育儿政策对妇女发展和家庭性别关系的影响——以0—3岁托育服务发展为例

蒋永萍

一、引言：“二孩”政策遇冷

2015年末，“全面二孩”政策正式落地，这意味着中国的生育模式，特别是城镇人口的生育模式已经从一生只生一胎的独生子女为主，转向以生育二孩为主。作为关系中国人口和社会经济可持续发展的重大政策，在决策之前，对关涉密切的相关问题进行论证，预测政策可能的影响，是现代决策的重要一环。“全面二孩”政策的推出也不例外。据悉，早在“单独二孩”政策酝酿时，有关部门和专家曾被要求就放开二孩对人口规模和结构、劳动力供给、生育医疗服务等公共资源的影响进行研究论证。然而，尽管很多性别研究专家忧虑生育模式的转变在增加女性的子女照料和家务劳动负担的同时，可能会对妇女的就业和职业发展产生较大的甚至是负面的影响，进而降低妇女和家庭的生育意愿，但是这些并没有引起相关部门决策者的足够重视。

此后，随着各地实施方案的陆续启动，在众多媒体基于社情民意的关于“生与不生”的报道中，“人才市场正在酝酿应对策略”[1]“已婚已育不再是双保险”“事业小成的女主管要再升不要再生”“1/4 受访者怕影响工作放弃二胎”[2]“女子怀二胎被要求‘主动辞职’，不辞职处处被刁难”[3]“放宽二孩政策还需保障妇女权益”[4]的声音不时出现。而从结果上看，“单独二孩”政策启动两年后的2016年1月，国家统计局公布，2015年全年出生人口为1655 万，比上年减少了32 万。[5]接着，“全面二孩”政策启动两年后的2018年1月，国家统计局公布，2017年我国全年出生人口1723 万人，人口出生率为12.43‰。相比2016年的全年出生人口1786 万人，人口出生率为12.95‰，2017年出生人口和人口出生率都有小幅下降。[6]到2019年1月，国家统计局公布，2018年全年出生人口1523 万人，比上年减少200 万之多，人口出生率继续下降为10．94‰。[7]

上述这些让一些决策者始料未及的社会反响及其结果表明，尽管“放开二孩”既是国家应对人口老龄化以及劳动力短缺的战略，也是老百姓期盼已久的民生需求，对于家庭的幸福和家庭功能发挥的益处也显而易见，但如果不能很好地支持作为生育主体的女性、有效保障妇女的发展权益，不仅这项民生新政会遭遇尴尬，而且也无法实现其减缓劳动力短缺、延缓人口老龄化进程的社会目标。

二、应对低生育率陷阱：域外的经验与启示

20 世纪90年代以来，欧洲一些国家的总和生育率相继降到了1．3 以下，开创了生育转变的一个全新时代——超低生育率时代。随着超低生育率的持续，人口老龄化也加速发展。到2003年，除了有更多欧洲国家迈入极低生育水平外，亚洲一些国家，如日本、韩国等也相继进入这个行列。在这样的背景下，“低生育率陷阱”的概念和理论应运而生。低生育率陷阱理论认为，当总和生育率降到1．5 以下后，低生育率会自我强化，如同掉入陷阱，扭转生育率下降的趋势将会变得很困难，甚至是不可能的。[8]在扭转低生育水平的众多努力中，成效较为显著的是看似相悖的系列举措，如帮助职业妇女平衡工作和育儿，促进妇女就业和职业发展等。曾经以“妇女阶段就业”闻名于世界的日本，未婚/不婚者增加、结婚年龄上升、生育年龄提高以及生育率持续下降是学者们普遍认同的造成少子化的原因。而这又与女性希望经济独立、有偿劳动与家庭责任两立的愿望在如今的社会意识和社会制度与政策下很难实现，且大多数的无偿劳动都由女性承担的社会背景有关。[8]为此，政府着力破除“孩子3 岁前应该由母亲照料”的“3 岁儿童神话”，将工作家庭两立作为男女共同发展和应对少子老龄化问题的重要社会发展目标，将兴办保育所、满足0—3岁婴幼儿托育需求作为重要举措在全国推行。

表1 分年龄保育所入所儿童数及比例的变化（1990—2005年）①转引自日本独立行政法人国立女性教育会馆：《男女共同参与统计数据2006——日本的女性与男性》，全国妇联妇女研究所编译，当代中国出版社，2007年。

随着入托儿童数量的增加（表1 可以看出1990年至2005年间0 岁及1—2 岁婴幼儿入托率的变化），不间断就业的女性比例也逐渐增高。 2015年，日本政府出台“儿童及育儿援助新制度”，促进幼保一体化，普及兼具幼儿园和保育园优点的“认定儿童园”， 面向0 到5 岁儿童， 不论家长工作情况如何，都可以利用。 除此以外的措施还有，扩大保育所接收名额，增加各类保育场所，注重保育类型的多样化，扩充适应不同儿童年龄、父母工作状况的托幼备选方案，等等。 2013年到2017年，各类保育接收名额合计新增53 万个，2018年至2019年间，新增22 万个名额，最迟2020年内解决全国等待入托机会的待机儿童问题并维持待机儿童为零。[9]

2000年后，法国政府开始关注3 岁以下婴幼儿的照看问题，并宣称国家对婴幼儿照看担负着重要职责。2004年，法国政府出台了“托儿所计划”，增设2 万个公立托儿所名额，并规定企业办0—3 岁托儿所可获得免税优惠。2013年的法律重申幼儿学校对接收3 岁以下幼儿的重要性。 2014年，法国政府宣布从2015年到2017年要增加27．5 万个3 岁以下幼儿的照看名额，其中10 万个用于托儿所名额，10万个用于母职助理雇佣，7．5 万个用于扩大幼儿学校中3 岁以下幼儿的名额。这一政策通过2015年3月生效的男女平等法得以确定。 当前，法国政府的目标是3 岁以下儿童入幼儿学校的比例恢复到30%，并重点关注偏远农村和海外地区建幼儿学校，重点照顾单亲母亲和有工作意愿的3 岁以下孩子的母亲， 这些地区和重点人群3 岁以下进入幼儿学校的目标达到50%。[9]

而在性别平等排名世界前列的瑞典、丹麦等北欧各国，强化父母共同承担育儿责任的产假、育儿假政策，完善的、作为基本公共服务的托幼服务体系和男女平等的社会文化观念共同造就了令全世界艳羡的“幸福妈妈和超级奶爸”。 早在20 世纪70年代，瑞典政府即首开世界先河，取消生育假期的女性性别指向，将“产假”改为“父母假”，规定新生儿的父亲或者母亲都可以照顾孩子为由申请采用这一假期，希望以此来打破根深蒂固的育儿事务上的性别隔离。 历经多次微调，目前瑞典的父母育儿假政策是，在每个孩子8 岁前，父母共有480 天的育儿假，其中各有60 天分别指定给母亲和父亲，其余360 天父母各半但相互之间可以转让。 如果父母双方各休了一半育儿假，还可额外得到性别平等奖金。 瑞典甚至规定，父母假中属于父亲配额的两个月的补贴为父亲工资的85%，而母亲休假期间获得的补贴相当于她原先工资的75%。[10]配额制父母育儿假政策的推行，对于家庭育儿分工的影响几乎是立竿见影的，有力强化了父亲的责任意识。1995年，瑞典开始推行配额制育儿假， 在新政实施之前有46%的父亲会休假照顾新生儿， 而新政出台之后父亲休假的比例迅速上升到82%。 男性使用育儿假的天数比例由1978年的4%提高到2008年的22%（106 天）。[11]父母育儿假制度的推行，还动摇了劳动力市场基于母性机能对女性的统计性歧视，由传统性别分工赋予女性的儿童养育责任主要承担者的标签逐渐淡化，就业中的性别歧视也日趋减少。 早在2003年， 瑞典20—64 岁女性的就业率即达到76%，男女就业率之比高达95．0，与男性的就业率非常接近。①资料来源：Offficial Statistics of Sweden Statistics． Women and Men in Sweden Facts and figures， Sweden，2006．在丹麦，完善的托幼服务体系不但减轻了婴幼儿父母的照料负担，还有助于父母更好地实现工作与育儿间的角色平衡。 孩子6 个月以后即可送入托幼园所接受科学安全的照料与教育，孩子接送时间与一般劳动者的上下班时间衔接配合，所有的孩子都享有托育补贴，且这一补贴的额度占到多数托育园所收费的一半以上。与之相配合，还有用人单位普遍实行的灵活上下班时间等家庭友好型人力资源管理政策。上述制度和政策的变革、文化观念上的性别平等相辅相成， 极大地推进了家庭性别分工的改变。在北欧的街头和公共场所，推婴儿车、 主要承担孩子照料责任的父亲甚至全职奶爸随处可见。特别值得一提的是，在北欧比较盛行的相对粗放的育儿观念、简单便于操作的婴幼食谱、更早放手让孩子自立的照料方式， 不仅有利于鼓励父亲参与育儿， 而且有利于减少托育机构和父母的压力与矛盾。

如前所述，过去几年，受多重因素影响，单独二孩和全面二孩政策均未能扭转生育率低迷的局面。一些专家预测，全面二孩政策不及预期，生育堆积效应尚未显现即业已消退，中国的人口老龄化将加速到来，少子老龄化的问题也将渐行渐近。 解决这些问题，日本、法国、北欧等国从促进性别平等和妇女发展视角的应对策略与经验值得我们汲取。

三、理念与政策变迁：中国0—3 岁托育服务②“托育服务”特指由公立或经过政府授权的专业机构提供的面向0—3 岁儿童照护与教育的公共服务。 而通常所说的托幼服务，既包括面向0—3 岁儿童托育服务，又包括面向3—6 岁儿童学前教育服务。的发展与问题

新中国成立后， 党和政府高度重视儿童托幼事业的发展。为保证儿童的健康成长，促进妇女就业， 城镇社区和企事业单位兴办了大量托儿所和幼儿园。其中，托儿所主要面向0—3 岁婴幼儿，与女职工产假时间相衔接， 孩子56 天就可以入托。以企事业单位举办为主的托儿所托育费用大多由举办单位直接承担， 或者由父母所在单位分别报销， 家庭自我承担的比例较低， 甚至可以忽略不计。 《人民日报》1980年发表《从实际出发，继续办好托幼事业》一文称，当时全国22 个省、自治区、直辖市共有各类托儿所、 幼儿园98．8 万多个，儿童入托率28．2%。[12]

1978年后，随着市场化改革的发展，以企业、机关、事业单位为主举办的托儿所作为社会化职能被绝大多数用人单位剥离或取消。 之后，为应对入托难的社会问题，20 世纪80年代曾出现全国成立托幼工作领导小组、妇联系统牵头推进社会办托儿所的十年热潮，但90年代中期后，各类独立建制的托儿所逐渐不复存在。

托儿所取消后，公办、民办幼儿园大多设有托班， 招收2—3 岁儿童， 满足了部分家庭的托育需求。 但2012年起，鉴于学前教育资源总量不足，公立幼儿园学位紧张，国家和地方教育部门严令公办和普惠制民办幼儿园不再招收3 岁以下儿童入园，这就进一步减少了0—3 岁儿童托育服务的供给，0—3 岁儿童入托率急剧下降。 据卫计委公布的数据，2017年0—3 岁儿童入托入园率只有4．1%。 其服务提供者主要是机关、 事业单位的内部园／院和民办幼儿园。 而2000年前后大量引进的市场早教机构，因其非但不能缓解反而加剧父母养育负担和高额收费，广受家长和社会诟病。

不可否认，托儿所的日渐萎缩与这一历史时期独生子女政策的推行、生育率的下降，下岗失业、提前退休的就业形势，农村劳动力进城务工、职业保姆供给扩大，劳动者收入提高、经济抚养能力增强等多种因素构成的家庭托儿需求与照料供给结构的变化密切相关。 但育儿政策与理念的变化，在其中起到了至关重要的作用。 事实上，如何看待家庭在国家社会经济发展中的地位和作用，政府能否支持帮助有家庭养育责任的劳动者平衡工作与家庭责任，对于促进妇女发展和家庭性别关系的改善具有重大意义。

在从计划经济向市场经济转型的探索中，中国在国家与家庭的关系上也经历了从 “家国同构”到“家国分离”再到“家国同建”的转变。 育儿政策是其中最为典型、最为突出的体现。 支持妇女就业、支持家庭是新中国成立初期发展托幼事业的基本出发点和目标。 在这一理念下，托幼机构收托孩子的月龄与母亲产假紧密衔接，费用主要由国家和单位补贴，服务时间与家长的上下班时间匹配。 而在社会主义市场经济发展的中前期，受西方自由主义经济学的影响，“家国分离”曾一度成为处理国家和家庭关系的准则，代替国家包揽职工个人生老病死一切事务的“单位制”被抨击和摒除。 托儿所、幼儿园作为“单位制”的产物自然亦在取消、停办之列。 交由社会举办的托幼园所失去国家支持，从求生存到追逐经济回报，不断淡化了支持妇女就业、支持父母平衡工作与家庭责任的功能。 而发展政策和政府监管的缺乏，不仅加速了举办风险相对较高、收益相对较小的托育机构的消亡，而且加大了行业重建的难度。 以致除了供给严重不足，无法满足人民群众日益增长的托育服务需求外， 目前中国0—3 岁托育服务严重存在缺乏规范管理，缺乏政策支持和有效的监管，服务质量参差不齐，保育人员队伍建设远远不能满足需要等许多亟待解决的问题。 调查中发现，即便在“全面二孩”政策实施、托育服务供给不足的问题与负面影响逐渐显现，社会各界和政府高层开始重视重建托育服务，国家卫健委领导公开呼吁企业开办托儿所的背景下，一些地区和行业管理部门还在强调减少企业的非生产性职能，撤销了很多托儿所、幼儿园。2019年初，笔者在甘肃兰州调查时发现，还有大型国企把尚未撤并的幼儿园移交个人经营管理的情况发生。 可见，“家国分离、公私分界”，将对职工家庭的服务看作企业“负担”的认识影响深远。

四、托育体制与观念变迁影响下的家庭育儿安排

值得注意的是，与托儿机构停办并存的，各种强化“母乳喂养”“3 岁以下儿童应该由母亲陪伴”的言论，是对家庭、对新一代年轻父母特别是母亲的绑架与教化。 近30年来， 中国3 岁以下儿童的照料，基本上呈现以家庭为主、以母亲为主的特点。 第三期中国妇女社会地位调查表明，99%的3 岁以下儿童由家庭承担日间照顾， 六成照顾者是孩子母亲。 种种迹象表明，国家育儿政策以及个人与家庭育儿安排，已经并正在影响妇女发展和家庭的性别关系。 更多女性放弃或降低个人发展要求，在经济上更加依赖男性。 国务院妇女儿童工作委员会组织的“0—3 岁公共托育服务与政策支持”项目2017年调查数据显示，47．7%已生育的被调查女性，有过因为生育或照顾孩子而辞职的经历。 笔者在广东就业服务中心招聘会上，对6 个女性求职者进行随机访问，发现其中4 个是生育后辞职带孩子的。 因生育养育中断就业的女性，即便能够再就业，职业发展的路径与高度都会受到育儿安排的影响。 生育后女性个人求职时会更多考虑工作地点、工作时间安排对自己履行家庭照料责任的影响，而用人单位也不愿聘用有家庭照料责任的女性返岗求职者，特别是重要岗位的招聘。 部分女性的全职妈妈生涯会从孩子3 岁以内延续到孩子上小学、中学。 在项目访谈中接触的某社区妈妈联盟成员，几乎都是生育后回家专门带孩子的全职妈妈。 据她们估计，14 岁以下孩子母亲做全职妈妈的比例差不多占到该年龄段学生比例的20%—30%。 正是公共托育服务缺乏和强化母亲育儿观念盛行二者的共同作用，在中国社会催生了越来越多的新一代的全职妈妈和迫于经济压力而全力以赴工作的爸爸。 丧偶式育儿的问题与焦虑也随之愈演愈烈。

育儿政策与育儿理念的变化不仅影响了家庭的育儿安排与育儿方式， 而且极大地影响了人们的生育意愿。 “全面二孩”政策后，面对生育养育与个人发展的困惑，很多女性自愿放弃生育二孩的福利。 项目调查发现， 已婚1 胎的被调查女性中，72．9%的人不想再生孩子。 不想生或者再生孩子的主要原因包括：养两个孩子费用太高（58．0%），有一个就够了（28．6%），没合适的人／机构帮忙照顾孩子和怕影响工作二者相加占到32．2%。 46．5%的被调查女性认为，生育对自己的工作有不利影响，主要包括培训／晋升机会减少、 不得不放弃职业发展计划与追求、收入减少、岗位变差、丢了工作五个方面。 托育服务理念、政策对女性生育意愿的重要影响，还可以从调查获得的另一组数据中得到佐证。 调查询问，如果国家能够有效支持家庭特别是妇女平衡工作和育儿，解决孩子低龄入托问题且收费不高，是否愿意再生孩子。 调查结果显示，托育服务的支持有可能将42．1%“不想生／再生” 或是不确定生育的育龄女性的生育意愿，转变为“愿意生／再生”。

五、重建0—3 岁托育服务：社会性别与支持家庭的视角

党的十八大后，新一届党和国家领导人开始重提重视家庭和家庭在社会发展中的作用。 习近平在多次讲话中强调，无论时代如何变化，无论经济社会如何发展，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社会功能都不可替代， 家庭的文明作用都不可替代。 强调要重视家庭和家庭建设，要努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。 党的十九大明确将“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容。 近年来，养育成本高、托育服务短缺、女性职业发展压力等明显影响民众生育意愿和生育行为的经济社会因素，这逐渐得到政府有关部门和专家的高度重视。 建设生育友好型社会，应该帮助男女两性特别是女性平衡工作与育儿正在成为“全面二孩”政策的重点配套措施。

必须充分认识，目前我国托育服务发展的主要问题同样是，人民特别是妇女日益增长的美好生活需要和服务提供不平衡不充分发展之间的矛盾。 在全面建成小康社会的征程中， 重建并完善0—3 岁儿童托育公共服务体系， 实现幼有所育的目标，既是包括女性在内的广大人民群众对美好生活的向往，也是中国特色社会主义新时代的重要标志。 以促进妇女发展、推进性别平等为导向，针对存在问题，借鉴国际经验，因此提出如下对策建议：

1．明确托育服务发展的理念

政府首先要确立“家国共建”的家国观。 将支持家庭，帮助有家庭责任的男女劳动者平衡工作和家庭责任作为政府的重要工作职责，完善家庭政策体系和家庭友好的社会生态环境。 以这样的理念谋策施政，受传统文化和习俗影响承担家庭主要育儿责任的女性将会成为首要的受益者。 在制定0—3 岁托育服务的发展规划目标时，要克服将家庭工具化的思维倾向的同时，既要强调家庭中父母的养育责任，又要强调托育服务体系建设中政府的主导地位和监管责任。 基于0—3 岁托育服务高成本、 高风险、责任大，市场举办难以满足服务需求的特点，坚持0—3 岁托育服务的公益性和普惠性， 将托育服务纳入政府基本公共服务系列，强化政府的主体责任和主导地位，加大政府财政投入和支持力度。 要以促进妇女发展和性别平等、 促进儿童早期发展，阻断贫困的代际传递，落实“全面二孩”政策作为托育服务发展的宗旨和目标，确保服务提供与享有的普惠性和政策资源的公平分享。

2．确定当前托育发展的侧重点

托育服务的可及性和服务品质直接关系到妇女的生育意愿和个人发展选择，制约家庭中的性别劳动分工与联合劳动投入策略。 无论是从满足妇女和家庭的需求出发，还是积极推进落实“全面二孩”政策的政府政策导向要求， 重建并发展面向0—3岁儿童的托育服务都刻不容缓。 政府要将此项工作纳入为群众办实事的民生工程和落实男女平等基本国策、推进性别平等的政策工程中，着手安排并抓紧落实。 但重建和发展不可能一蹴而就，要明确当前发展的侧重点。

从快速并稳妥解决问题的角度出发，要优先支持现有公立和民办幼儿园多办托班或小小班，向下接收不满3 岁的儿童；从服务的年龄上看，要重点解决2—3 岁儿童的入托；从发展的长远角度出发，要把更加便捷便利、功能更为齐全的托幼一体化的社区托幼服务中心建设作为创新发展完善的重点。

3．强化托育公共服务对妇女就业与发展的双向支持作用

从世界范围看，托育服务创建与发展的出发点和落脚点就是支持妇女就业，促进妇女发展，帮助有婴幼儿的男女劳动者更好地平衡工作与育儿的责任。 与此同时，托育服务作为社会化儿童照料工作和家庭服务产业，也是吸收大量有爱心、有经验、有技能的劳动者加盟的重要就业创业领域，因而具有支持妇女就业和吸纳妇女就业的双向功能。强化托育服务支持妇女就业的功能，就要求托育服务机构树立支持帮助家长平衡工作与育儿责任的服务理念和工作导向，不仅要以高质量的托育服务赢得家长的信任，也要在服务时间的安排上与家长的工作时间协调配合，在服务价格上考虑年轻父母的工资水平与接受托育服务的边际成本。强化托育服务吸纳妇女就业的功能，就要有意识将生育后女性作为托育服务行业从业人员的重要来源，为有意向转岗、 转业的妈妈们提供业务技能培训和创业指导，从而使她们能够在托育服务领域顺利实现再就业与创业。

4．形成与男女平等价值观一致的舆论导向，帮助家长建立科学的育儿观念

托育服务的发展不仅取决于服务的供给，也受制于服务对象的需求。调查中发现，受多种因素的影响， 当今中国家庭中存在较为严重的过度育儿的倾向。 片面强调妈妈在3 岁以内儿童照料中的不可替代性， 以儿童为中心无微不至的精细化照料，对安全的过分忧虑与包办代替等等，不仅导致了儿童自立能力发展的迟缓， 也加大了专业机构对儿童照料的困难与压力。 实现托育服务的良性发展， 必须重视对家长科学育儿观念的培育与养成。要大力宣传科学的育儿观念与知识，形成与男女平等价值观一致的家庭育儿分工，消除“母亲养育”神话对妇女的道德绑架与技术绑架，形成对机构养育的合理要求与期许， 促进托育服务事业的健康发展。

5．完善以支持家庭、支持有家庭责任劳动者为目标相互衔接相互配套的育儿政策体系。

托育服务机构数量和入托比例的提升不可能一蹴而就。 与此同时，受不同年龄儿童养育特点、养育需求多样化、 家庭照料供给差异等因素影响， 更多的1 岁以内婴儿和部分1—3 岁儿童仍要以家庭养育为主。 从实际情况和儿童早期发展促进与性别平等的目标出发，还应积极探索并逐步形成与托育公共服务相互衔接、相互配套的母亲产假、父母育儿假、家庭育儿指导、家庭照料者支持、税费减免、用人单位家庭友好的人力资源战略等政策支持体系。 2018年末国务院公布了个税专项附加扣除办法后，国家税务总局公布了一系列操作办法。 大病医疗、子女教育、老人赡养、住房贷款利息、住房租金、继续教育六项专项附加扣除迅速实行， 有效降低了劳动者的生活成本。 人们注意到，在子女教育项目中包括了从幼儿园到博士生的教育，对3 岁以上孩子教育费用的抵扣甚至可不论其是否在园学习，但却没有包括对家庭经济成本影响最大的3 岁以下儿童养育费用。 这一明显未将托育纳入公共服务的政策意涵，反映了更多将婴幼儿养育视为家庭和女性责任的传统认识，必须予以纠正。 应将3 岁以下儿童养育纳入政府公共服务体系和政策支持体系，同时建议，在与家庭相关的所有政策的制定修订中，纳入支持家庭、促进性别平等的视角，使家庭政策成为落实男女平等基本国策的重要场域。