国有土地上房屋征收类案证明标准研究

山东省高级人民法院行政庭课题组

开展类案证明标准研究是统一类案裁判尺度的重要举措，是提升法官司法能力的重要抓手。根据省法院党组统一部署，行政庭成立课题组对国有土地上房屋征收案件证明标准进行了专题调研。

一、研究背景

近年来，随着城市化建设的不断推进，因房屋征收拆迁引发的行政争议呈现大幅上升趋势，国有土地上房屋征收案件成为我国现阶段最重要的行政案件类型。国有土地上房屋征收涉及征收决定、补偿决定及若干关联行政行为，当事人对上述行为不服，都可以提起行政诉讼。房屋征收决定是实施房屋征收的基础环节，也是关键环节，当事人针对房屋征收决定提起诉讼案件最为典型，经过几年的审判积累，此类案件证明标准及裁判意见已部分形成共识，有些问题尚未形成共识，仍具有研究探讨的空间。我们专门针对房屋征收决定案件开展类案证明标准研究，主要基于以下几个因素：

（一）案件数量较多，社会影响重大

为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人及利害关系人的合法权益，国务院于2011年1月21日公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止了《城市房屋拆迁管理条例》，改变了过去由建设单位拆迁的做法，明确了房屋征收是政府行为规定政府是征收补偿主体。被征收人因对政府作出房屋征收决定不服提起诉讼案件随之增多。近三年，全省法院共受理一审行政案件48988件，其中国有土地上房屋征收决定案件7838件，占一审收案总数的16%。房屋征收决定动辄涉及征收范围内成百上千户居民，容易触动人民群众的根本利益，对被征收人的生产、生活具有重大影响，事关当地社会稳定发展大局，往往被列入当地政府的重点工作，人民法院审理该类案件非常慎重。

（二）所涉矛盾突出，处理难度较大

房产是我国城镇家庭最重要的财产，如果房屋征收补偿不能维持或改善被征收人原有的生活居住水平，或者远低于被征收人的期望值，征收行为就会引发严重不满。随着人民法治意识的不断提高，越来越多的民众寻求行政诉讼渠道主张权利。一般情况下，起诉房屋征收决定案件多为集体诉讼，涉案人数众多，情绪容易激动，在文书送达、组织庭审、协调处理等环节都存在较大难度。案件所涉矛盾从根本上讲是被征收人较高的补偿要求与政府统一的安置补偿标准之间的矛盾，双方都不愿妥协让步，协调结案难度很大。政府实施征收多是为了旧城改造、棚户区改造、城市交通、公共事业等公共利益的需要，即使征收行为存在主要证据不足、违反法定程序等情形，由于征收决定涉及人数众多，且诉讼过程中已经有大部分被征收人签订征收补偿协议并将房屋拆除，撤销被诉征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，人民法院只能依法判决确认被诉征收决定违法，并不能从根本上阻止政府征收行为的实施，也不能在房屋征收决定案件中解决被征收人的补偿问题，原告往往会提起上诉，在上诉无法实现其诉讼目的时，则会选择申请再审。近三年，国有土地上房屋征收决定类案件上诉率超过80%，申请再审率超过35%。

（三）证明标准多元，裁判尺度不统一

国有土地上房屋征收包括多个环节，基于行政案件自身的审理规律，人民法院在审理此类案件时，首先审查原告起诉涉案房屋征收决定是否符合起诉条件，只有符合法定起诉条件的原告，才能启动法院对征收决定的合法性审查程序。而起诉条件包括多个方面，仅就原告主体资格而言，不同地域、不同法院甚至不同法官对具备原告主体资格的证明标准持有不同认识，同样情况的原告，有些法院肯定其原告主体资格，有些法院则否定其原告资格进而裁定驳回起诉。涉及到实体问题更是如此，如被诉征收决定是否系为公共利益的需要而作出、征收房屋所要进行的建设项目是否符合“四规划一计划”、补偿资金是否足额到位、专户存储、专款专用等，对上述事实的认定需要依赖于基本一致的证明标准。但是司法实践中，不同地区、不同法院、不同法官对同一事实所掌握的证明标准不同，面对同样的证据，不同的法官可能会认定不同的事实，导致作出不同的裁判。证明标准多元化，裁判尺度不统一，从根本上影响了法院裁判的权威性和公信力。

（四）缺乏权威高效的类案检索机制

行政审判队伍不稳定、流动性强，其业务能力的持续传承受到一定的冲击和削弱，再加上熟悉行政审判需要一个相对较长的过程，用现代信息技术手段来弥补行政审判法官自身存在的不足就显得尤为必要。为进一步统一裁判尺度，《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》提出了建立类案检索制度，要求承办法官在审理案件时，依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信、智审等，对最高人民法院已经审结或正在审理的类案与关联案件进行全面检索，制作检索报告，并分情形作出处理。当前许多法院员额法官办案压力较大，法官助理尚未配备到位，如果承办法官再投入大量精力检索最高法院案例，无疑会增加办案负担，降低办案效率，且最高法院审理的案件类型有限，很多问题并无相应的类案可供检索。目前司法实践还没有形成权威高效的类案检索机制。我们开展类案证明标准研究，旨在通过研究类案裁判文书，抽象出类案的司法实践经验，最终形成“类案辅助办案系统”，法官可以借助它的技术手段帮助判断，即便是初入行政审判大门的新手，也能在证明标准的指引下顺利地作出正确的裁判。

二、研究方法

（一）统计调查

充分利用山东案件大省的优势，立足审判实践，对全省近三年国有土地上房屋征收决定类案件逐一“过筛子”，全面统计案件审理中需要统一证明标准和裁判意见的具体问题，尤其针对上诉案件中，当事人认为原审法院判决证据不足、认定事实不清的情况，对涉及到的问题直接提取，作为证明标准的研究重点。同时坚持问题导向，借助法律适用问题季度研讨活动，面向全省行政审判人员进行调研，搜集并归纳审判实践中的难点问题和亟待解决的问题，有的放矢地开展研究。经统计调查，共归纳程序审查问题35项，实体审查问题27项，初步形成了开展证明标准研究的基本框架。

（二）建立模型

本着“服务法官办案，统一裁判标准”的需求导向，课题组初步设计了辅助办案系统模型，即全面梳理国有土地上房屋征收决定类案件需要审查的全部问题，如起诉条件中需审查受案范围、原告资格等，合法性审查中需审查征收主体是否具有相应职权、征收目的是否为了公共利益等，针对每一个子问题，借助于中国裁判文书网，按照“证明标准—审查要素—裁判意见”的顺序对每一个环节进行全面检索。在证明标准项下，列举负有举证责任的当事人一般需要提交的证据；在审查要素项下，明确人民法院需要重点审查的事项；在裁判意见项下，包括裁判结论和裁判理由部分，裁判结论直接说明对于该问题如何裁判，裁判理由部分是对裁判结论的详细说理和阐述，并附有法条链接和案例索引。这一模型建立之后，借助于法院智审系统嵌入数据平台，法官在办理此类案件时，输入遇到的问题，即可检索到关于该问题的证明标准、审查要素和裁判意见。如果想进一步了解，还可以根据案例索引搜索到具体的裁判文书。从而方便法官办案，统一裁判标准，提高办案效率。

（三）案例检索

立足《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定，结合行政案件的审理规律，课题组认为国有土地上房屋征收决定类案件证明标准实质上应包括两大部分，即起诉条件审查和合法性审查。其中起诉条件部分包括受案范围、原告主体资格等十个大问题、三十多个子问题，合法性审查部分包括征收主体、公共利益等九个大问题、十多个子问题，尽可能涵盖司法实践中需要审查的所有问题。针对每一个问题，课题组成员以中国裁判文书网为依托，全面检索最高人民法院以及其他法院就相关问题的生效裁判文书，从每个文书中提取具体证据及裁判观点，结合法律、司法解释及各地审判经验中的证据规则，明确各种证据的形式要件、内容要素和不可采情形。课题组通过中国裁判文书网共检索相关案例1000余篇，通过对上述案例的分析，确定了各个问题的证明标准及相应的裁判意见。

（四）征求意见

依托全省法院行政审判季度研讨活动和理论研究课题组机制，两次集中全省行政审判骨干力量集中研讨，反复研究修改调研成果。2018年7月17日，在烟台召开的全省行政审判工作座谈会上，课题组将《国有土地上房屋征收决定案件证明标准（征求意见稿）》印发全省各中院和铁路运输法院与会代表，将征求意见列入会议重要议程，共征求修改意见55条。课题组还随时听取全省各级法院行政审判人员反馈的意见和建议，共收到反馈意见20余条。根据大家的建议，课题组对证明标准文稿反复论证修改，逐渐形成了较为完善的证明标准体系。从这个角度上讲，该课题凝聚了全省行政审判法官的集体经验和智慧。

三、证据分析

根据《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关司法解释规定，结合山东行政审判实际，以程序和实体审查为方向，对房屋征收案件涉及的证据作如下分析，进而确定合理恰当的证明标准。

（一）受案范围

1.房屋征收决定

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收决定，也可以提供与房屋征收决定原件核对无误的复印件、照片、节录本等。

（2）待证事实：审查是否存在房屋征收决定或被告是否作出了房屋征收决定。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实确系被告作出房屋征收决定的，则属于受案范围；如果没有房屋征收决定的，起诉房屋征收决定则不符合行政诉讼受理条件。

2.房屋征收公告

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收决定公告，也可以提供与房屋征收决定公告原件核对无误的复印件、照片、节录本等。

（2）待证事实：审查被告在发布房屋征收公告前是否作出了房屋征收决定；审查被告是否未作出征收决定，而是在征收公告中载明征收的具体内容。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其起诉房屋征收公告，但是被告在公告之前作出房屋征收决定的，房屋征收公告不可诉，人民法院可以告知原告起诉房屋征收决定。原告不同意变更的，不符合行政诉讼受理条件。被告未作出房屋征收决定，在征收公告中载明征收具体内容的，公告可诉。

3.符合管辖规定

（1）原告举证：原告需要指明作出征收决定或作出征收相关行为的具体行政机关。

（2）待证事实：审查原告提起的诉讼是否属于受诉人民法院管辖范围。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系由市、县级人民政府作出的房屋征收决定，由所在地中级人民法院管辖，立案后发现不属于本院管辖的，则应移送有管辖权的人民法院。

（二）原告主体资格

1.房屋所有权人

（1）原告举证：原告需要提交房屋产权证书等权属证明材料、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋产权证书等材料，判断原告对涉案房屋是否拥有合法产权；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其系房屋所有权人，则具有原告主体资格。

2.公房承租人

（1）原告举证：原告需要提供租用公房凭证或房地产交易中心等部门公房租赁合同登记备案资料等、租赁当事人身份证明、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查租用公房凭证或房地产交易中心等部门公房租赁合同登记备案资料及当事人身份证明，判断涉案房屋是否系公房，原告是否系公房承租人；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其系直管公房、单位管理的国有公房承租人，则具有原告主体资格。

3.经租房承租人

（1）原告举证：原告需要提供经租房租用凭证或房地产交易中心等部门租赁合同登记备案资料等、租赁当事人身份证明、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查经租房租用凭证或房地产交易中心等部门租赁合同登记备案资料及当事人身份证明，判断涉案房屋是否系经租房，原告是否系经租房承租人；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其系经租房承租人，则具有原告主体资格。

4.廉租房承租人

（1）原告举证：原告需要提供住房保障管理部门审核通过的廉租房登记材料、租赁当事人身份证明、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查住房保障管理部门审核通过的廉租房登记材料及当事人身份证明，判断涉案房屋是否系廉租房，原告是否系廉租房承租人；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其系廉租房承租人，则具有原告主体资格。

5.购买房屋但未办理转移登记的购买人

（1）原告举证：原告需要提供购房合同或其他相关证据材料、房屋所有权人出具的不存在房屋所有权争议的书面情况说明或房屋所有权争议已通过民事诉讼等途径予以解决的生效法律文书、当事人身份证明、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查购房合同或其他相关证明材料及当事人身份证明，判断原告是否系涉案房屋的购买人；审查房屋所有权人出具的不存在房屋所有权争议的书面情况说明或房屋所有权争议已通过民事诉讼等途径予以解决的生效法律文书，判断涉案房屋权属是否有争议；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实房屋权属无争议的，则购买人具有原告主体资格；房屋权属有争议的，购买人不具有原告主体资格。

6.征收范围内未包含原告的房屋

（1）双方举证：原告或被告需要提供房屋所有权证等房屋权属证明材料、当事人身份证明、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋所有权证等材料及当事人身份证明，判断原告是否系涉案房屋的所有权人；审查房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内。

（3）效力认定：如果双方提供的相关证据证实起诉人房屋未在征收范围内，则房屋所有权人不具备原告主体资格。

7.一般承租人

（1）双方举证：原告或被告需要提供房屋所有权证等权属证明材料、租赁合同、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋所有权证、租赁合同，判断原告是否系被征收房屋的一般承租人；审查房屋征收决定，判断涉案房屋否在征收范围内。

（3）效力认定：如果双方提供的相关证据证实系房屋的一般承租人的，则不具备原告主体资格。

8.被征收人已签订征收安置补偿协议或领取补偿款、安置房

（1）双方举证：原告或被告需要提供如下证据：房屋所有权证、征收安置补偿协议、领取补偿款或安置房的材料、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋所有权证及房屋征收决定，判断涉案房屋是否在征收范围内；审查征收安置补偿协议及领取补偿款或安置房的材料，判断原告是否已签订征收安置补偿协议、领取补偿款或安置房。

（3）效力认定：如果相关证据证实被征收人已签订征收安置补偿协议、领取补偿款或安置房后，仍对房屋征收决定不服的，具备原告主体资格。

9.按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为

（1）原告举证：原告需要提供当事人身份证明、法定代理人、指定代理人、代表人身份证明。

（2）待证事实：审查原告是否系无诉讼行为能力人；审查法定代理人、指定代理人、代表人身份是否适格。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系无诉讼行为能力人本人或其他人提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

（三）有具体的诉讼请求

1.诉讼请求过于笼统的情形

（1）原告举证：原告对房屋征收决定提起行政诉讼，其诉讼请求一般应当为：请求判决撤销房屋征收决定、请求确认房屋征收决定违法、请求确认房屋征收决定无效等。

（2）待证事实：审查原告的诉讼请求是否明确具体。

（3）效力认定：如果原告起诉请求撤销或确认整个征收行为违法的，则属于没有明确的诉讼请求的情形。

2.诉讼请求涉及多个行政行为的情形

（1）原告举证：原告对房屋征收决定提起行政诉讼，其诉讼请求一般应当为：请求判决撤销房屋征收决定、请求确认房屋征收决定违法、请求确认房屋征收决定无效等。

（2）待证事实：审查原告的起诉状中有几项诉讼请求，其诉讼请求所涉及的行政行为是否属于不同类型的行政行为。

（3）效力认定：如果原告除针对房屋征收决定外，还针对其他行政行为在同案中提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

3.一并提起行政赔偿的情形

（1）原告举证：原告对房屋征收决定提起行政诉讼，其诉讼请求一般应当为请求判决撤销房屋征收决定、请求确认房屋征收决定违法、请求确认房屋征收决定无效等。原告在提起上述诉讼请求的同时，一并提起行政赔偿诉讼请求。

（2）待证事实：审查原告在起诉状中是否一并提起了行政赔偿请求。原告一并提起行政赔偿请求的，有无具体的赔偿事项以及数额等。

（3）效力认定：如果原告一并提起行政赔偿请求，但无具体的赔偿事项以及数额的，则属于没有明确的诉讼请求的情形。

（四）有明确的被告且被告适格

1.被告明确

（1）原告举证：原告起诉状中指向了具体的、特定的被诉行政机关。

（2）待证事实：审查起诉状，判断原告提供的被告的名称等信息是否足以使被告与其他行政机关相区别。

（3）效力认定：如果起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，则不符合行政诉讼起诉条件。

2.被告适格

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋征收决定，判断被诉行政机关是否作出了被诉房屋征收决定。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实被诉行政机关不适格的，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，则不符合行政诉讼起诉条件。

（五）起诉期限

1.行政机关告知诉权和起诉期限的情形

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查房屋征收决定或公告中是否明确告知了诉权和起诉期限；审查房屋征收决定或公告向当事人送达或公开发布的日期。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实房屋征收决定或公告中明确告知了诉权和起诉期限，原告在六个月内起诉的，则不超过法定起诉期限；超过六个月起诉的，超过法定起诉期限。

2.原告先行申请行政复议的情形

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收决定或公告、行政复议决定书。

（2）待证事实：审查行政复议决定书向当事人的送达时间；审查复议决定书中是否明确告知诉权和起诉期限；审查对原行政行为的起诉是否超过了法定起诉期限。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其收到行政复议决定书之日起十五日内起诉的，则符合法定起诉期限；超过十五日提起诉讼的，超过法定起诉期限。

3.行政机关未告知诉权和起诉期限的情形

（1）原告举证：原告需提供房屋征收决定或房屋征收公告。

（2）待证事实：原告提起行政诉讼的时间；被告作出被诉征收行政行为的时间；征收机关是否告知了原告诉权和起诉期限；原告知道或应当知道被诉征收决定的时间，是否有证据证明原告知道或者应当知道被诉征收行为；行政机关未告知诉权或起诉期限的，原告自知道或应当知道征收行政行为作出之日起提起诉讼是否超过1年。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实行政机关作出房屋征收决定，未告知诉权和起诉期限的，原告从知道或应当知道行政行为内容之日起提起诉讼不超过1年的，则符合起诉期限的规定；超过1年的，超过法定起诉期限。

4.不属于起诉人自身的原因延误期限的情形

（1）原告举证：原告需要提供因不可抗力等非自身原因导致起诉超过法定起诉期限或已经向人民法院起诉，人民法院应立案而未立案等证据材料。

（2）待证事实：原告是否因不可抗力等原因造成延误起诉期限；原告是否有证据证明就同一案件向法院提起过诉讼，而受诉法院既不立案，也未出具书面裁定；原告是否因申诉信访等自身原因延误起诉期限。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实因不可抗力等原因造成延误起诉的，则应予扣除相应期限。因当事人单方向有关部门申诉信访耽误的期间，不应扣除。

（六）不属于重复起诉或撤回起诉后再行起诉具有正当理由或诉讼标的未被生效裁判或者调解书所羁束

1.起诉因没有事实根据被驳回起诉后，具有新证据的情形

（1）原告举证：原告需要提供驳回起诉裁定、所起诉的事实存在或房屋征收决定等新证据。

（2）待证事实：审查原告是否曾提起相关诉讼及相应裁判文书；审查本次诉讼是否具有新的事实依据。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实其起诉曾因事实不存在被驳回起诉后，具有新证据的，则其再次起诉不构成重复起诉。

2.起诉因被告不适格被驳回起诉后或听从法院释明后，以适格被告提起诉讼的情形

（1）原告举证：原告需要提供驳回起诉裁定、房屋征收决定或公告等相关证据。

（2）待证事实：审查原告是否曾提起相关诉讼及相应裁判文书；审查本次起诉的被告是否作出了房屋征收决定。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系以适格被告重新提起诉讼，则不构成重复起诉。

3.未按规定缴纳案件受理费按撤诉处理后再次起诉的情形

（1）原告举证：原告需要提供驳回起诉裁定、缴纳案件受理费凭据、房屋征收决定或公告。

（2）待证事实：审查原告是否曾提起相关诉讼及其裁判文书；审查本次起诉是否已缴纳案件受理费。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实本次起诉已缴纳案件受理费的，则不构成重复起诉。

4.诉讼标的未被生效裁判或者调解书所羁束

（1）原告举证：原告需要提供生效裁判或者调解书、房屋产权证书、房屋征收决定。

（2）待证事实：审查其他公民、法人或者组织是否针对房屋征收决定曾提起相关诉讼以及相应的裁判文书；本次诉讼与其他诉讼是否针对同一行政行为；审查诉讼标的是否被生效裁判或者调解书所羁束。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实房屋征收相关事实被生效裁判或者调解书所羁束的，则其认定的事实直接适用于本次诉讼。

（七）对合法权益不产生实际影响

1.房屋征收补偿安置方案

（1）原告举证：原告需要提供房屋征收补偿安置方案或与原件核对无误的复印件、照片、节录本等。

（2）待证事实：审查房屋征收补偿安置方案是否对原告权利义务产生实际影响。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对房屋征收补偿安置方案不服提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

2.拟房屋征收决定、公告

（1）原告举证：原告需要提供拟房屋征收决定、公告或与原件核对无误的复印件、照片、节录本等。

（2）待证事实：审查行政机关发布的拟房屋征收决定、公告是否对原告权利义务产生实际影响。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对拟房屋征收决定、公告行为提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

3.征收补偿方案的论证、公布或征求公众意见及意见修改情况公布、听证行为、调查询问等行为

（1）原告举证：原告需要提供行政机关组织征收补偿方案的论证、征求意见、听证行为、调查询问、社会稳定风险评估等活动的书面证明材料。

（2）待证事实：审查征收补偿方案的论证、公布或征求公众意见及意见修改情况公布、听证行为、调查询问等行为对原告权利义务是否产生实际影响，有无可能造成被征收人及其利害关系人实体权利损害的情形。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对行政机关组织征收补偿方案的论证、征求意见、听证行为、调查询问、社会稳定风险评估等活动提起诉讼的，鉴于上述行为原则上不可诉，则不符合行政诉讼起诉条件。

4.社会稳定风险评估

（1）原告举证：原告需要提供社会稳定风险评估报告等书面证明材料。

（2）待证事实：审查社会稳定风险评估报告是否影响原告的合法权益。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对社会稳定风险评估行为提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

5.征收调查登记

（1）原告举证：原告需要提供相关征收调查登记资料。

（2）待证事实：审查征收调查登记行为对原告权利义务是否产生实际影响。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对征收调查登记行为提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

6.对未经登记的建筑进行调查、认定和处理

（1）原告举证：原告需要提供证据证明房屋征收部门是否对征收范围内未经登记的建筑进行了调查、认定和处理。

（2）待证事实：审查市、县级人民政府确定的房屋征收部门对或者未对未经登记的建筑进行调查、认定和处理的行为，是否对原告权利义务是否产生实际影响。

（3）效力认定：如果原告提供的相关证据证实系对房屋征收部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理记行为提起诉讼的，则不符合行政诉讼起诉条件。

（八）征收主体资格

1.市、县级人民政府

（1）被告举证：被告需要提供加盖单位印章的征收文书（征收决定、征收公告等）。

（2）待证事实：审查作出房屋征收决定的市、县级人民政府是否具有相应的职权。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系市、县级人民政府具有作出国有土地上房屋征收决定的，则被告具有法定职权。

2.开发区管理委员会

（1）被告举证：被告需要提供加盖单位印章的征收文书（征收决定、征收公告等）、开发区管理委员会的批准设立文件。

（2）待证事实：审查开发区管理委员会的批准设立机关是否为国务院或者省级人民政府。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系国家级经济技术开发区管理委员会和省级经济技术开发区管理委员会有权对辖区内国有土地上房屋进行征收的，则被告具有法定职权。

（九）公共利益需要

1.因国防和外交的需要实施征收

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。

（2）待证事实：审查需征收房屋的建设活动是否符合“四规划”；如果不能提供“四规划”，根据被告提交的建设项目立项批准文件、政府工作报告、政府年度工作计划、其他有关国家机关证明文件等审查被告作出房屋征收决定是否为了国防和外交的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系因国防和外交的需要作出房屋征收决定的，则符合公共利益的需要。

2.因基础设施建设的需要实施征收

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。

（2）待证事实：审查需征收房屋的建设活动是否符合“四规划”；如果不能提供“四规划”，根据被告提交的建设项目立项批准文件、政府工作报告、政府年度工作计划、其他有关国家机关证明文件等审查被告作出征收决定是否系由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系因基础设施建设的需要作出房屋征收决定的，则符合公共利益的需要。

3.因公共事业的需要实施征收

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划。

（2）待证事实：审查需征收房屋的建设活动是否符合“四规划”；如果不能提供“四规划”，根据被告提交的建设项目立项批准文件、政府工作报告、政府年度工作计划、其他有关国家机关证明文件等审查被告作出征收决定是否系由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系因公共事业的需要作出房屋征收决定的，则符合公共利益的需要。

4.因保障性安居工程建设的需要实施征收

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划。

（2）待证事实：审查需征收房屋的建设活动是否符合“四规划一计划”；如果不能提供“四规划一计划”，根据被告提交的建设项目立项批准文件、政府工作报告、政府年度工作计划、房屋征收申请书、建议书、其他有关国家机关证明文件等审查被告作出征收决定是否系由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系因保障性安居工程建设的需要作出房屋征收决定的，则符合公共利益的需要。

5.因旧城区改建的需要实施征收

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划。

（2）待证事实：审查需征收房屋的建设活动是否符合“四规划一计划”；如果不能提供“四规划一计划”，根据被告提交的建设项目立项批准文件、政府工作报告、政府年度工作计划、房屋征收申请书、建议书、其他有关国家机关证明文件等审查被告作出征收决定是否系由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系因旧城区改建的需要作出房屋征收决定的，则符合公共利益的需要。

6.通过商业开发的形式或市场化运作模式进行保障性安居工程建设或旧城区建设是否符合公共利益的需要

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划。

（2）待证事实：审查被告征收房屋所进行的建设活动是否属于公共利益的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系通过商业开发的形式或市场化运作模式进行保障性安居工程建设或旧城区改建的，则不能否定征收的公益目的。

7.将个别建设年限较短的房屋纳入棚户区改造范围是否符合公共利益的需要

（1）被告举证：被告需要提供国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展年度计划。

（2）待证事实：审查被告征收房屋所进行的建设活动是否属于公共利益的需要。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实系将个别建设年限较短的房屋纳入棚户区改造范围的，则不能否定征收的公共利益目的。

（十）房屋征收范围

1.房屋征收范围在批准用地范围内

（1）被告举证：被告需要提供建设项目批复、国有土地使用权证明、房屋征收范围红线图。

（2）待证事实：审查确定的房屋征收范围是否在批准用地范围内。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收红线范围没有超出批准用地范围，则认为确定的房屋征收范围合法；如果征收红线范围超出批准用地范围，则认为确定的房屋征收房屋违法。

2.房屋征收范围既包括国有土地上的房屋又包括集体土地上的房屋

（1）双方举证：被告需要提供建设项目批复、国有土地使用权证明、房屋征收范围红线图；原告需要提供集体土地使用权证、房屋权属证明。

（2）待证事实：审查房屋征收决定中房屋征收范围是否既包括国有土地上的房屋，又包括集体土地上的房屋。

（3）效力认定：如果相关证据证实房屋征收决定中的房屋征收范围既包括国有土地上的房屋，又包括集体土地上的房屋，则认为确定的房屋征收范围违法。

3.特定情况下征收红线范围外的部分房屋

（1）双方举证：被告需要提供建设项目批复、国有土地使用权证明、房屋征收范围红线图；原告需要提供房屋权属证明。

（2）待证事实：审查行政机关特定情况下征收红线范围外的部分房屋是否合法。

（3）效力认定：如果相关证据证实征收超出规划红线范围外的部分房屋，且该房屋属于整栋建筑一部分时，则可以认为确定的房屋征收范围合法。

（十一）房屋调查登记

1.对征收范围内的房屋进行调查登记

（1）被告举证：被告需要提供被征收房屋现状测绘调查表、房屋调查结果公示及公示照片、房屋统计明细表及公示照片。

（2）待证事实：审查被告是否对征收范围内的房屋进行调查登记并公布调查结果。

（3）效力认定：如果被告提供的房屋调查登记材料经审查合法，则认为被告履行了房屋调查登记职责，程序合法。如果被告提供的房屋调查登记材料经审查不具有真实性、合法性，则认为被告未依法履行房屋调查登记职责。

2.对征收范围内未登记的房屋进行处理

（1）双方举证：被告需要被征收房屋现状测绘调查表、房屋调查结果公示及公示照片、房屋统计明细表及公示照片；原告需要提供对房屋依法享有处分权利的相关证据材料。

（2）待证事实：审查被告是否对征收范围内未登记的房屋依法进行处理。

（3）效力认定：如果相关证据证实除未登记的房屋属于违法建筑之外，被告将未登记的房屋纳入征收范围并依法调查公示的，则认为被告履行了房屋调查登记职责，程序合法；被告未将未登记的房屋纳入征收范围并依法调查公示的，则认为被告未依法履行房屋调查登记职责。

（十二）征收补偿方案

1.征收补偿方案的论证、征求公众意见及意见修改

（1）被告举证：被告需要提供市、县级人民政府组织论证征收补偿方案的材料、公布征收补偿方案并征求公众意见的材料、公布征求意见情况的材料、公布根据公众意见修改方案的材料。

（2）待证事实：审查征收补偿方案的作出部门是否是房屋征收部门；审查市、县级人民政府是否对征收补偿方案进行了论证，组织论证的主体是否是市、县级人民政府；审查征求意见情况是否进行了公布；审查是否根据公众意见对征收补偿方案进行了修改。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实其作出征收补偿方案履行了论证、公布、征求意见、修改方案等程序，则程序符合法律规定；未组织论证征收补偿方案、未向公众征求意见的，属于违反法定程序。

2.听证程序

（1）被告举证：被告需要提供征收项目为旧城区改建项目、征求意见材料显示过半数被征收人有异议的、听证会笔录或有关证明材料。

（2）待证事实：审查是否有过半数被征收人提出了异议；审查是否有召开听证会的材料，参加听证会的人员中是否有公众代表和被征收人代表，听证会是否提前通知，通知是否送达，听证会主持人员是否符合规定，听证会是否形成了笔录，是否根据笔录记载形成了报告等；审查根据听证会报告，如果征收补偿方案确有不符合规定之处，是否进行了修改。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实其召开听证会符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条第二款的规定，则听证会程序合法；未召开听证会或听证程序违法的，违反法定程序。

3.征收补偿方案的公示

（1）被告举证：被告需要提供征收补偿方案公告或与征收补偿方案公告原件核对无误的复印件、照片等。

（2）待证事实：审查征收补偿方案公示期限是否少于30日。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收补偿方案公示时间不少于30日的，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条第二款规定的法定程序；征收补偿方案公示时间不足30日的，违反法定程序。

4.征收补偿方案的内容

（1）被告举证：被告需要提供市、县级人民政府批准的征收补偿方案。

（2）待证事实：审查征收补偿方案是否包含房屋征收部门、房屋征收实施单位；房屋征收范围、征收依据、征收目的、签约期限等；被征收房屋的基本情况；补偿方式、补偿标准和评估办法；用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数，产权调换房屋的价值认定；过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准；补助和奖励。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收补偿方案的内容包含上述全部内容，则符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第二款规定的法定程序。征收补偿方案的内容缺少一项或多项的，违反法定程序。

5.征收补偿方案中补偿方式、补偿标准

（1）被告举证：被告需要提供市、县级人民政府批准的征收补偿方案。

（2）待证事实：审查征收补偿方案中被征收房屋的基本情况是否符合事实；补偿方式是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；补偿标准是否符合当地相关政策；评估方法是否符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定；产权调换房屋的价值认定是否符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定；搬迁费和临时安置费的标准是否符合所在市的相关政策；停产停业损失是否符合《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》的规定等。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收补偿方案确定的补偿方式、补偿标准合理的，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》等法规的强制性规定。征收补偿方案确定的补偿方式、补偿标准不合理或不符合上述法律规定，征收补偿方案违反法律、规定的强制性规定。

（十三）社会稳定风险评估报告

（1）被告举证：被告需要提供社会稳定风险评估报告。

（2）待证事实：审查被告是否进行了社会稳定风险评估。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实其进行了社会稳定风险评估，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条的规定；被告没有进行社会稳定风险评估，违反法定程序。

（十四）政府常务会议讨论决定

（1）被告举证：被告需要提供征收决定涉及被征收人数量较多的材料、提交经政府常务会议讨论决定的材料。

（2）待证事实：审查在涉及被征收人数量较多的情况下，房屋征收决定是否经过了政府常务会议讨论决定。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实其在征收决定涉及人数较多的情形下，经过政府常务会议讨论决定，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条的规定；未经政府常务会议讨论决定的，违反法定程序。

（十五）征收补偿费用

1.征收补偿费用到位情况

（1）被告举证：被告需要提供相关部门（如财政部门）出具的房屋征收补偿资金已足额到位的证明或银行出具的转账凭证、资金存储证明等。

（2）待证事实：审查是否有相关资金存储证明，存储证明上显示的数额是否构成足额到位；审查征收补偿费用到位时间是否是在征收决定作出之前。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收补偿费用已经足额到位，则符合《国土地上房屋征收与补偿条例》第12条第二款的规定；征收补偿费用在征收决定作出前未足额到位的，违反法定程序。如果被告有证据证明大部分被征收人已经选择房屋安置等实物安置的，应在总额中扣减房屋等实物安置费用，则不宜仅以资金数额认定征收补偿费用是否足额到位。被告提供的证据显示征收补偿费用在征收决定作出后才到位的，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第二款之规定。

2.征收补偿费用专户存储情况

（1）被告举证：被告需要提供相关部门（如财政部门）出具的房屋征收补偿资金已足额到位的证明或银行出具的转账凭证或资金存储证明等。

（2）待证事实：审查是否是专户存储，补偿费用是否存储于政府或相应职能部门名下。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实征收补偿费用已存入专门用于征收补偿费用的存储账户，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第二款的规定。被告提供的证据显示资金并非存储于被告或相应职能部门名下，而是存储于其他单位名下且无证据佐证资金用途的，则不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条第二款的规定。

（十六）作出房屋征收决定及公告

（1）被告举证：被告需要提供房屋征收决定、房屋征收决定公告、房屋征收决定公告在征收范围内张贴或采用其他方式公布的相关材料。

（2）待证事实：审查房屋征收决定公告是否实际张贴或是否采用其他方式公布；审查房屋征收决定公告是否载明了征收决定的内容及征收补偿方案；审查是否载明了行政复议、行政诉讼等权利救济途径等事项。

（3）效力认定：如果被告提供的相关证据证实已经公告了房屋征收决定，则符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条的规定；不能证明发布过公告的，违反法定程序。被告提供的房屋征收决定公告中附有征收补偿方案，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条的规定；未附有征收补偿方案的，违反法定程序。被告在公告中载明了权利救济途径，符合《国有土地上房屋征收补偿条例》第13条的规定；未载明权利救济途径的，违反法定程序。