财政市场、土地资本化与异质性城市化

方熠威

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

改革开放的40 年，是经济迅猛发展的40 年，也是城市化水平显著提高的40 年。1978 年到2018 年，我国的城市化率从17.55%增长至59.58%，净增长42.03%，年平均增长率1.05%。然而，与其他国家内生性为主的城市化不同，我国在城市化进程中体现出了由内外双重动力驱动的鲜明特点。一方面是来自经济发展、人口自然增长以及资源转移流动等内生力量，另一方面则是政府在“经营城市”等思维指导下的有意助推，甚至可以认为这种外生性力量发挥了主导作用（李强等，2012）。但是，近年来，我国的城市化呈现出异质性的特点，究其原因，主要来自于地方政府土地财政的收入模式及其衍生出的土地资本化现象。

当前，学界一般用“央地财政分权+地方政府竞争”的分析框架解释上述现象，认为我国地方政府处在财权、事权不对等以及相互间竞争激烈的处境之中，因此不得不以土地为抓手，开启“以地生财”的“特殊”生利模式，从而影响到城市化进程。本文依托这一框架，并引入雷艳红（2018）所提出的“财政市场”分析逻辑，认为地方政府利用了市场的思维方式，追求收入产出的效率最大化。地方政府通过建立融资平台和转让土地以获得额外收入，弥补事权行使的财政差额，有助于扩大城市基础设施的投入，实现城市更新，但究其本质是使土地资本化，助长了地价房价的过快提高，为人口的自由流动加高壁垒，从而导致异质性城市化的出现。

为详细说明上述问题，本文安排如下：第一部分，解释土地财政的出现过程，认为土地财政既是中国式财政分权和地方政府竞争共同作用的产物，也是地方政府在财政市场上实现市场交换以满足收益最大化的重要途径；第二部分，针对近年来炙手可热的地方政府融资平台现象进行评析，认为它是政府在财政市场上的效率工具，而它的出现加速了土地财政的本质——土地资本化的实现；第三部分，分析指出在土地资本化的作用下，我国的城市化出现了异质性，引发了两组矛盾，生成了三种潜在风险；结语部分对全文进行简单的回顾，并结合现阶段我国的社会环境和时代任务，提出改变异质性城市化发展模式的紧迫性。

一、土地财政：中国式分权和地方政府竞争下的财政市场选择

（一）土地财政：高度依赖土地及其相关收入的财政模式

关于土地财政的讨论，最早出现于2002 年，并于2006 年开始成为实务界和学术界关注的焦点（骆祖春，2012），它指的是政府为获取预算外收入而围绕土地进行的财政收支安排，是一种高度依赖土地及其相关收入的财政模式（陈志勇、陈莉莉，2010）。现行的土地制度是这种模式产生的充要条件（李尚蒲、罗必良，2010）。从产权上来说，我国的土地属于公有制，可进一步细分为城市土地和农村土地两种类型，前者归国家所有，后者归集体所有。使用权和所有权的可分离性，创造了寻利空间，为地方政府所俘获，利用其代表国家行使土地控制权的身份，开辟了“生财”路径。

土地财政包含土地出让收入、土地税费收入以及土地融资三种形式（蒋震、邢军，2011），也正因此，一般对土地财政衡量，主要通过这三种收入占政府财政总收入的比例来表现，其中土地出让金又是主要来源。截至目前，已有多位学者（李尚蒲、罗必良，2010；杨园园，2010；骆祖春，2012）运用不同的指标和量化工具对我国的土地财政规模进行过预算，得出的结论均显示：自20 世纪90 年代以来，我国各口径的土地财政规模皆呈现出明显的上升趋势。可以认为，土地财政已经成为了我国地方政府财政行为中的重要组成部分和收入供给来源。

事实上，政府靠土地获得收入并不是我国的特殊国情，世界上多数国家均存在类似的现象。但是，我国地方政府财政体系中的土地财政比例之大，较为罕见。究其原因，可归结为我国特殊的财政分权模式及地方政府间的竞争关系，也体现出财政市场逻辑支配下的行为特点。

（二）中国式财政分权

关于中国的财政体系及分权特征，众多学者进行了大量的研究，比较有代表性的如Qian、Roland（1998）提出的财政联邦主义和预算软约束，他们认为从广义上来说中国的财政分权与世界其他地方的财政分权没有差别，都指中央政府将财政控制下放给地方政府，但是中国的地方政府又控制着大量的地方企业，且主要承担着行政事务，因而表现出特殊性。周黎安（2017）的“行政发包制”观点则认为，发包人和承包人（即中央政府和地方政府）将必然生成一个隐形契约：承包方在一定程度内可以自寻财路。这也就意味着在正式的财政分权分配框架下还隐含着一种非正式的财政权力，它给予了地方政府扩大并留存这部分财政收入的许可。与高度集中的政治行政权力体制相比，我国政府体系内的财政制度呈现着明显的分权特点。

事实上，我国的财政体制经历了集权与分权间的变化。新中国刚成立时，百废待兴，形成了高度集中、统一管理的财政体制。在这一安排下，地方政府的财政自主权非常小，但新生国家的建设得以顺利完成。以改革开放为标志，中国的财政体制经历了走向分权的转折。改革开放初期，财政承包制形成了府际间“分灶吃饭”（王瑞民、陶然、刘明兴，2016）的格局，地方政府通过较高的边际分成改变了财政权上的央地配比，获得了较多的收入控制权和使用权。在经历了向地方政府“伸手要钱”的窘境后，中央政府于1994 年推行了以“采用相对固定的分税种的办法来划分中央与地方收入”为核心（孙秀林、周飞舟，2013）的分税制，加强了财政集权。来自中央的转移支付和自身的信息优势使得地方政府的财政分权有了改善，但是仍然无法应对庞大的行政事务。有学者就认为，我国的地方政府需要用三成财权去行使七成事权，使其被迫另寻“财路”。

（三）两个层面的地方政府竞争

府际关系的本质是利益关系，计划经济向市场经济的转变也意味着权力分配的变化。在市场经济中，资源的重要性被无限放大，成为了各主体竞争的焦点。它的有限性决定了地区之间必然存在着竞争关系，特别是在分税制推行后，地方政府之间就成了“‘兄弟竞争’，而不是两个独立的经济实体之间的竞争”。需要注意的是，地区竞争中市场导向化的特征愈发明显，但是地方政府绝不是被动的参与者（曹正汉等，2011），而是对资源的开发使用有重大影响作用的积极分子。在以地区经济增长和利益最大化为目标函数的前提下，地方政府有很强的意愿去挖掘和发挥可利用的资源，而土地开发的时效性则给予了地方政府极大的诱惑。

地方政府间另一个层面的竞争则来自官员，已有众多学者对此进行过研究，其中最具代表性的是周黎安（2007，2010，2017）提出的“政治晋升锦标赛”，其核心就是描述我国官员体系内部的一种以“GDP”为核心的晋升激励模式。虽然近年来，中央多次强调不能“唯GDP 论”，但是五年规划中提出的增长底线（6.5%）在层层发包的政治体制下要求着各地方政府承担经济发展的硬性任务，其实质相同，只是表现形式由“选拔”变成了“考核”（或“过关”）。这种“为增长而竞争”的思维支配着地方官员探索提升经济发展、财政收入和城市化水平的路径，土地财政似乎仍然是合适的答案。刘佳等（2012）就通过我国地市级面板数据的实证分析发现地方政府官员及其任期对土地财政具有显著的影响，且这种影响在中西部地区更加明显。

（四）财政市场逻辑的行为投射

财政市场观点由雷艳红（2018）提出，它立足并分化于公共选择理论的政治市场概念，认为“市场”已经突破原有意义上的交换场所，“具有将一切事物纳入交易范畴的认知力量”，政府与辖区内的纳税人（民众）之间恰好构成了此种关系。其核心主旨在于，将政府作为组织主体纳入以财政为标的的市场分析框架内，认为政府要实现“收入—支出—产出”的目标—行为链条并不容易，必然面临着同一政治体系内的其他主体（甚至还包括企业）关于资源和受众的竞争，选择接受竞争就意味着参与并构建了“财政市场”。

囿于实现“收入供给支出”和竞争而引发的土地财政行为，是地方政府在财政市场逻辑支配下的有限理性选择，是“效率”这一规范性指导力量对市场存在主体的影响作用下的产物，是实现财政市场目标的行为投射。从逻辑上来说，财政市场与“中国式分权+地方政府竞争”的思路是保持一致的，并给予了来自市场关系层面的补充。

具体来说，土地财政从三个层面满足了地方政府的财政市场逻辑。

1.交易动机。政府是公共生产的经营者，是公共事务管理的行为人，也是公共服务的供给，因而“必须以稳定的收入作为生存发展的基础”。同时，在与上级政府所构成的“委托—代理”关系中，地方政府作为代理者，又必须履行其所“承包”的行政事务，维持“稳定”且可增长的财政收入便成为其在市场中的主要动机。土地作为地方政府可“处置”的资源，对其的买卖出让能够帮助地方政府实现“主营业务收入”之外的资金来源。

2.交易关系。一般而言，市场的交易双方为生产者和消费者，雷艳红（2018）认为，在财政市场中，政府是生产者或供给者，纳税人是消费者，双方围绕公共产品（包括公共资源和公共服务）实现交换。而在土地转让关系中，其市场化特征更加明显，政府或其代理人与“购买者”（主要是企业）对土地开发和使用权进行交割，实现直接的买卖关系。

3.交易原则与方式。财政市场的交易遵循强制原则、协商原则和竞争原则（雷艳红，2018），其原因在于多主体的竞争。交易价格的敲定一般需要所涉双方共同协商，但在土地出让中，更多实行的是拍卖（价高者得）——这一更市场化的交易模式。另一方面，地方政府所主导的土地转让行为，建立在契约规则及其制度之上，具有排他性这一重要的市场特征，对于购买者，提供了交易保障；对于出让方——地方政府，也提供了实现利益（公、私两方面）最大化的可能性。

可以看到的是，土地财政是地方政府在履职责任和竞争压力共同作用下的一种基于市场逻辑的行为选择，其产生机理是给定条件有限状态下的目标函数最大化，呈现出合理性，但是，这一行为模式背离了政府公共性的本质，也扭曲了城市扩张的正常进路，导致了土地的资本化。

二、土地资本化：土地财政与地方政府融资平台共同作用

（一）地方政府融资平台的出现

地方政府融资平台指的是由政府出资建立的以经营收入、政府财政为主要资金来源的企事业法人，它们获政府授权进行公共基础设施等项目的开发、建设、管理、投资、融资等活动（詹向阳，2010）。地方政府融资平台同样在“财政分权—府际竞争—财政市场”逻辑下生成，虽然有学者认为它属于地方政府投融资机制的一种创新，但其实它的出现最早可以追溯到20 世纪80 年代末，在分税制改革后数量增长加快，并在2008 年中央政府出台四万亿经济刺激政策后实现了井喷式发展（梅建明，2011）。正如前文所提到的，地方政府财、事权不对等且又面临着激烈的竞争，与此同时，《预算法》又规定我国的政府债券发行主体仅限于中央政府层级，地方政府不能够通过这一途径满实现财政市场的目标，因此，融资平台建设成了解决这一困境的选择。还要提及的是，融资平台不仅帮助政府取得了参与市场竞争的合理及合法性外壳，还减少了财政市场中的交易成本，成为了地方政府在财政市场中的效率工具。

（二）两种融资手段的相互成就

事实上，土地财政和地方政府融资平台是地方政府融资的两种手段，但是二者之间存在着相互影响的关系。土地财政的实现过程包括了拆迁、征用、储备、抵押、置押、获取资金等方面，是土地换取资本的过程（陈永杰，2017），后三个方面需要地方政府融资平台参与其中。

地方政府融资平台的主要任务是为地方政府进行融资，是资本运作的重要手段。在金融市场上，要想获得贷款必须用资产进行抵押，对地方政府来说，它所拥有的资产主要包括基础设施、土地等，其中只有土地可发生使用和经营权的变更。因此地方政府便将其拥有的土地资源以资本的方式划拨到融资平台公司，后者以此作为质押担保向银行进行贷款，银行再根据质押的土地价值进行估价，然后根据一定比例提供贷款（洪源、郭平，2012），土地的收益可观性及地方政府的财政背书，使得类似的融资一般较容易实现。而在这一过程中，土地价值估算的高低又决定了地方政府融资平台可获贷款的大小，因此，地方政府又有动力推动相应的地价的提高。

正如前文提到的，地方政府融资平台的资金来源多为政府财政支持和基础设施等项目运行收入。因此对于它们来说，土地财政收入的增加将扩大资本供给，也提供了参与基础设施项目建设的巨大动机，而这其中也必然面临着土地转让的问题。可以看到，“融资平台—土地转让—政府收入”已经形成了一个完整的利益链条。

（三）政经互动

以地方政府融资平台为代表的政府附属企业或政府性较强的企业是我国经济的一大特点，也成为了学界关注和研究的焦点。针对这一现象，周黎安（2017）提出了一个“官场+市场”的分析框架来进行观察，陈国权等（2017）则提出了“政企统合”治理模式来进行概括。这些分析思路和表述（包括财政市场）虽有不同，但都揭示了这一现象的本质，即政治和经济的互动（或结合）。地方政府融资平台企业进入市场，其目的是实现政府的意志，在基础设施建设等项目的运行过程中，可以通过其市场化的企业逻辑，实现利润最大化——这一财政市场的主要目标。在土地“招拍挂”制度下，通过融资平台公司来运作土地的价格竞争和转让，一方面可以实现土地价值的最大化从而实现土地财政收入的最大化，另一方面也可以使得这一行为过程更专业化。因此，本文认为，地方政府融资平台参与土地财政的实现其实质是用市场化的逻辑外壳和运行方式来实现地方政府政治目的的一种互动整合。

三、异质性城市化及其衍生问题

（一）“经营城市”背景下的土地财政

我国的城市化进程具有显著的政府主导的特点（李强等，2012），可以理解为政府在很大程度上影响甚至决定着所管辖地区的城市化水平。因此，对于地方政府来说，城市化水平同GDP 一样是一个硬性且显著的考核指标。以往地方政府多主张推行“经营企业”“经营土地”等策略，但随着中央要求和发展环境的变化，“经营城市”成为了地方政府新的思维，它是一种将地区的经济开发、招商引资和土地财政综合起来的发展模式（周黎安，2017），可以视为对之前经验策略的整合和补充，土地在其中发挥的作用仍然十分重要。

“经营城市”的主要目的是提高城市化的水平和质量。当前，我国大部分地区的城市化都进入了“纳瑟姆”曲线中的快速发展区间（30%-70%），也形成了对大量投资的迫切需求，主要是来自于基础设施、公共服务和公用事业。我国地方政府留存的财政收入中，有一大部分属于“吃饭财政”，而剩余部分远远不足以满足此类项目的需要，这也与前文提及的“财权、事权不对等”保持一致。因此，地方政府选择通过融资平台和出让土地来增加可投入使用的资金。而作为城市化质量提升的重要途径，城市更新是空间的更新，也即土地的更新，其本质是使土地的用途发生变化。例如旧城改造中，将会面临着大量的拆迁、改扩建等工程，将使得土地使用权再次“易主”。地方政府通过土地出让、抵押、更新获得资金，再用于城市的建设（例如基础设施）既带动了地区经济的增长和官员的政绩，也推高了土地价格，为后续类似的融资操作打下基础（郑思齐，2014）。

（二）土地财政导致的两组矛盾

财政市场逻辑指导下的土地财政伴随着地方政府融资平台的运作，形成了具有异质性的城市化模式。这种城市发展模式由政府掌控，表现出极强的“机会主义”特点（郭亮，2017），从而形成了两组尖锐的矛盾。

1.土地的城市化与人口的城市化之间的矛盾。

土地财政的核心原理是地方政府凭借其权威身份，从民众手中低价收地，再通过市场进行高价卖地（骆祖春，2012），而融资平台的参与则实现了这一过程中地方政府收益的“帕累托改进”。无论是城市边界的扩张还是城市内部的更新，实际上都提高了空间维度上的城市化水平，可被称为土地的城市化。但是，在给定房地产价格与土地财政“荣辱与共”关系（周黎安，2017）的前提下，市场机制推动土地价值的最大化将必然推高地价、房价，这为仍然实行着户籍制度的我国人口城市化增加了壁垒。赵燕菁（2014）就认为，土地的城市化没有带来人口的城市化，这就引发了城市的“豪宅闲置”和农村的农民工依然在城乡间流动。也正因为这组矛盾的存在，使得我国的城市化进程不可避免地面临着“虚高”的指责。

2.代际利益间的矛盾。

土地财政的本质是土地融资，而土地融资的本质则是将附着在土地之上的当期及远期价值提前贴现。地方政府通过土地财政满足了自己的财政市场需求，也提升了土地城市化水平，但是对于任何地方、任何城市来说，土地都是有限的。在“为增长而竞争”的思维支配下，地方政府及其官员容易出现短视效应，即打破土地在城市化进程中的价值释放规律，力求在其任期内充分实现，而不顾该地长远的发展利益。唐在富（2012）用“土地财政幻觉”来描绘这一现象，认为政府有巨大的财税激励去加速土地开发利用，而会忽视大量的隐形成本。在“耕地红线”不可动摇的条件下，“无地可卖”的局面不仅会到来，而且会提前到来。

（三）城市化中的潜在风险

土地资本化导致了异质性城市化的出现，既包含着物质门槛的提高，也包括潜在的风险增加。本文认为，围绕着上述两个矛盾，异质性城市化模式积累了金融、社会和道德风险。

地方政府通过土地的资本化增加预算外收入，虽然有助于其拉动地区内投资、促进经济增长（杜雪君、黄忠华、吴次芳，2009），但是土地出让使得“不动产动产化”，从而提升了对政策和环境的敏感性，而土地抵押贷款和融资平台发行的“城投债”等则产生了大量的负债和低效率（陆铭，2019），这些最终都将转移到地方政府身上，使得地方政府潜在的金融风险上升，也无形中增加了其财政压力。另外，土地财政和融资平台又挤占了实体经济的信贷资源，扭曲了相关产业的结构（蒋震、邢军，2011），从而助推了房地产等市场的泡沫化。

正如前文所说，土地财政影响下的城市空间扩张给人口的城市化增加了壁垒。但其实，城市是人类社会的特有产物，城市化本质就是人的城市化。当因土地财政推高的房价使得越来越多的需求者被阻挡在城市之外，必然会引发民众与政府的矛盾。土地财政和融资平台的建设都体现了地方政府对城市经济功能的过度关注，这也说明了在财政市场内有限资源配给的偏向，从而反映出对公共服务均等化和质量的提高缺少相应的重视（周黎安，2017）。城市虽然也是经济的集聚，但城市的发展必须充分满足居民的需要，如果单一地追求城市经济效应的实现，而忽视其他方面的跟进，将会使得城市发展畸形化。

政府原本应该是公共利益的守护者和服务者，但是在土地财政的实现过程中，政府在市场中的角色却发生了扭曲。融资平台公司的出现虽然缓解或隐藏了这一问题，但它其实是政府参与市场行为的转换中介，仍由政府操控，帮助其实现意志。事实上，土地财政使得政府成为了谋取土地买卖差价的生意人，这将丧失其权威和公信力（华生，2014）。而通过融资平台实现土地资本化的操作模式，表面上符合市场的规范，但其遵循的逻辑是权力与信用的转换（陈永杰，2017），将政治权力和市场手段结合，必将生成潜在的廉政风险和道德风险。

四、结语

土地财政及其相关衍生现象一直是社会各界关注和热议的焦点。事实上，土地财政在很大程度上释放了城市发展的空间，促进了我国城市化进程（赵燕菁，2014），也帮助地方政府实现了经济目标。我国是政治权力高度集中的单一制国家，土地财政则是在我国地方政府财、事权不匹配，同时又面临着府际间竞争的情况下出现的，它可以视作是地方政府在财政市场中的一种理性选择。但是，由土地财政所引发的土地资本化现象会导致土地城市化与人口城市化形成冲突，土地的有限性又会使得代际间的利益发生矛盾，生成潜在的风险。中央所提出的“治理体系和治理能力现代化”目标，是各级政府的发展思维和发展方式转变的标尺。在中国特色社会主义新时代和新型城镇化建设时期，地方政府要更有紧迫感去正视和调整土地财政这一“特殊”的“生财”现象。具体可通过市场化运作土地管理基金，健全科学的土地储备制度，整理整合房产租税费，完善融资平台监督体系机制等举措，防范系统性风险，推动实现我国城市化更科学、更高质量的发展。