪刑事追诉权的分治式新机制。长期以来，我国检察机关将职务犯罪侦查权、逮捕权和起诉权集于一身，形成了“自侦、自捕、自诉”一体化的职务犯罪刑事追诉机制。在此种刑事追诉权的一体化运行机制中，职务犯罪侦查权与逮捕权、起诉权彼倡此和，使得职务犯罪刑事追诉的扩张性和攻击性暴露无遗。同时，这种权力运行的一体化机制所带来的更致命的问题是造成了职务犯罪刑事追诉“侦查中心主义”的困境，这与我国“审判中心主义”司法改革的基本要求背道而驰。自然，这种权力的一体化运行机制由于缺乏有效的外部监督制约而在所难免地引发了对程序正当性的强烈质疑。相反，在我国监察体制改革进程中，职务犯罪侦查权的转隶意味着职务犯罪侦查权和逮捕权、起诉权被分而治之，传统的职务犯罪“侦查中心主义”格局分崩离析。这种重大的制度变革既可以有效避免检察机关在职务犯罪刑事诉讼过程中滥用追诉权，也为职务犯罪侦查权与逮捕权、起诉权相互制约提供了制度保障。当然，从法治逻辑看，权力的分离虽然可以防止检察机关滥用职务犯罪追诉权，但是监察机关作为新的权力主体仍然有滥用该权力的可能。对此，我们应当秉持实事求是的态度审慎对待。

（二）我国职务犯罪侦查权转隶带来的潜在风险。

自监察体制改革将职务犯罪侦查权转隶后，我国权力运行的制约和监督体系建设被有效实施，监察体制改革取得的成效斐然。但是，在全面推进依法治国进程中，我们也应当理性地认识到：如果转隶后的职务犯罪调查权的实践运行得不到有效监督和制约，那么它在助推我国法治建设飞跃式发展的同时，也可能成为法治建设的绊脚石。

一方面，因为职务犯罪调查权和纪检监督权、行政监察权融为一体之后，如若不加规范运行，可能阻碍程序法治的实现。程序法治是我国法治建设的重要内容。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，是对程序法治与实体正义的共同要求。程序法治的核心是程序正义，主要表现为两个层面：通过正当的法律程序实现诉讼结果的公正性和保障法律实施过程中的正当性与合理性。[4](p53)职务犯罪调查权实践运行的复杂环境，决定了该权力运行面临的潜在程序法治风险。其一，监察调查涉及职务违法和职务犯罪的界分问题，对二者界限的混淆和法律责任的不当追究，势必阻碍通过正当法律程序实现诉讼结果正当性的目标实现。事实上，在监察调查程序中存在着“四转三”的做法，即将严重违纪涉嫌违法立案审查的情况进行党纪重处分或重大职责调整。这种模糊化或者软化的变通做法，从法律角度而言，直接影响了案件性质和责任承担，操作不当可能会危害程序正义并影响法治反腐的力度和效度。其二，监察机关在进行监察调查过程中，《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》等的规范性内容难以割裂，监察机关职务犯罪调查势必牵涉监察程序和刑事诉讼程序的衔接以及证据转化等诸多现实问题。如果监察机关职务犯罪调查权的行使忽略不同程序和实体规范的衔接，仅以高效反腐为目标，必然难以保障监察法实施过程的正当性与合理性。概言之，转隶后的职务犯罪调查权行使必须严格遵循程序法治原则，以防背离我国法治建设的初衷。

另一方面，我国职务犯罪侦查权转隶后，若集中强化的反腐权力得不到规范行使，可能存在侵犯人权的风险。“人权保障是宪法立法和宪政建设的主要内容，是衡量一国宪政进步与否的重要标尺”，[5](p91)而“刑事法治直接影响实践中宪法人权保障原则的实现情况”。[6](p24)当前，监察机关权力运行存在闭合性倾向，监察机关办理监察案件不需遵循刑事诉讼法、不允许律师介入监察调查职务犯罪程序等规定，使得职务犯罪被调查人的人权保障未在获得整个国家资源支撑的集合性监察权面前得以彰显。在监察法实施过程中，若以腐败犯罪控制理念主导职务犯罪调查，那么极有可能激活职务犯罪调查权运行所潜藏的人权保障风险。显然，在我国推进监察全覆盖进程中，不能因为职务犯罪侦查权转变为监察调查权就将刑事诉讼中来之不易的权利保障规定化为乌有。[7](p170)特别是，在推进刑事辩护全覆盖的制度改革背景下，监察调查职务犯罪案件不应当特立独行而成为众矢之的。

“法与时转则治，治与世宜则有功。”以法治原则为导向，是我国监察体制改革始终遵守的基本原则。法治原则应当成为我国监察权运行不可逾越的藩篱。换言之，监察机关的职务犯罪调查权运行必须遵循法治原则，和其他公权力一样接受监督和制约。否则，它就会成为法治建设的“法外飞地”，这必然是我国法治建设需要竭力避免的。我国《监察法》的出台既是为了构建法治反腐机制、加大反腐力度，更是为了规范反腐机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力。《监察法》第53条、第54条、第55条分别规定了监察机关要接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督和内部监督，便是最佳例证。

监察体制改革所取得的巨大成绩，仍然无法掩饰监察权运行的潜在风险。否则，我们将会在自我陶醉中欺骗他人。职务犯罪调查权是监察机关监察权的核心组成部分，该权力行使的潜存风险是监察权运行风险防范的核心领域，使其受到有效的监督制约是保障监察权良善行使的关键。对监察机关职务犯罪调查权的监督需要结合该权力的特殊权力属性，在中国特色社会主义法律体系内构建行之有效的监督机制。

二、检察机关对监察调查权进行司法监督的法理基础

尽管当前监察机关的“政治机关”定位使得监察权被蒙上了鲜明的政治色彩，但是作为其核心权力的职务犯罪侦查权仍难以掩饰其司法权属性。肯定检察机关对职务犯罪调查权运行进行司法监督，符合《宪法》对检察机关法律监督机关的职能定位，符合职务犯罪调查权的权力本质和实践逻辑。

（一）检察机关国家法律监督职能的宪法定位。

《监察法》颁布以后，社会上对我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位产生了忧虑甚至质疑。“应该承认，国家监察体制改革所带来的检察机关职务犯罪侦查权的转隶，确实已对检察机关的职能定位产生了重要影响，但却并未因此动摇《宪法》赋予检察机关的法律监督定位。”[8](p32)无论在法律层面还是从实践层面，我国检察机关作为法律监督机关的职能定位并未因监察体制改革而改变。①从法律层面看，我国《宪法》第134条、《人民检察院组织法》第20条、《刑事诉讼法》第8条均从不同角度强调了人民检察院的法律监督职能。而且，《宪法》第127条和《监察法》第4条第2款一致规定了检察机关与监察机关“相互配合，相互制约”的关系。在实践层面，为保障全面依法治国的实现，强化检察机关的法律监督职能、完善检察监督体系向来是国家顶层制度改革所关注的重点。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求强化检察机关的法律监督职能，以便使其在维护国家法律正确实施、全面推进依法治国中能够发挥更大的职能作用。2018年7月20日，最高人民检察院检察长曹建明在第十四次全国检察工作会议上强调，要以深化司法体制改革为契机，以维护社会公平正义和司法公正为目标，完善检察监督体系、提高检察监督能力。这是最高检首次提出“检察监督体系”的概念。检察监督体系包括刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察等五个工作机制。其中，刑事监督是检察机关法律监督的重要组成部分。而且，在全面依法治国进程中，立足于法律实施的客观环境和法治建设的现实需要，进一步强化检察机关的法律监督效能是大势所趋。

刑事监督是检察机关法律监督的重要组成部分。《人民检察院组织法》第5条和第20条规定的检察机关刑事监督内容主要包括侦查活动的合法性等。在监察体制改革前，我国职务犯罪侦查权归属检察机关行使，其理所当然属于检察机关刑事监督的范围。检察机关直接通过内部监督的方式监督着该权力的实践运行情况。监察体制改革的核心内容，是将职务犯罪侦查权由检察机关转隶到监察机关，并将其重新界定为职务犯罪调查权，作为监察权的组成肌体。

显然，这种制度变革所带来的影响并非职务犯罪侦查权行使主体由此及彼的变更这么简单，实质上更为关键的是，检察机关是否还能对职务犯罪调查权进行法律监督？如果可以，那么检察机关又该如何行之有效地进行法律监督？毋庸置疑，检察机关法律监督机关的宪法职能定位未曾改变，检察机关有权对刑事司法活动进行法律监督，至于职务犯罪调查权是否属于检察机关刑事监督的对象则需结合该权力的性质及其运作机理予以具体分析。

（二）监察机关职务犯罪调查权的司法属性。

随着《宪法》和《监察法》对监察体制改革成果的确认，我国监察体制得以重新架构，监察权力得以重新布局。监察权成为独立于立法权、行政权和司法权的“第四权”，由监察机关依法独立行使。从权力性质和内容来看，“国家监察委员会行使的国家监督权，是监督国家公权力依法规范运转，发现、揭露、查处和预防公职人员违法犯罪的执法权力。”[9](p41)这种监察权的集约化行使思维及其实践展开，使我国监察权所蕴藏的无限潜能被有效激发出来，产生了良好的腐败治理效果。

然而，在新监察体制下，监察机关集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身，有权调查党内违纪、行政违法和职务犯罪三类腐败行为。监察权所包括的纪检监督权、职务违法调查权和职务犯罪调查权在权能来源、规范依据和法律效果上具有明显差异。首先，监察机关的党纪监督权源于监察体制改革前的纪委审查权，其规范依据既包括《监察法》，也包括《中国共产党纪律处分条例》等党纪党规，其规范责任主要表现为党内纪律处分。其次，监察机关职务违法调查权主要源于监察体制改革前的行政监察权，其规范依据则是《监察法》《公务员法》等法律法规，其规范责任主要表现为政务处分。最后，监察机关的职务犯罪调查权源于职务犯罪侦查权，其法律依据除《监察法》之外，还包括《刑法》等规范，其法律责任主要表现为刑事责任。不可否认，虽然监察权的不同子权力均需遵照《监察法》行使，但是它们仍有上述明显的实质性差异。例如，对职务犯罪调查的法律后果直接牵涉刑事诉讼程序甚至是行刑程序。

通过对比分析发现，监察机关的职务犯罪调查权是监察权中最为特殊的权力，其目的在于依法查明职务违法或犯罪事实并追究被调查人的刑事责任，具有刑事诉讼法上侦查权的法律效果，与公安机关、检察机关的侦查权性质一样，本质是一种“求刑权”。[10](p85)在审判中心主义改革中，职务犯罪调查作为国家犯罪追诉机制的有机组成部分，其实践运行最终要实现“对接公诉”并“承接审判”。[11](p36-43)相比而言，党纪监督权和职务违法调查权更倾向于遵循行政程序追求效率的基本原理，而职务犯罪调查权要遵循司法程序注重公平的基本原理。[12](p98)概言之，从权力的现实运行机理来看，监察机关的职务犯罪调查权具有司法属性。虽然监察机关是推进公权善治的国家“政治机关”，其首要目标在于实现政治目标，把政治效果作为反腐败的重要任务，但是监察机关既是党的机构，又是国家机构。[13]监察机关在全面依法治国与全面从严治党的时代背景下肩负着政治和法律的双重任务。需要指出的是，肯定监察机关的“政治机关”属性定位并非否定监察机关职务犯罪调查权具有司法属性的实质性理由。

显然，在我国全面推进依法治国的进程中，构建集中统一、权威高效的法治反腐机制并非表示监察机关的权力行使可以不受外部监督和制约。尽管监察机关的职务犯罪调查权亦是一种国家公权力，理应受到监察机关自身的内部监督，但是中外权力监督历史证明：“以权力制约权力”具有较强的实用性和可操作性，是最有效的权力监督制约模式。[14](p2)由于监察机关职务犯罪调查权具有司法属性，其运行涉及司法程序，而司法程序往往牵涉人身自由或者重大财产的查封、扣押、没收等，故而需要对其进行严格的外部法律监督。当然，这也是因为国家刑事诉讼的启动具有强大的损益性，因而必须基于人权保障理念对刑事诉讼的发动进行实体和程序等层面的限制和约束，以防范监察机关滥用职务犯罪调查权。

毋庸置疑，监察机关的职务犯罪调查权具有司法权的属性，当其运行涉及检察机关法律监督领域时，必然应当受到检察机关的监督。“检察机关的制约属于外部监督机制，虽然监察法没有将人民检察院对监察机关的制约作为监督权的一部分作出规定，但从检察院的法律监督机关的性质以及检察院在刑事诉讼中制约侦查和审判的规定来看，检察机关对监察机关的制约具有外部监督的性质。”[15](p14)因此，在监察法的实施过程中，“检察机关和监察委员会除了加强合作，建立业务衔接机制，也需要探索适合各自情况的监督制衡机制”。[16](p98)一言以蔽之，在尊重监察机关独立行使职权的前提下，强化检察机关依法对监察机关职务犯罪调查权行使法律监督职能，符合我国法治建设的逻辑要求，具有法律和理论上的正当性，具有实践操作层面的可行性。①甚至有学者提出，通过积极有效的制度安排、制度论证，力争通过法律的形式把检察权对监察权的监督制约机制固定下来，从而在国家宪政体制中形成一种新型的国家权力配置结构，即在国家监察机关与检察机关之间形成分工负责、相互配合、互相制约的新机制。参见张兆松：《论构建国家监察权检察监督制约机制的法理基础》，载钱小平主编：《创新与发展：监察委员会制度改革研究》，东南大学出版社2018年版，第223页。

三、检察机关对监察调查权司法监督的制度保障

在全面推进依法治国背景下，要想检察机关对监察机关职务犯罪调查权的行使进行有效法律监督，既需要检察机关立足于现行制度安排充分利用自身的法律监督权能，更需要我们为之作出部分特殊的法律制度安排。

（一）职务犯罪侦查“双轨制”下检察机关应合理适用自侦权。

2018年《监察法》第39条②《监察法》第39条规定：“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”、第45条第1款第4项③《监察法》第45条第1款第4项规定：“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”对监察机关的职务犯罪调查程序运作进行了规定。随后，中纪委和国家监察委员会颁行《国家监察委员会管辖规定（试行）》进一步明确监察机关管辖的案件范围包括6类88个罪名，共涉及刑法条文95条。尽管监察体制改革实现了职务犯罪侦查权的整体转隶，但是通过分析会发现，《刑事诉讼法》在《监察法》全面施行之后依然保留了检察机关部分职务犯罪侦查权限，这无疑是保障检察机关行使法律监督职能的重要制度安排。

当前，我国实际上形成了“监察为主、检察为辅”的职务犯罪侦查格局。[17](p15-22)[18](p17-25)在职务犯罪侦查“双轨制”格局下，检察机关如何正确认知并有效运用自身享有的侦查权尤为关键。首先，从检察机关侦查权的组成及其内容看，该权力实质上由《刑事诉讼法》第19条规定的职务犯罪侦查权以及《刑事诉讼法》第170条规定的退侦权和自侦权共同构成。前者主要针对在诉讼活动中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪；后者则可以针对任何职务犯罪。因此，检察机关应当充分认识其享有的自行侦查权的重要性，以便合理运用该项法律监督最核心的威慑性力量，提升自身法律监督的效能。

其次，检察机关应当依法充分利用其享有的基本侦查权监督监察机关职务犯罪调查权的行使。《人民检察院组织法》第5条明确规定检察监督的对象包括侦查活动合法性等内容。虽然《刑事诉讼法》修改了“侦查”的概念，并未将监察机关职务犯罪调查纳入刑事侦查之列，但是承前所述，“职务犯罪调查具有犯罪侦查之实”，[19](p3-4)本质上和职务犯罪侦查具有同质性，故而检察机关对其进行法律监督具有理论上的正当性与合理性。不过，由于监察机关是党的纪律机关和国家监察机关合署办公，其监察对象包括党内违纪行为、职务违法行为和职务犯罪行为，因而检察机关对监察机关进行监督是实行“党纪”和“违法、犯罪”一体化监督还是实行区分式监督？显然，检察机关应当对监察机关进行区分式监督，将监督焦点放在监察机关的职务犯罪调查上。一方面，监察权行使的最大风险在于职务犯罪调查容易违反刑事法治甚至侵犯人权，故而应将其作为检察机关的重点监督对象。另一方面，检察机关职务犯罪侦查部门及其人员转隶后，势必导致检察机关监督能力降低，将监督重心放在职务犯罪调查上，有利于集有限之力实现最佳的监督效果。

在新形势下，“对于检察机关而言，只有找准自己的定位，聚焦监督主责主业，提升监督工作的质效，才能担负起法律监督机关的宪法定位。”[20](p27)为了解决检察机关相关部门和人员转隶导致的监督能力弱化问题，笔者认为应当从两个方面予以改进：其一，对《刑事诉讼法》第19条规定的检察机关有侦查权的刑事案件，应当由省级检察机关统一立案管辖，如此方便协调统筹侦查力量保障检察机关提升法律监督效能。其二，检察机关如果发现监察机关的职务犯罪调查人员涉及《刑事诉讼法》第19条规定的相关犯罪，应当主动立案侦查。理由如下：第一，《刑事诉讼法》第19条规定“人民检察院……可以由人民检察院立案侦查。”通常，“可以型”规定是一种授权性的法律规定，检察机关可以根据案件的具体情况决定是否实现《刑事诉讼法》规定的内容，但是该规定同时表明了立法者的倾向性意见，即除特殊情况外，检察机关应当实现法律规定的内容。第二，从职权论角度即权力的实质论解释，监察人员行使的职务犯罪调查权与普通的司法工作人员并无差别，因而在现有刑事立法尚未修订的前提下，将监察人员解释为司法工作人员有其现实合理性，这是实现《监察法》与《刑法》规范对接的必然要求。[21](p97-103)第三，检察机关对监察机关人员涉嫌《刑事诉讼法》第19条规定的相关犯罪进行立案侦查，是对监察机关进行外部监督以防范其调查职务犯罪不作为或乱作为的有效举措，有利于消除监察机关对此类案件进行自我监督的合理性的质疑。

（二）确立监察机关重大职务犯罪案件调查的检察引导机制。

“如果职务犯罪的调查能够得到检察公诉的引导，不仅可以防止调查权蜕化为一种不受任何外部约束和控制的‘法外特权’，还有助于减弱因证据排除而引发的程序动荡。”[8](p32)应当承认，在监察机关调查职务犯罪过程中确立检察引导机制，契合检察机关和监察机关在职务犯罪追诉上的共同利益，有利于保障职务犯罪调查权在法治轨道上的良性运作，符合我国高效法治反腐的制度初衷。但是，监察机关职务犯罪调查的检察引导机制构建需要结合我国的法治实际情况，尤其是要顺应当前监察体制改革的初衷，即通过构建集中统一、高效权威的法治反腐机制，实现不敢腐、不能腐、不想腐的长效反腐目标。当前我国监察法规定监察机关进行职务犯罪调查不适用《刑事诉讼法》，正是为了通过闭合性程序操作提升反腐效能。

然而，基于“目前我国监察人员的基本素养——特别是证据意识——与查办贪腐案件的需求之间存在着相当的距离”的隐忧，[8](p29)提倡检察机关介入监察机关所有的职务犯罪调查，实质上忽略了一个重要现实：当前监察机关中办理职务犯罪调查案件的人员原本就来自检察机关，完全具备职务犯罪调查的规范意识和办案能力。如果允许检察机关介入监察机关办理的所有职务犯罪案件并为其提供检察引导，会因为检察机关的介入引导而加剧职务犯罪调查程序的复杂性，降低职务犯罪案件调查的效率。因此，应当为监察机关职务犯罪调查确立检察引导机制，但是这一机制的适用应当局限于监察机关办理的重大职务犯罪案件。

在确立监察机关重大职务犯罪调查案件的检察引导机制过程中，可以参照《刑事诉讼法》关于案件管辖的相关规定，以“刑期”和“案件的社会影响”为标准将以下类型案件列入检察机关的检察引导范围：可能判处无期徒刑、死刑的职务犯罪案件；省、自治区、直辖市的重大职务犯罪案件；全国性的重大职务犯罪案件；监察机关办理的其他案情重大、复杂的职务犯罪案件。

同时，在确立监察机关重大职务犯罪调查的检察引导机制过程中，检察机关应当注意介入引导监察调查重大职务犯罪的方式。就检察引导调查而言，可以通过被动式和主动式两种方式实现，被动式是指由监察机关邀请检察机关派员介入调查；主动式是指检察机关认为有必要时主动介入调查并引导取证。一方面，由于监察机关调查重大职务犯罪案件最终必须实现“对接公诉”并“服务审判”，因而监察机关在面临重大职务犯罪案件调查时，应当破除职务犯罪调查“独断专行”的思维，适时邀请检察机关介入，适度弱化职务犯罪调查程序的闭合性，通过检察机关和监察机关的“相互配合”，帮助监察机关在收集、固定、审查和运用证据时与审判的标准和要求相一致，避免监察机关重大职务犯罪案件调查因不符合审判中心主义关于证据的要求而出现不必要的程序回流或者因非法证据排除而引发程序动荡。另一方面，在监察机关调查重大职务犯罪案件未邀请检察机关介入引导调查时，检察机关应当适时主动介入引导。检察机关主动介入监察机关调查重大职务犯罪案件是其行使法律监督职能的表现，具有坚实的法律依据和理论正当性。而且，这样有利于提升监察机关调查重大职务犯罪的效率，强化“调查—诉讼”的程序衔接。当然，检察机关主动介入监察调查重大职务犯罪案件的基本前提，是检察机关了解监察调查职务犯罪的立案情况。因此，着力构建监察机关和检察机关的立案沟通机制也是确立监察机关重大职务犯罪调查案件的检察引导机制的重要配套制度。不过，从监察对象广泛性的现实来看，不可能要求监察机关就其职权范围内的所有立案都与检察机关进行立案沟通，可以通过构建根据监察案件类型区分立案的模式，要求监察机关就职务犯罪调查立案情况与检察机关进行立案沟通，避免对职务犯罪理解上的偏狭及立案之后对监察对象的权利保障不足之现象发生。

（三）强化检察机关对“留置”措施的司法审查转化机制。

《监察法》以留置措施取代“双规”是摆脱纪法兼容困境、整合反腐资源的重要改革举措，[22](p89-99)符合中国法治建设的实践逻辑。但是，如何规范监察机关适用留置措施则是《监察法》颁布实施后面临的重大问题。尽管《监察法》第22条明确规定了监察机关可以留置的四种情形，但是这种规定并不符合法治实践要求，突出表现在：留置审批权和执行权集中后没有引入外部监督机制，不利于人权保障的实现。[23](p12-13)通常，监察机关在调查职务犯罪时会根据案情做出是否适用留置措施的预判，但是实践表明，基于提升监察效率、防范调查风险的考虑，监察机关往往会增加适用留置措施的可能性，加之《监察法》关于留置措施适用条件的规定较为模糊，在相当程度上为监察机关宽泛适用留置措施提供了便利。

为了防范监察机关留置权的滥用，除了强化审批程序之外，重要的还在于外部制约方式的推进。毋庸置疑，在我国全面推进依法治国进程中，对所有限制人身自由的强制性措施进行司法审查是大势所趋。在当前中国法治建设环境中，虽然检察机关和审判机关无法对监察机关适用留置措施进行事前或事中的司法审查，但是当监察机关将职务犯罪调查案件移送检察机关审查起诉后，检察机关即可依据《刑事诉讼法》对职务犯罪被调查人是否适用羁押措施进行必要性审查。

基于此，笔者认为，应当强化检察机关对监察机关适用留置措施的司法审查转化机制，即在程序对接中强化检察机关对被留置人的羁押必要性的司法审查机能，通过检察机关的外部监督强化监察机关适用留置措施的合法性和正当性，加强对被留置人的人权保障价值，突出检察机关的独立审查功能。鉴于我国《监察法》和《刑事诉讼法》并未规定检察机关可以在监察调查程序运行中审查监察机关留置措施适用的权力和程序，因此，检察机关对留置措施进行司法审查只能从职务犯罪调查程序进入检察院审查起诉环节开始。检察机关在审查起诉过程中，应当依照《刑事诉讼法》第170条对职务犯罪嫌疑人是否存在羁押的必要性进行独立审查，并根据职务犯罪及犯罪嫌疑人的实际情况决定是否适用强制措施以及适用强制措施的种类。换言之，检察机关和监察机关在职务犯罪刑事诉讼程序中均独立承担各自不同的职能，并依据不同的法律规范独立行使相应的权力，监察机关对职务犯罪被调查人适用留置措施并不意味着检察机关在后续程序中必须对其适用强制措施。检察机关在对职务犯罪案件审查起诉过程中，有独立审查决定是否以及如何适用强制措施的权力。

检察权源于人民，意味着人民可以运用法律所预设的模式来检测权力运行的状况，并适时矫正权力的运行状态。[24](p120)尽管检察机关无法审查监察机关适用留置措施的合法性和必要性，但是当职务犯罪案件移送检察机关审查起诉时，检察机关应当充分发挥《宪法》赋予的法律监督职能，为职务犯罪嫌疑人提供相应的司法保护和权利保障。值得注意的是，在推进国家监察全覆盖的背景下，检察机关必须找准职能定位，严格遵循刑事诉讼规范及程序要求，有效运用《宪法》和《刑事诉讼法》赋予的权力，切不可盲目地对监察机关的职务犯罪调查亦步亦趋。否则，一旦检察权丧失了独立性，职务犯罪审查起诉阶段的程序正义与结果正义将无从体现，职务犯罪嫌疑人权利保障及其实现必将举步维艰。就此而言，强化检察机关对“留置”措施的事后司法审查转化机制，最大限度地及时救济和保障职务犯罪嫌疑人的权利尤为重要。

（四）强化检察机关对监察调查职务犯罪的证据审查功能。

监察体制改革形塑了我国职务犯罪侦查的“双轨制”格局，使监察机关主导的“调查—起诉—审判”模式成为职务犯罪刑事诉讼的主要模式。这也表明，监察机关主导的职务犯罪调查与检察机关和审判机关存在着无法割裂的密切关联。因为，一方面，受制于刑事诉讼程序完整性的要求，监察机关的职务犯罪调查既需要“对接公诉”更需要最终“服务审判”；另一方面，监察机关职务犯罪调查只是“求刑权”的启动，而职务犯罪被调查人“刑事责任”的有无及其程度则需要审判机关依据《刑法》运用“量刑权”予以确认。显然，在职务犯罪调查向刑事审判进发的过程中，检察机关承担的“起诉”职能是职务犯罪“调查”和“审判”衔接的桥梁和纽带。因此，强化检察机关对监察机关职务犯罪调查证据的事后审查，既是实现调查程序和刑事诉讼程序有效对接，依法追究职务犯罪被调查人刑事责任的要求，更是检察机关对监察机关的职务犯罪调查进行法律监督的有效手段。

我国《监察法》第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”相关权威机关在对该条文进行解读时，明确指出：“监察机关调查取得的证据，要经得起检察机关和审判机关的审查，经得起历史和人民的检验”。[25](p168-169)在审判中心主义改革背景下，该目标的实现既需要监察机关在调查职务犯罪时“牢固树立证据意识和程序意识”，[12](p41)严格遵守《监察法》的证据要求，更需要检察机关在审查起诉过程中依据《刑事诉讼法》加强对监察机关收集、固定、审查、运用证据的事后司法审查。

公诉权独立是检察独立的核心内容，而检察独立已成为各国公认的普遍性要求和共同遵循的诉讼活动准则。[26](p466)证据审查是公诉权的主要职责，因而如何保障检察机关对监察调查职务犯罪的证据审查的独立性和有效性，事关检察权的独立行使，也关系到检察机关法律监督职能的发挥。“法律是权力存在并得以运行的正当性来源。”[27](p205)检察机关对监察调查职务犯罪证据进行独立审查具有充分的法律依据。首先，《刑事诉讼法》关于证据和起诉的相关规定赋予了检察机关独立审查监察调查职务犯罪证据的权力。其次，检察机关承担着职务犯罪调查的后续起诉职能，在审判中心主义改革视域下，《监察法》第33条第2款的规定实际上也要求检察机关在审查起诉时严格独立地对职务犯罪调查证据进行审查。从职务犯罪调查的证据审查角度看，“检察机关的制约行为是监察机关在职务犯罪调查中贯彻审判中心主义要求的重要媒介和通道”。[28](p24)

强化检察机关对监察机关职务犯罪调查的证据审查，需要从犯罪事实是否存在、犯罪罪名及情节等方面着手。第一，审查证明犯罪事实的证据。对监察机关移送起诉的职务犯罪调查案件，检察机关应当依据刑事诉讼法对是否存在职务犯罪事实以及证明职务犯罪事实成立的证据是否“形成相互印证、完整稳定的证据链”进行严格审查。第二，审查证明职务犯罪情节与罪名的证据。监察机关“制作起诉意见书”对职务犯罪罪名及情节的认定，直接关系到被调查人刑事责任的承担，从更深层次讲直接关系到惩治腐败犯罪的成效。因而检察机关应当依照刑事实体法对监察机关调查认定的职务犯罪罪名及情节进行严格审查。审查后，如果监察机关关于罪名及情节认定不符合法律规定，检察机关应当依据《刑法》《刑事诉讼法》及《监察法》的规定，通过协商和沟通的方式做出及时妥当的处理。第三，检察机关应坚持“证据确实、充分”的标准审查职务犯罪调查证据。检察机关应当重点审查监察机关移送证据的真实性与合法性，对于程序、形式和方式不合法的证据要严格依照《刑事诉讼法》进行非法证据排除，做到庭审前职务犯罪证据审查的实质化。

四、结语

监察体制改革尚处于起步阶段，相关问题的揭示与解决均处于摸索之中，如何在肯定监察权合宪性与合法性的前提下有序运行，仍然需要长期的研究与不懈的探索。有权必有责，用权必受限，“把权力关进制度的笼子”是我国全面依法治国过程中实践逻辑的自然要求。虽然《监察法》对监察机关的职务犯罪调查进行了法治化表达、制度构建和程序设计，但是我们仍然需要从我国法治建设的经验和逻辑出发，审慎思考对监察权尤其是职务犯罪调查权的有效监督和制约。唯有如此，才能积极稳妥地推进我国的监察全覆盖工作，同时保证监察权规范化地在法治轨道上有序运行。