内蒙古自治区基础教育和民族基础教育的发展、挑战及应对策略

张书琬

摘 要：内蒙古自治区成立以来，社会经济快速发展。教育方面，尤其是基础教育和民族教育取得历史性的进步。但受欠发达区情的制约，内蒙古自治区教育事业在长足发展的同时，仍旧面对诸多困难和挑战，未来仍需加大体制机制改革创新力度，探索符合内蒙古实际的基础教育和民族教育的发展路径。本文首先将从历史发展维度出发，通过对统计数据的梳理和实证研究的角度展示内蒙古自治区基础教育和民族教育发展的成果。其次会从政府扶持、政策制定、教育部门协同和师资培养等方面分析自治区基础教育和民族教育面临的困境和挑战，最后根据现实挑战提出有关切实可行的应对策略的思考。

关键词：基础教育;民族教育;少数民族地区

中图分类号：G639.2  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）11-0022-09

一、引言

内蒙古自治区位于中国北部边疆，面积118.3万平方公里，占全国总面积的12.3%。东南西与8省市毗邻，北部与蒙古国俄罗斯接壤。自国家颁布实施西部大开发战略以来，内蒙古自治区位列西部十二省份之一。内蒙古自治区目前居住有55个民族，其中人口在百万以上的有汉族、蒙族。

内蒙古自治区自1947年建区以来，社会经济各方面发生了巨大变化，尤其是自改革开放以来，经济获得长足发展。同时内蒙古的教育获得极大发展。在自治区成立之前，内蒙古地区教育事业十分落后，文盲、半文盲率高达90%以上。建区初始，全区只有小学3769所（包括教学点），在校生仅21.43万人。普通中学21所，在校生4300人，中等技术学校3所，在校生455人，中等师范学校5所，在校生1223人，各级各类学校教职工仅有7319人。当时，全区没有一所高等学校，民族教育也极其落后，只有民族小学377所，在校生仅为2.26万人;民族中学4所，在校生仅为524人。在2014年，内蒙古自治区的人均受教育年限为9.30年，位列全国第9名，超过全国平均水平9.01年。在2016年，内蒙古自治区共有研究生培养机构10个，普通高等学校53所，高中阶段教育536所，在校生229853人，其中普通高中289所，在校生69116人。在义务教育类别，小学共有2423所，在校生198507人，普通初中693所，在校生219748人。少数民族学校共计918所，包括299所小学，123所初中和59所高中。少数民族招生共计281790人。蒙古族的民族教育在全国范围内也有领先地位，根据2010年人口普查数据，少数民族平均受教育年限，蒙古族位列第二，平均受教育年限为9.25年，基本完成义务教育。各级各类学校少数民族在校生所占比例均高于人口比例，少数民族每万人口拥有大中专生比例高于全区平均水平。

根据以上数据，我们可以看到内蒙古自治区教育事业，尤其是基础教育和民族教育事业在建国以来，尤其是改革开放后取得丰硕的发展成果。但是，我们仍需关注内蒙古自治区基础教育和民族教育事业所面临的困境和挑战。首先，内蒙古自治区虽然经济发展在西部省份中位列前茅，但是与东部发达省份仍有较大差距，经济发展的差距也表现在教育财政支出和教育投资上。内蒙古自治区的基础教育仍有较大发展空间。其次，自治区内教育发展也存在不平衡。内蒙古东部和西部地区，城乡之间以及性别之间的基础教育和民族基础教育发展存在差异。另外，受地理条件影响，学校地理分布不均衡，基础教育在某些地区无法实现就近入学。最后，作为少数民族自治区，内蒙古的民族基础教育存在投入不足，生源萎缩，师资力量薄弱等问题，影响了民族基础教育的长足发展。

本文将集中从统计数据和实证研究的角度展示内蒙古自治区基础教育和民族教育发展的历史维度。同时也会从政府扶持、政策制定、教育部门协同和师资培养等方面分析针对自治区基础教育和民族教育面临的困境和挑战的切实可行的应对策略。

二、内蒙古自治区教育发展回顾

内蒙古自治區是中国五个少数民族自治区之一，也是最早成立的少数民族自治区。2016年内蒙古自治区国民生产总值为18632.6亿元，居全国第16名，按可比价格算，较2015年增长7.2%。而内蒙古自治区1978年GDP仅有58.04亿元。

自1947年内蒙古自治区成立以来，内蒙古政治经济社会得到长足发展。尤其在改革开放以后，内蒙古自治区的经济发展突飞猛进，取得瞩目成就。2016年底，在西部十二省份中，内蒙古GDP排在第四位;在五个少数民族自治区中位列第二。但是如果将人均GDP作为指标，内蒙古自治区则位列西部省份第一位，并与第二位有较大差距（见表1）。

内蒙古自治区经济快速发展惠及社会成员的人均收入。从表2中可以看书，内蒙古自治区的居民人均可支配收入不但高于全国平均水平，同时位列西部十二省份中的第一位。在2016年，内蒙古城镇居民人均可支配收入达到32974.95元，农村居民人均可支配收入则达到11609元。在消费支出中，城镇居民文教娱乐支出达到人均1971.8元，占全年人均消费的11.12%，略低于全国水平2033.5元;农村居民则在文教娱乐上花费514元，高于全国平均445.5元，占总消费的8%。

在经济快速发展和人民生活水平迅速提高的背景下，内蒙古自治区的教育事业也取得长足进步，2017年全区共有各级各类学校6826所（不含社会培训机构和成人中小学），在校学生372万人。按学段分，有幼儿园3845所，在园幼儿64万人;小学1658所，在校生132.5万人;初中683所，在校生61.8万人;普通高中293所，在校生43.5万人;高中阶段职业教育学校248所，在校生19.2万人。各类高校57所，其中本科院校19所，普通本专科在校生44.8万人，在学研究生2.6万人（博士研究生1558人）。全区各级各类学校有教职工近38.3万人，其中专任教师28.1万人。专任教师中，学前教育阶段4.2万人，义务教育阶段15.7万人，高中教育阶段4.9万人，普通高校2.6万人。

同时，具有少数民族地区特色的民族教育发展成果显著，目前，蒙古族聚居地区已基本普及了学前蒙汉“双语”教育。独立设置的民族中小学校占全区总数的17.51%。全区24所普通高校开设了104个蒙汉双语授课专业和民族预科班，占全区在校大学生总数的9.65%。开展“民族教育人才培养模式”改革，实施了“民族教育发展水平提升工程”，强化蒙古语授课大学生培养和就业创业工作指导，深入开展民族团结教育。

教育财政支出量可以间接反映出当地政府对教育的支持力度。自改革幵放来，在国家提出明确目标的教育投资环境下，少数民族自治区，包括内蒙地区不断加大财政性教育投入，财政性教育经费的绝对量呈上升趋势。2016年内蒙古自治区财政教育支出为153.57亿元，占公共财政预算支出的16.05%。在少数民族自治区范围内，内蒙古地区对教育的财政支出仅次于广西壮族自治区，高于其它三个少数民族地区。

不过，如果将人均教育支出纳入比较范围内（表4），我们可以看出实际上内蒙古地区在西部十二省份中并不占优，位于中间水平，并在五少数民族地区中仅高于广西而低于其他三个自治区。2016年西部地区的教育经费来源主要来自于国家财政性教育经费（表5），均超过80%。内蒙古地区的国家财政性教育经费占总教育经费的89.4%，事业收入提供了8.38%的教育经费，均处于西部地区的中间水平。如果进而再与东部地区省份相比，内蒙古地区财政对教育的支出还有较大差距，反映出内蒙古地区教育投入还需进一步加强。

相对于东部发达省份，以民族地区为主的内蒙古发展经济、社会发展水平相对滞后，教育发展水平也有巨大的落差。以每十万人口平均在校生为例（表6），内蒙古地区各级教育的在校生水平均低于全国平均水平，同时也低于其他少数民族地区。

随着民族地区城市化进程提速，基础教育面临着一些问题：教育资源总量不足且分布不均，优质教育资源供需矛盾日益突出。在如此情势与特定背景民族地区基础教育均衡发展显得尤为重要。下面，我们将具体讨论内蒙古自治区的基础教育和民族基础教育发展状况。

三、内蒙古自治区基础教育发展

我国的基础教育即九年义务教育是法律形式规定的、国家承担的，所有适龄儿童、少年必须接受的一项基础教育。习主席曾强调，基础教育在国民教育体系中处于基础型、先导性地位，必须把握好定位，全面贯彻落实党的教育方针。在内蒙古地区，以实施九年义务教育为重点的基础教育得到了全面发展和加强，从根本上改变了基础教育及其落后的状况。1990年，全区100个旗县如期完成了普及初等教育的历史任务，并开始逐步依法实施九年义务教育。1998年，内蒙古自治区开始全面实行义务教育。在建区之初，全区仅有小学3000余所，初级中学10余所，而到20世纪末时，已建成小学1万3千余所，普通中学和职业中学也已达2000余所。

不过，进入21世纪后，因生源不断减少，再加之内蒙古自治区政府对各级各类学校不断进行优化合并，中等教育学校数和初级教育学校数都在缓慢下降。按照2002年内蒙古自治区人民政府办公厅印发的《内蒙古自治区关于中小学布局结构调整的意见》，各地区分阶段有步骤地对全区生源不足、规模偏小、效益较差的中小学进行撤并，尤其是农村牧区民族中小学，对教育资源进行合理有效配置，优化教育资源布局。不过学前教育学校数稳步上升，使学前教育普及程度大幅度提高。2017年底全区学前三年毛入园率达到90.82%，高出全国平均水平13.42个百分点。在大力发展公办幼儿园的同时，扶持普惠性民办幼儿园发展，全区民办幼儿园占65%以上。

师资力量和质量直接关系到基础教育的发展。内蒙古自治区基础教育的发展也离不开教师队伍的建设。至20世纪末，教师数尤其是专任教师数快速增长，各级各类学校的专任教师数较建区之初增长百倍。

师资力量的不断增强也影响学生享受教学资源的情况，如表10所示，建区以来的各级各类学校生师比在不断下降。

进入新世纪尤其是2010年后，尽管因为学校数量下降，专任教师数也在缓慢下降，但是并没有影响学生享受教学资源，相反，生师比仍旧在进一步降低，说明教学资源仍在不断优化，学生可以享受更多教师资源。内蒙古自治区为进一步加强教师队伍建设，印发实施了《内蒙古自治区乡村教师支持计划（2016—2020年）》，积极落实集中连片地区教师生活补贴、组织实施农村牧区义务教育阶段学校教师特设岗位计划等，提高乡村教师待遇。同时实施了“中小学教师国家级培训计划”、“中小学教师信息技术应用能力提升工程”等，推进教师、校长培训。

总之，在建区以来，内蒙古自治区义务教育发展步伐快速，义务教育普及成果得到有效巩固。2017年，全区共有93个旗县（市区）通过国家义务教育基本均衡县评估验收认定，通过率处于全国中上水平、在西部省区处于领先水平。小学适龄人口入学率达到100%，初中阶段毛入学率达到98.71%，义务教育普及程度持续保持较高水平。

四、民族基础教育

少数民族地区的发展关系着民族的稳定和团结。但是，由于历史原因，生存条件差异，地理位置相对偏远等多种因素的影响，大多数少数民族地区的发展相对落后和缓慢。为此，少数民族地区的教育问题受到广泛的关注。建国以来党和政府一直努力发展少数民族地区教育，尤其是上世纪九十年代以来，国家通过帮扶和支教等多种政策，有力地促进了少数民族地区的教育事业。内蒙古自治区自成立起，就十分重视民族教育尤其是基础教育事业发展，明确指出要推广蒙文报刊和书籍，研究蒙古历史，在蒙古族学校普及蒙文教材以发展蒙古文化。因此少数民族学校，包括少數民族语言文字授课学校的数量快速增加。内蒙古自治区广泛动员，积极采取多种办学形式，使民族学校的数量和在校生人数得到了大幅度提高。从建区之初的不到千家，迅速增长。根据1998年底自治区教委统计，全区有少数民族中小学2888所，其中普通中学336所，职业中学48所，小学2504所;全区中小学在校少数民族学783221人，其中学习使用少数民族语言文字的学生387148人，学习使用蒙古语文的学生占蒙古族学生的比例：小学为51.8%，初中为51.7%，高中为54.6%。蒙语授课中小学专任教师学历合格率分别为：高中70.82%，初中74.43%，小学90.36%。全区有98所民族幼儿园，学习使用少数民族语言文字的幼儿9342人。全区有科所中师、中专学校设民族班， 在校少数民族学生19122人，其中蒙语授课学生4987人。有13所普通高校30多个专业设蒙语授课专业或民族班，在校少数民族学生达10598人，其中蒙语授课学生3880人;在校少数民族博士、硕士研究生372人，其中蒙语授课博士、硕士研究生78人。至此，从幼儿教育到博士生教育、从普通教育到职业教育的较完整合理的内蒙古民族教育体系结构基本建成（胡春梅，1993-17）。

内蒙古自治区对少数民族教育的师资队伍和少数民族文字教材建设十分重视，注重开发和编纂少数民族文字教材，形成了具有内蒙古地区特点和民族特色的师资队伍和教材体系。同时注重对民族中小学教师的培训，全区民族中小学，高中师资学历合格率普遍高于全区平均水平，教育教学能力得到不断发展，师资专业结构也不断完善。

进入新世纪后，通过调整布局结构、重组资源，提高了民族教育的办学水平。优化重组教育资源，撤并了一部分规模偏小，效益偏低的民族中小学，通过撤点并校，民族中小学教育资源得到合理利用，全区民族中小学校的办学质量和办学效益得到了明显提高。但是同时，生源减少，民族基础教育吸引力下降和因撤并产生的新辍学现象，至2015年，内蒙古自治区少数民族学校数已降至共计882所，包括小学315所，普通初中127所，普通高中56所，职业高中22所，幼儿园362所。少数民族招生数也在持续缓慢下降。基础教育中，2015年普通初中招生数为55524人，较之2014人下降7.92%。同时专任教师人数也下降，如少数民族小学专任教师数在2015年为11488人，降幅达到6.65%。

相较于普通基础教育，民族基础教育要面临更多困难和挑战。民族教育的区内不平衡较之普通基础教育要更加明显，城市优于农村牧区，农区优于牧区，东部区优于西部区，没有实现区内民族教育均衡发展。另外，尽管自治区以中小学校舍安全工程建设和标准化建设工程为契机，加大了民族教育的投入力度，改善了民族基础教育的办学条件。但是因为民族基础教育学校一般处于边远地区，办学条件艰苦，民族教育投入仍旧远远不足。因生源萎缩，以学生数为基础拨付的公用经费无法保证学校正常运转。因此更应该引起注意和获得更多资源倾斜。

五、新时代的挑战和应对策略

首先，内蒙古自治区的基础教育和民族教育与经济发达地区还存在着不小的差距。内蒙古地区经济基础薄弱，生产力发展水平低，仍保留粗放型的经济增长方式，靠高投入，高耗能所得。这使得内蒙古对国家的各种优惠政策依赖性强，自主性降低。经济发展的薄弱也影响科学技术的发展。越是经济落后的地区，对于科技的需求越不迫切，阻碍了科技的发展和人才的培养，影响了教育的积极性。因为基础教育的财政制度设计，地方政府对教育投资的责任增加，基础教育的经费主要由地方政府（县级、乡级）提供，上级政府（中央，省级）更多负责统筹监管，这给地方政府带来巨大的财政压力，使教育投入更加依赖地方经济发展和地方政府财政支付能力。

城乡之间，区域之间，学校之间，社会阶层之间的不公平在西部少数民族地区表现尤为明显。在内蒙古基础教育发展的过程中，学生择校自由度不高、学校平均学生数量较大，影响学生享受教学资源。通过数据分析，内蒙古地区中小学生源与学校比例都不及全国平均水平，说明学生的择校自由度收到了制约，而且小升初的难度较大。城乡二元结构虽然加速了城市发展但却制约了农村牧区发展，扩大了城乡差距。“教育应该是城市先于农村发展，并且城市可以相对获得更多的教育资源”这种有偏差的城市优先理念也就此形成，有偏差的理念导致政策的倾斜，城乡办学一条件、师资条件和教育成果间的差距越来越大。

其次，在区内也存在教育不公平的现象，经济发达地区和经济不发达地区的发展不平衡，以及国家自治区政府补贴的不平衡等，使得区内的教育发展水平参差不平。从义务教育均衡发展看，已经通过认定的旗县（市区）中，部分旗县教育经费“三个增长”、义务教育中小学教师培训经费比例、农村税费改革转移支付资金使用仍有不达标情况，还有的学校生均用房面积、生均运动场馆面积不达标。

再次，内蒙古自治区面积广阔，人口密度低，尤其是少数民族居住分散，交通不便，信息闭塞。学生就学存在着交通和资源分布不均的困难。而随着撤乡并镇等行政制度的改革，乡镇数量的减少，学校的数量进一步减少，学校的服务半径进一步加大，为了提高教学质量，规划建设了乡、村中心学校，然而这样分布特殊性导致了学生上学交通不便，在有些地区甚至达到50-100公里。这一政策的实施，一方面促进了少数民族教育的公平，如教学教育资源的集中，升级，优质师资的集中等。但同时也使学生离家时间提早，住宿生幼龄化，这对学生的心理健康和成长有一定的负面影响。上学距离远也增加了接受教育的额外成本，导致学生的流失。产生了新的辍学现象。

另外，内蒙古的基础教育和民族教育仍然面临教育投入不足，师资质量亟待提高的难题。民族中小学的生源流失严重，已成为内蒙古地区整个民族教育的潜在危机。蒙语授课学生被选择的机会与汉语型学生无异，甚至比汉语型学生机会更少，因此部分家长不再将孩子送入民族学校，也就致使民族学校的生源流失，当前全区各地区蒙古族学生不念蒙文念汉文的现象十分突出，据调查，近年来我区通辽市、赤峰市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市等地区的蒙古族孩子入蒙授小学的比例仅在左右，其余的生源都流入汉校。民族中小学在校生数逐年减少，学习蒙文蒙语的青少年逐年减少。在初中毕业后，蒙语授课高中入学率偏低。在民族基础教育生源减少的同时，民族基础教育的师资力量也突显短板。近年来，虽然一些新毕业的大学生不斷输送到农村牧区教师队伍中去，使少数民族基础教师队伍整体素质有所提高，但原有的老教师总体上学历都比较低，实际教学能力水平和整体素质并没有得到同步提高。由于大部分少数民族地区基础教育教师教育思想观念陈旧、知识老化、教学方法落后，对新课程改革理念方法知之甚少，加之少数民族基础教育的教学设备落后，使他们难以适应“素质教育”“三语教育”，以及教育改革发展的需要。

内蒙古自治区地域辽阔，地理条件复杂，人口密疏程度不均，尤其是农村和牧区人口分布极为分散。区内经济发展存在诸多不均衡。因此，下面为应对这些挑战，进一步促进内蒙古自治区基础教育和民族基础教育又快又好发展，提出一些思考。

首先，要解决教育经费问题，还应配合以经济发展。经济的快速发展和人民生活水平的提高可以促进教育事业的发展。当然，在促进经济发展的同时，应该同时保证对教育的投入与经济发展相协调。内蒙古自治区虽然在经济发展上展现出良好表现，但是教育投资占其国内生产总值比例却在逐年下降。因此基础教育财政供给的相对量不足应该通过政府财政协调进行改善。内蒙古自治区政府按照教育经费法定增长要求，提高教育在财政支出中的比重，增加教育经费投入总量，为破解教育发展不平衡不充分问题提供有力保障。

其次进一步优化教育支出结构，推进各级政府教育事权与财力相互匹配，建立健全各级各类学校生均拨款制度，统筹城乡、区域教育资源配置，为教育事业发展提供持续稳定的投入保障。扩大教师资源。采取“绿色通道”引进优秀教师、招录优秀毕業生任教、编制内调剂使用教师等方式，增加教师数量，提高教师能力。着重强调教育的均衡发展，突出“公平”理念，逐渐平衡地区间、城乡间的基础教育发展。那么如何做到地区间和城乡间教育均衡发展呢？首先应均衡师资力量发展，适当调整增加农村牧区教师编制，并采取鼓励措施，鼓励有资质的教师到薄弱学校和地区任教。同时适度提高教师，尤其是农村牧区教师待遇，保证农村牧区教师的基本生活水平。其次均衡办学条件，合理分配教育资源，最大限度的缩小地区间、城乡间基础教育发展差距。在推行标准化建设的同时考虑到当地实际，突出当地办学的特色和主观能动性，真正实现基础教育的多元发展。

最后内蒙古是以蒙古族为主体的少数民族自治区，民族基础教育对于民族地区的发展起到非常重要的作用。对于内蒙古自治区的民族基础教育，要认真贯彻党的各项教育方针和少数民族优惠政策，坚持“优先重点”发展民族基础教育，推行“两主一公”办学模式，不断推动民族基础教育的健康发展。当前民族基础教育面临的最大挑战，是生源的不断减少。因此应着重增强民族教育吸引力，抑制蒙语授课学生流失问题。首先应提高民族基础教育的“双语”教学质量和水平，鼓励蒙古族学生在蒙语授课学校学习和使用蒙古语言文字的同时，也要积极学习普通话和汉语文。其次，加强民族基础教育师资力量培训，提升师资水平。为民族基础教育教师提供培训，建立教师培训激励机制。除了提高教学质量本身，同时还应为蒙语授课学生提供更多的未来教育选择，争取国家对内蒙古民族教育给予更多优惠，力争在国家部署院校和内地重点高校扩大民族预科生招生比例以及在国家重点院校开办民族班。在不断拓宽未来教育机会的同时，在自治区范围内的高等院校也要积极调整学科结构，拓宽蒙语授课毕业生的就业渠道。

参考文献：

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〔2〕胡春梅.内蒙古民族教育50年[J].中国民族教育，1999，（03）：16-18.

〔3〕胡利平.对内蒙古基础教育布局调整政策的分析与思考——兼论民族教育公平发展[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2008，21（06）：9-12.

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〔6〕乌仁塔娜.剖析内蒙古民族基础教育存在的问题与解决对策[J].内蒙古教育，2011，（05）：13-16.

（责任编辑 赛汉其其格）

Abstract： Since its establishment， Inner Mongolia Autonomous Region has experienced fast socio-economic development. The education sector has also made historical progress and achievements， especially the elementary education and ethic minority education.However， limited by the less-developing economic condition， the education sector in Inner Mongolia is still confronting serious and complicated challenges. It should pay more attention on the balanced development of education within the region. The article firstly analyzed the historical achievements of the education sector by introducing the statistical data. Then it paid attention to the challenges and difficulties of the development of education. According to the detailed analysis of the difficulties， this article provided concrete policy suggestions for the further development of education sector in Inner Mongolia.

Keywords： Elementary Education; Ethic Minority Education; Ethic Minority Areas