流域水环境协商治理的理论逻辑与实现路径

曹 芳

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004 ）

党的十九大报告提出要“努力建设美丽中国”，系统地陈述了今后五年生态文明建设的总体要求，强调要把生态文明建设放在突出地位，“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”。流域水环境是以流域为载体的影响人类生活和发展水体的各种自然和相关社会要素的总和[1]。流域水环境治理作为我国生态环境的难题，不仅是关系民生福祉的经济问题、社会问题，更是政治问题。正如2018年生态环境部水环境管理司司长张波强调，“尽管我国水污染防治初步取得积极进展，但面临的形势依然十分严峻”。因此，全面贯彻落实《水十条》和新修订的《环保法》《水污染防治法》，打赢水污染防治攻坚战，需从流域水环境管理的体制机制入手破解流域环境治理的难题，推动流域生态文明建设，实现流域环境的“善治”。纵观国外流域水环境治理的实践，协商民主的治理理念方式正成为一种重要的流域治理新模式和新思路。但流域水环境治理与协商民主有何内在的契合性，表现为哪些机制构成，以及如何构建？这些都是流域水环境协商治理研究必须追问的理论问题，本文尝试对以上问题作出回答。

一、流域水环境协商治理的理论缘起

自1980年约瑟夫·毕塞特最早提出并阐述“协商民主”概念以来，协商民主理论逐渐成为西方政治学界关注的热点问题。学者们对协商民主的理论渊源、概念内涵、要素功能、实践形式等方面存在诸多争议。但理论界一般认为，协商民主是对西方主流民主反思的产物，其核心是基于理性的协商讨论与和公共参与，即通过讨论、审议、对话和交流，从而实现决策的共识。作为“一种具有巨大潜能的民主治理形式”[2]，协商民主不仅体现在宪政框架内，还应更多反映在公民社会或公共领域中。

自上世纪90年代，随着治理理论在国内学界的盛行，政治学、公共管理学等领域开始把协商民主与治理关联起来。关于“治理”，学界尚没有形成一致的认识，采用较多的是全球治理委员会的提法，即“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[3]，蕴含了政府、社会公共部门、私人部门之间的合作互动之义。协商民主内含的协商治理使之成为公共治理的新焦点，甚至被视为中国公共事务管理的新范式[4-5]。在中国知网的检索里，截止2019年6月，以“协商治理”为主题的期刊文章共为137 篇，从2004、2007、2009年各1 篇，而后增速加快。这些数据表明协商治理在中国还是新兴的研究课题，也反映协商治理逐渐成为学者们关注的热点。

一般而言，协商治理，是从协商民主的意义上对治理进行了重塑，与目前流行的“协同治理”、“合作治理”不同之处在于强调通过“协商”实现“治理”，即“公共事务管理的公共治理走向与公共协商取向共同作用的结果”[4]。从协商民主意义上，协商治理关注的是如何通过协商实现民主治理，作为一种理念，它是指如何通过培育公民平等参与、协商对话的民主意识与民主精神来促进决策民主化与科学化、有效监督公权力运行；作为一种实践，它是在公共利益、协商互动和理性共识的基础上形成决策并进行公共治理的民主形式。协商治理中的“协商”，是在民主协商参与中习得政治技能、塑造理性公民、培养公民德性的途径；协商治理中的“治理”旨在通过“多元共治”实现“善治”，是对政府治理和市场治理的补充。

流域水环境是一种典型的公共物品，具有跨界流动、污染自然累积、环境关联性、风险不确定性、生态系统性等自然属性。传统地方政府权威管制模式及其碎片化的现实形成的内在张力，不能适应流域水环境治理的要求。随着流域水环境问题愈益凸显，如何有效治理水环境引起国内外公共管理学、政治学、行政学、环境科学等学科的广泛关注。部分国内学者已经敏锐地发现了协商民主对生态环境治理的积极意义。陈家刚在2006年所作《生态文明与协商民主》一文较早提出将协商民主向生态治理领域扩展，把协商民主作为实现生态民主和生态文明的重要路径[6]。有学者特别强调环境治理领域“应强化民主的协商，从而走向生态民主化之路”[7]。近年来，一些环境法学学者开始强调建立环境协商治理对公民环境权利的实践功能、保障功能、实现功能[8]。协商民主与流域水环境治理的内在契合性主要表现在三个方面：

第一，在主体层面，协商治理作为协商民主与治理的耦合，强调主体多元性和主体间理性，认为理性是由多元主体互动而产生。流域水环境治理同样主张治理主体的多元性，引入多元主体参与，政府与企业、其他社会组织、公民个人等建立平等自由的主体合作关系，共同参与流域水污染防治决策的制定、执行过程，从而改变了传统环境管制的单一权威主导模式，破解流域水环境区域管理和部门管理的“碎片化”难题。第二，在机制技术手段方面，协商治理有一套完整的实践程序，包括协商主题和参与者的确定、环境信息的发布、主持人的技术方法和话语修辞技术等[9]。 通过协商民意调查、公民陪审团和公共协商会议，平等参与、理性对话和沟通协商，形成理性共识，从而超越了传统政府环境管制的强制性和指令性逻辑，实现政府与社会的良性互动，实现风险-收益的合理配置。第三，从实践来看，协商治理的理念和方法在国外流域水环境治理中已取得诸多成绩。例如美国的州际流域协议管理机构，如流域管理委员会和流域管理局等，是流域治理政府间协商的重要平台；欧盟、日本等国家将“联席会议”作为政府部门协商的制度平台；澳大利亚等国家特别重视民主协商和公众参与在流域水环境治理中的关键作用。

概言之，流域水环境协商治理，其实质是通过构建流域水环境治理的“政府-社会-市场”三元主体互动格局，通过民主协商机制和手段的运行，利益相关主体就流域水环境问题涉及的重大利益、风险进行平等参与、协商对话，以达成理性共识、化解利益分歧、降低环境风险的不确定性，实现环境公共利益。

二、流域水环境协商治理的三个维度及其治理机制

从流域水环境的特性和我国流域环境治理的实践来看，以协商、对话、合作的协商民主治理方式，实现流域水环境治理的多元互动、网络化运行，至少包括政府层面的多层次民主协调、政府-企业-社会之间的协商合作、公民与公民之间的自主协商三个维度的内容（图1）：

（一）政府多层次多部门的民主协调

从广义上说，政府理应涵盖立法、司法、行政三大领域。流域水环境协商民主治理涉及到跨区域协商决策、协商执法、协商司法以及执法与司法相衔接等领域。从狭义上来说，政府即行政部门，是包括不同层级和多个部门组成的有机体。流域水环境治理涉及不同层级政府以及政府内不同部门之间关系，其协商模式可概括为“纵向层级协调”和“横向合作协商”。

“纵向层级协调”模式主要用于中央与地方政府以及地方政府内部不同层级与不同部门之间，主要通过设置超越行政区划内地方政府权限的协商管理机构或协商组织，采取对话、协商等手段，合理划分生态功能区、制定污染物排放总量控制方案、对地区内各省区、各地市污染物排放总量控制实行协商监督。“纵向层级协调”模式是对传统科层制的补充，使中央与地方政府、不同层级地方政府之间逐步由命令控制为特征的垂直、单向压力型体制转变为以信任共识为特征的双向、互动伙伴型政府间关系，有利于调动地方政府环境治理的积极性，实现上下级政府水环境信息共享，实现流域跨界水环境决策的目标，减少决策失误。典型的实践形式是中央政府、上下游地方政府、流域管理机构等组成协商委员会，发挥政策建议、化解利益矛盾等职能。

图1 流域水环境协商治理的三个维度

“横向合作协商”模式用于区域政府之间以及同级政府不同部门之间。流域水环境治理不仅涉及上游政府与下游政府之间关系以及区域内同级政府之间的关系，而且牵涉到环保、水利、国土资源、林业、农业、交通、水务等部门。上游下游区域政府之间、部门政府之间相互协商，在污染事故和争端纠纷、生态补偿等方面，明确权责、利益共享、形成共识，克服政出多门、多头管理的合作困境，整合科层体制的“碎片化权威”。典型的实践形式是以自愿、平等、共识为特征的部门“联席会议”、流域区际水环境保护协议。

对此，《中华人民共和国水污染防治法》《水法》《环境保护法》《环境行政处罚办法》等法律规章为政府间横向合作协商、纵向层级协调提供了原则性规定。比如新修订的《水污染防治法》 ，除第二十六条沿袭了原法规“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”，而且还新增了建立重点流域、区域水环境污染和生态破坏联合防治、风险预警防控协调机制的规定，第一百三十九条还进一步明确了上下游地区水污染损害责任共担，上游没有达到水环境质量目标，水流到下游，要给下游赔偿或者补偿。只有开展优势互补、资源共享, 才能实现同一流域上下游之间经济、社会、资源、环境的协同可持续发展[10]。

（二）政府-企业-社会之间的协商共治

流域水环境协商治理跨越的政府、市场、社会三大领域，它们以其独特的行动逻辑和资源优势，划定各有其特定的行动范围和有效边界。在这个层面，流域水环境协商治理主要通过构建的“政府-社会-市场”三元主体互动格局，以保持三者权力结构与作用边界的动态平衡，形成权益共享、责任共当的“共治”模式，通过民主协商机制和手段的运行，相关利益主体就流域水环境题涉及的重大利益矛盾、公共决策问题、环境风险识别，进行平等参与、协商对话，以达成共识、化解分歧、降低风险，实现环境公益。

在流域水环境治理中，政府与企业的协商合作可以克服“政府失灵”，增加政府政策的合法性，减少政府政策执行成本，实现企业的绿色可持续发展。但以追求自我利益最大化为导向的企业能否成为流域水污染防治的环境责任主体，直接影响着流域治理政策实施效果。企业作为环境污染第三方治理机构，能否充分参与水生态公共服务的供给的程度，发挥其资本、技术、人力等资源优势，调动市场的经济刺激性，影响着流域环境保护与水资源开发利用的绩效。因此，要加强政府监管，强化企业环境责任。而政府与公民社会之间主要围绕现实的公共利益和群众切身利益问题展开，通过协商实现多元利益表达、整合，进一步促进政府环境决策的民主化，保护弱势群体的环境权益，减少公共政策执行的阻力。流域水环境治理中政府-企业-社会之间的协商对话实现了公众参与环境治理，实现了政府与公民的良性互动，塑造新的政府与公民品格，推动社会民主建设。在实践中，这一层面的协商可以采用民意调查、公开听证、多边对话、决策咨询、媒体评论、网络听政等多样形式。

我国《环境保护法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境保护公众参与办法》等立法从制度上为公民提供了一种与政府对话沟通的可能。比如2015年《环境保护公众参与办法》第四条规定，“环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查、组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议”。

（三）公民与公民之间的自主协商

流域水环境治理不仅包括对流域决策过程的协商参与，也包括对环境治理的社会参与。在流域水环境治理过程中，由政府或者基层社会自治组织搭建协商平台，促成公民与公民进行协商，以整合各方利益诉求，化解利益矛盾。它包括利益相关的公民与公民之间，企业、社会组织等自组织联盟内部，其内容多涉及社会自治范围内的流域水环境公共事务。通过市场的自发调节和社会组织的自主运作，既整合了社会资源化解利益冲突，节约了政府水环境管理的成本，又形塑了公民意识和公民精神，培育了社会资本存量。这一层面的治理协商，可以称作自治性协商[11]。可因地、因事、因时采取多种协商方式，如说事拉理、居民论坛、公民评议、社区议事、联席会议等。

综上可知，政府仍然是流域水环境协商治理的核心主体，应该主动寻求协商治理的途径，提供协商治理的制度安排，更关键的是如何让政府顺应新时期社会经济生态发展的要求，构建政府-社会-市场等多元主体之间的协商合作格局，解决流域水环境的治理难题。

三、流域水环境协商治理的实现路径

流域水环境协商治理既是一种治理理念，也是一种治理形式。涉及到不同层面及具体机制，旨在通过流域内政府、社会公众、企业等多元主体良性互动，实现流域内政府间、政府与社会组织、政府与企业之间、公民与公民之间多层面多形式的协商合作。作为环境治理模式的创新，其成功运作需要一系列配套制度文化支撑。在我国当前以科层治理为主导的制度框架内，须将协商治理的理念与制度建设纳入流域水环境行政管理体制建设的体系之中。推进流域水环境协商治理，尤其应该在三个方面重点突破。

（一）以理念塑造引领流域水环境的协商治理

一般而言，政府在流域水环境治理中处于主导地位，是水环境保护的发起者、促进者、监督者和仲裁者。目前，我国水环境治理中“政府主导”往往异化为“行政主导”，立法协商、司法协商相对薄弱；过分依赖政府-专家的权威，社会民主参与不足。制约流域水环境协商治理实现的一个重要因素就是政府和公民社会理念更新，其中关键是政府要实现从单一权威管制向多元协商共治的理念转变。传统政府管理模式本质上是“主-客”二元思维模式，过分依赖专家或技术官员的专业知识，强调政府的主导地位和作用，公民很难有效参与，难以真正影响公共政策的制定和执行。协商治理作为公共治理的新范式，强调在政府治理过程中，应构建多元主体平等参与、理性互动的“双轨制模式”，不仅包括公共领域政府与公民的“正式”协商，也包括非公共领域的公民与公民的“非正式”协商，在“非正式”协商达成共识后，经由正当的程序或媒介转向政府机关的“正式”协商，从而制定出反映各方利益需求的政策，实现公共决策的正当性和民主参与。构筑地方政府之间协商合作共赢的流域环境治理模式，同时也应该加强引导和发挥社会、企业、民众的力量，共同参与流域水环境治理。只有通过协商途径参与一切与其环境利益相关的政府决策活动，才能保障和实现公民环境权利，包括参与环境决策权、环境管理权、环境监督权。通过协商平台的构建，利益相关主体能够向决策机关平等自由地表达流域污染和水资源利用等方面的利益诉求，不受政府机关及其他主体的约束和限制；政府应及时向公众主动公示或应求公开有关流域环境政策、流域环境变化信息和企业环境影响信息，以便民众监督。

（二）以平台搭建支撑流域水环境的协商治理

在现行体制框架内搭建协商对话平台是实现协商治理的有效载体。结合不同流域的特点和实际需要，根据流域管理和行政区划的内在要求，对流域管理机构进行协商性改造，设立协商委员会，吸纳社会组织、公民代表的民主参与，组织机构由公务委员与公众委员两类人员按一定比例组成，作为流域层面水污染防治最重要的协商、决策机构。流域协商委员一般由主任、副主任委员和委员若干人构成。流域协商委员会可以确定流域水环境治理目标；协调流域水环境规划和流域水资源利用问题；解决流域水环境治理过程中的重大突发事件。此外，国务院授权流域设区的省、市、县（市、区）设立由地方政府、专家代表、利益相关者共同组成的地方协调机构（不一定是固定或常设的），作为区域层面的民主协商机构；同时在协商机构内增设“协商民意调查中心”，作为跨部门的民主协商平台，逐步形成自上下互动、左右联动、以民主协商的组织网络为基础的流域水污染多元民主协商共治体系。

（三）以制度建设保障流域水环境的协商治理

为确保协商的公正、有序、高效需要创建相关的法规制度，除了国家层面的环境立法协商、政治协商组织的各种协商外，还涉及到协商的组织法规、协商的程序法规、参与主体的权利与义务等方面的内容，要将协商民主融入流域决策的过程之中。我国现行法律法规对环境决策中公众参与仅作了原则性规定，对协商参与的范围和形式缺乏操作性规定，为地方政府环境决策的暗箱操作留下了空间。只有将流域水环境决策过程中的协商主体、范围和内容以法律的形式确定下来，才能督促政府积极完善保证有效协商的程序规范。

有效协商的实现依赖设计精良的过程机制，包括协商议程发起、协商代表的界别和组成、协商沟通规则、监督救济机制，要以流域水污染防治中涉及群众切身利益的重大公共决策为协商内容的重点，创新符合不同涉水主体的利益表达和利益诉求的协商渠道和方式，完善协商参与人员选拔机制，扩大参与覆盖面；建立决定事项落实情况的监督检查机制，保障流域协商委员会所作出的决议和决定得到贯彻执行。要完善水文信息公布制度、环境影响评价制度、环境公益诉讼制度等配套制度政策以保障协商的有效性。及时将水污染治理和水资源配置实践中发展的协商形式、措施制度化，使协商在发展中逐渐完善。