国家赔偿法中的公务员法律责任之实现

兰皓翔

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉430073）

近年来，赵作海案、浙江张氏叔侄杀人案、呼格吉勒图案、聂树斌案等一系列冤案错案频频出现在公众视野，引发了国人的广泛关注。一方面，冤案频发对我国的司法公信力提出了严峻挑战；另一方面，从某种意义上而言，冤案得以矫正也反映出我国法治的进步。然而，尽管冤案得以矫正，并且有关当事人获得了相应的国家赔偿，但是，对冤案的反思却不能止步于此。对此，我们不禁要问，相关当事人获得国家赔偿是否意味着为冤案错案的处理画上完美的终止符？答案显然是否定的。这是因为，冤案错案的产生并非由抽象意义上的国家所引起，而是由作为个体的享有相应公权力的国家公务人员行使公权力而引发，如果将国家对赔偿请求人作出赔偿视为冤案错案的终结，也就意味着，把本应由公务人员承担相应法律责任的损害结果转嫁于全体纳税人，由纳税人为其承担不利后果，那么，国家赔偿制度的适当性就会遭受质疑。由此可知，在国家赔偿中，相关公务人员法律责任的实现是一个不可回避也不能回避的问题。

一、相关概念之界定

（一）国家赔偿法中的“公务员”

与一般意义上的“公务员”概念有所区别，国家赔偿法中的公务员仅指与国家赔偿责任相关的国家机关工作人员。在此，笔者借用有关学者的研究：“公务员”既包括领取薪金的正式国家工作人员，也包括受国家机关委托执行公务的个人及法律授权行使行政职能的人员。简言之，凡依法律或委托从事国家公务或协助公务的人员，均在此列，但不包括假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人[1]。

（二）公务员法律责任

对于“公务员法律责任”，《国家赔偿法》中并未明确界定其涵义，可从相关条文中予以推导出来。如《国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”此外，《国家赔偿法》第三十一条规定：“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”根据上述条文，笔者尝试对“公务员法律责任”作出如下定义：所谓“公务员法律责任”，是指在国家对被侵权人作出赔偿后由赔偿义务机关的相关工作人员承担的责任，包括追偿责任、行政责任、刑事责任以及违宪责任等。

（三）公务员法律责任的实现

公务员法律责任的实现，即追究并落实公务员法律责任，就是指在特定情形下，国家对被侵权人作出赔偿后，对具有重大过错的赔偿义务机关的工作人员进行相应的追偿和追责，以达至对相关工作人员的惩戒目的。需要指出的是，公务员法律责任并非在所有情形下都能够实现，例如，《公务员法》第五十四条对受命执行公务的责任分担有明确规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”因而，笔者提及的“公务员法律责任的实现”所针对的是一般情形，换言之，也就是需要最大化地实现公务员法律责任的情境。

二、公务员法律责任实现之必要性

如前所述，要确保国家赔偿制度的适当性，就要求在特定情形下对公务员的法律责任进行追究。笔者认为，实现公务员法律责任的必要性体现为以下三个方面：

（一）保障被侵权人合法权益之客观要求

确保国家赔偿中公务员法律责任的实现，是保障被侵权人合法权益的客观要求。追究并落实公务人员在国家赔偿中的法律责任，也与《国家赔偿法》的立法目的相契合。

从表面来看，只要国家对被侵权人作出赔偿，那么被侵权人的合法权益就得以保障，是否对相关公务人员的法律责任加以考量似乎并不会对被侵权人的权益造成影响。然而，如前所述，对被侵权人造成的损害通常是由具体的、代为行使公权力的公务人员的侵权行为所引发，以国家的名义作出赔偿并不意味着免除相关公务人员的法律责任。对此，美国著名学者伯纳德·施瓦茨曾指出：“当政府必须赔偿因其官员的行为而造成的损害时，即可根据担保人代偿债务后取代债权人的理论，要求政府官员对有关政府的部门负个人的责任。”[2]具有重大过错的公务人员在国家承担赔偿责任之后需要承担相应的法律责任，它有利于实现“权力与责任”的相对均衡，同时也能够起到一定的惩戒作用。是以，从长远角度而言，实现公务员法律责任，能够增强相关公务人员的责任意识，进而防止类似侵权事件的再次发生，从而在客观上实现对被侵权人合法权益的保障。

（二）规范国家权力运行之必然选择

确保国家赔偿法中公务员法律责任的实现，也是规范国家权力有效运行的必然选择。正如有学者所讲：“责任与权力共同存在，权力常常与责任形影不离；权力意味着责任，有权力行使就有责任承担。”[3]在国家赔偿中，存在着两种法律关系，一种是国家与公民之间的法律关系；另一种是国家与其公务人员之间形成的内部法律关系。国家对被侵权人作出赔偿，对应的是前述第一种法律关系，对相关公务人员的法律责任进行追究，实质上就是对第二种法律关系作出的处理，通过对相关公务人员的惩戒，并建立相应的内部制约机制，一定程度上能够确保国家机关及其公务人员依法运用权力，增强国家赔偿制度的适当性，以实现国家权力的规范运行。

（三）落实相关法律规范之题中之意

确保国家赔偿中公务员法律责任的实现，还是落实相关法律规范的题中之意。如前所述，《国家赔偿法》第六条和第三十一条规定了对赔偿义务机关工作人员进行国家赔偿费用追偿、追责的特定情形。此外，诸如《公务员法》《人民警察法》《检察官法》《法官法》等以及有关错案责任制等法律、法规也都对相关责任主体应当承担的法律责任进行规定。然而，实践中，《国家赔偿法》等法律法规中的相关条款一直处于“休眠状态”，未发挥其应有之作用，公务员法律责任承担成效甚微。例如，2011-2013 年各级人民法院赔偿委员会生效赔偿决定中，决定赔偿的案件共792 件，决定赔偿金额12344.90 万元。在国家赔偿后的追偿追责中，已经追偿追责的14 件，占决定赔偿案件的1.78%。其中，同时涉及追偿和追究党纪责任的2 件，同时涉及追究党纪责任、行政责任、刑事责任的1 件，同时涉及追究行政责任、刑事责任的1件，单独涉及追偿的1 件。单独涉及追究党纪责任、行政责任、刑事责任的各3 件[4]。又如，聂树斌案的追责困难重重，至今尚未有任何结果[5]。力求实现公务员法律责任，就是要通过一系列相应机制的建构来激活前述“休眠条款”，使“休眠条款”不再沉睡，发挥其应有的作用。

三、公务员法律责任实现之困境与成因

就现实而言，国家赔偿法中的公务员法律责任之实现面临着诸多问题与挑战。其主要体现在以下三个方面：

（一）社会文化：重人情而轻法治

从宏观层面而言，公务员法律责任之所以难以实现，在一定程度上是由我国特殊的社会文化所致。首先，“官本位”思想在我国社会中占据较大市场。尽管随着社会主义法治建设的不断完善，我国公民整体的法律质素都有了较大的提升，但是，“人情”在现代中国仍然是一套行之有效的规则[6]，使得人治大于法治的现象频发：国家机关工作人员一旦出现失误，想方设法地掩盖、隐瞒错误，而不是主动承担责任。其次，现代社会的公民意识尚未完全觉醒。如前所述，尽管社会法制建设取得了长足的进步，但是，普通民众缺乏对公权力的警惕，只有在不幸降临在自己身上时，才愿意去维权。就国家赔偿而言，被侵权人通常认为能够获得国家赔偿便已属万幸，至于进一步追责的问题并非一人之力所及，因而常抱以消极态度对待追责。

（二）制度设计：体制化而非法治化

从中观层面来讲，公务员法律责任实现的困境在于：制度设计上的“体制化”。有学者曾对体制化与法治化的关系作出过精辟的论述，“体制化”的核心是人治，它要求权力和资源的进一步集中；与“体制化”相对应，“法治化”认为稳定与表达缺一不可，它要求对权力进行适度的分工与限制[7]。公务员法律责任的实现之所以困难重重，制度设计的非法治化是一项不可忽视的重要原因。具体而言，其表现为以下两个方面：首先，在问责机制方面：一言以蔽之，问责机制的非法治化是指其缺乏权力的分工和制约。我国实行的是同体问责，即赔偿义务机关负责对其相关公务人员应当承担的法律责任进行追究，忽视了实际动态运行中追责主体的理性动机[8]。这种机制的设计遵循了“谁侵权、谁赔偿、谁追偿”的原则，即贯彻侵权机关、赔偿义务机关与追偿机关三合一的原则[9]。在特定情形下，需要承担法律责任的公务人员可能是赔偿义务机关的主要负责人，赔偿义务机关对其主要负责人进行追偿和追责，在缺乏相应的外部监督机制以及“情境中心主义”[10]占据主导地位的中国官场，的确有些强人所难，显得不切实际。其次，在监督救济机制方面，体制化表现为对于公务员法律责任的追究通常被当做机关内部事务，缺乏有效的外部监督和权利救济途径。由此带来的后果是，赔偿义务机关选择性地追究相关公务人员的法律责任，甚至可能出现替代追责、错误追责等情形，最终导致追责异化，公务员法律责任不能以看得见的正义的方式得以实现。

（三）文本规范：模糊化而非精细化

从微观层面上而言，公务员法律责任实现的困境在于：法律文本的模糊化。正如最高人民法院大法官指出的那样，“国家赔偿法是程序和实体合二为一的法律，在程序和实体上规定得并不十分具体和详细。”[11]如前所述，《国家赔偿法》中对具有重大故意或过失的赔偿义务机关工作人员承担相应法律责任的情形进行了明确规定。但是，从立法技术上而言，前述规定缺乏进一步细化而显得过于模糊，文本上的模糊化带来的直接后果是法律条文缺乏可操作性，无法应用于具体实践，可以说，此种条款更多体现的是其所具有的抽象的宣誓意义而非具体的指引功能。例如，现行《国家赔偿法》规定，在行政赔偿中，有故意或重大过失的工作人员应当被追偿追责。在刑事赔偿中，具有法定情形，或者有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，应当被追偿追责。但是，实践中可能出现的情况要远比法律规定的复杂，比如，针对有关机关负责人与直接责任人员之间的责任竞合状态下，不同责任主体应当如何承担责任以及承担何种责任等问题未能够作出明确的规定，这就为实践中责任的规避提供了较大的空间。再如，缺乏对相关公务人员追偿、追责的程序性规定。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制（权力的）恣意、专断和裁量。”[12]具体而言，立法并未涉及诸如追偿追责何时启动、通过何种方式启动以及由何种主体对追偿追责进行监督等问题，进一步加大了相关公务人员法律责任实现的难度。

四、公务员法律责任实现之路径

基于前文对公务员法律责任实现困境与成因进行的分析，要确保公务员法律责任的实现需要从以下四个方面对其进行完善：

（一）明确监察委员会追责权，确保追责及时性和中立性

如前所述，我国国家赔偿法中将追责权力赋予了赔偿义务机关，其实质是一种内部追责，缺乏有效的外部监督制约机制，进而影响了追责的实效性。现行制度中并无主管机关，而是由侵权机关作为赔偿义务机关各自具体负责处理直接针对自己的国家赔偿事务。这一制度设计不仅有违自然公正原理，而且实践证明，这一制度设计存在着许多弊端，甚至成为公民获得国家赔偿之路上的一个障碍[13]。对此，有不少学者提出了不同的完善方案，如由赔偿义务机关的上一级机关负责[14]，或在法院内部建立惩戒委员会[15]，或由检察机关统一行使国家赔偿追责权[16]；或由财政部门行使国家赔偿追责权[17]；等等。

由《中华人民共和国监察法》规定的“监察委员会”能够胜任这一职权。从监察委员会的性质来看，监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性的机关，既不同于党的机关、也不同于行政机关或者司法机关，其职权具有综合性与混合性[18]。由监察委员会行使国家赔偿中的追责权力，改变了以往赔偿义务机关为追责主体的内部责任追究形式，将“同体问责”转变为“异体问责”，既能够保障追责的及时有效性，也能够确保追责的客观中立性。正如有学者所言：“监察体制的完善对国家赔偿法中的公务员责任制度的落实与启动有着促进作用，这种促进主要体现为追偿追责与监察权的行使具有高度契合性，将追偿追责纳入监察权的范围，实现两者在程序上的对接与融合。”[19]

（二）完善追责程序，确保追责有据可循

如前所述，《国家赔偿法》中关于国家履行赔偿责任后对相关公务人员的法律责任规定过于模糊。其中，追责程序规范的阙如是造成追责条款难以落实的一项重要因素。是以，要确保公务员法律责任的实现，须将相关的追责程序予以细化。之所以要完善追责程序之规定，原因在于：程序之于法律具有不可替代的作用，正如有学者所言，“在法律不具有充分的可提供内容上指导的原则之处，人们就会找程序性的出路和合作性解决方案。这些出路并不是以更高的实体的决定安全为目标，而是指向更多的自我反思……如同应对不安全的能力成为个人的重要素质，法律也面临同样的挑战。法律需要启动适应程序（lern-prozesse），使自己开放地面对该程序的各种结果，从而使自己获得适应能力。”[20]

完善追责程序须重点对以下两种不同类型的程序加以规定：

第一，通知程序。此种程序要求赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿申请之后，赔偿义务机关应当及时通知可能需要承担相应法律责任的公务人员，由可能承担法律责任的公务人员作出相应的陈述意见，通知一般采用书面形式。通知程序是域外国家和地区在国家赔偿中追究相关公务人员责任时所普遍采用的程序。例如，台湾地区《赔偿法施行细则》第十六条规定：“赔偿义务机关与赔偿请求人协商时，应当通知对损害原因负有责任之人到场陈述意见。”需要指出的是，设立通知程序的目的是为了确保国家赔偿的准确性和相关责任人员的合法权益，满足了最低限度的公平正义。

第二，决定程序。对于公务员法律责任的追究，应当遵循首先进行国家赔偿，其次进行责任认定，最后进行追偿的步骤。首先，国家作出赔偿决定应作为追责的前置性程序，这是因为：对相关公务人员法律责任的追究需要以国家做出赔偿决定为前提，国家赔偿尚未作出，那么就没有事实依据，因而无法认定相关公务人员的法律责任。其次，要在进行追偿之前进行对相关公务人员的法律责任认定，原因在于：追偿责任在本质上属于公务员法律责任的一种类型，并且追偿责任的主要功能在于惩戒而非弥补经济损失[21]，是以，无论从二者的逻辑关系还是从本质上而言，认定相关公务人员的法律责任都要置于追偿之前。需要指出的是，前述程序并非绝对，当赔偿义务机关以其公务人员从事的行为不属于公务行为进行抗辩时，国家赔偿与责任认定应当同时启动。此时，国家赔偿与责任认定互为因果。

需要说明的是，上述不同的程序性规定需要通过立法或者司法解释的形式加以确定。

（三）建立相关责任机制，提升问责法治化

确保公务员法律责任的实现，还需要建立相关配套责任机制。亟需建立并完善责任倒查机制和责任监督救济机制。

第一，建立责任倒查机制。所谓责任倒查机制，就是指在追究相关公务人员的法律责任时，能够通过查阅相关公务人员行使权力的记录来确定责任归属。进而言之，凡权力行使的地方就会产生责任，责任倒查机制要求建立完备的权力运行过程记录。之所以要建立责任倒查机制，原因在于：权力的行使必定会发生相互影响乃至交叉，即便是被赋予极高独立地位的法官，其权力的行使也会受到各种制度或非制度化的牵制[22]。因此，在未能将所有权力运作都制度化的时期，保留权力行使过程的完整记录，建立责任倒查机制，对于公务员法律责任之实现具有重要意义。

第二，完善责任监督救济机制。责任监督救济与责任追究同等重要，如前所述，责任监督救济机制的缺失带来的后果是赔偿义务机关选择性地追究相关公务人员的法律责任，甚至可能出现替代追责、错误追责等情形，最终导致追责异化。尽管《公务员法》等相关法律中对被追责主体的权利救济作出了规定，但是仍属于机关内部救济，被追责主体无法通过提起诉讼或复议等方式来维护自身合法权益。应当适当拓宽公务员承担法律责任时的监督与救济途径，如可以通过引入外部主体监督、公开追责调查报告、增加听证程序、提起行政复议等方式实现公务员承担法律责任时的权利监督与救济。

（四）增强责任意识，培育问责文化

如前所述，在我国，由于长期存在的“官本位”思想，社会公众对参与社会事务缺乏积极性，面对强大的公权力，普通民众更多地选择“消极服从”而非“积极问责”。一方面，要通过开展宣传培训活动、建立责任绩效考核机制等途径以增强国家公权力机关的责任意识；另一方面，可以通过普及法治教育、扩大公众参与、加强新闻媒体监督等方式培育公众的问责文化。民众问责文化的生成，有利于对相关责任主体的行为进行外部监督和制约，可以说，也正是通过公众问责与公权力的恣意之间进行博弈，从而推动了相关主体责任意识的增强。

五、结语

公务员法律责任的追究问题作为我国国家赔偿法中的“阿喀琉斯之踵”，很大程度上制约了国家赔偿程序的顺利完成。本文提出的改进方案，有助于国家赔偿制度的适当性，能够在一定程度上破解这一难题。与此同时，也应看到，国家赔偿公务员法律责任的实现并非一蹴而就的，它更是一项系统性工程，需要在国家赔偿的实践中不断加以调整和改良。