行政相对人要求变更行政协议的司法审查

蒋炎焱 孔腾*

【裁判要旨】

行政相对人基于合同法中的显失公平条款，向人民法院起诉要求对已签订并履行完毕的补偿安置协议的某一条款进行变更的，系变更行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。人民法院应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定对案件是否超过起诉期限进行审查。

【基本案情】

上诉人（原审原告）葛某某。

被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区人民政府。

上诉人系枣庄市薛城区巨山街道办事处西某某村村民。2012年3月26日，山东省人民政府作出《关于枣庄市2011年度第四批次城市建设用地实施方案的批复》，同意征收西某某村10.8721公顷土地用于城市建设。2012年9月11日，西某某棚改项目被列入《山东省2012年棚户区改造项目》（鲁建房字〔2012〕30号）。2012年10月10日，薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组（系上诉人成立的临时机构）发布“关于对西某某村进行拆迁改造的公告”，决定对西某某村进行拆迁改造，并按照《枣庄市行政中心区城中村改造拆迁补偿安置实施意见》规定的补偿安置标准执行。2012年10月30日，上诉人与薛城区中心城区城中村回迁安置工作领导小组，按照上述补偿安置实施意见签订《西某某村拆迁房屋补偿安置协议》，获得补偿款为659606.10元。同时上诉人也选择了房屋产权调换并缴纳了房款。2012年11月，上诉人领取上述补偿款，涉案房屋被拆除。后上诉人得知2010年10月，西某某村已纳入枣庄中心城城市规划区，认为应当按照该区位国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，按照集体土地房屋补偿标准补偿显失公平，故提起本案行政诉讼。诉讼请求为：变更上诉人与被上诉人签订的《西某某村拆迁房屋补偿安置协议》第四项约定的合同义务，即确认补偿款为1521580.80元；责令上诉人按照变更后的补偿款数额履行支付义务，补充支付补偿款861947.70元。

【裁判结果】

枣庄市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点问题为：一、本案是否属于行政案件的受案范围；二、被告是否适格；三、原告的起诉是否超出起诉期限；四、补偿标准问题，是否应当按照原告主张的2580元/m2的标准进行补偿。

首先，一审法院肯定本案属于行政诉讼的受案范围，薛城区政府是本案适格被告。其次，就原告的起诉是否超过起诉期限的问题。一审法院认为因本案诉争补偿协议尚未履行完毕（安置房屋尚未交付），因此，其起诉没有超过起诉期限。关于原告主张的补偿问题。一审法院认为，本案中，双方当事人虽然在土地征收前已达成了补偿协议，但该争议实质上还是在征收过程中产生的。原告对补偿标准有异议，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条等的规定，与被告先行协调、协调不成的、再申请裁决，最后才可寻求司法救济。因此，人民法院对原告就上述异议直接提起的行政诉讼不予受理，已受理的，应裁定驳回起诉。一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回了原告的起诉。

一审裁定作出后，上诉人不服，提起上诉称：1.双方签订的补偿安置协议属于显失公平的合同，上诉人有权参照《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，请求变更该协议条款。因补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人有权请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。但签订协议时，因对行政法规的认知存在天然劣势，导致未要求按照上述规定的标准进行补偿，给上诉人造成了巨大损失，违反了合同的公平合理原则。2.本案属于变更之诉，而非给付之诉。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条及《山东省土地征收管理办法》第十三条规定的适用条件是在组织实施征收补偿过程中尚未达成土地征收补偿安置协议的，实行裁决前置。而上诉人是请求变更该协议中的货币补偿条款，不属于原审法院认定的裁决前置案件。

被上诉人辩称，对补偿标准有异议的，请求变更补偿标准的，应当先由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准用地的人民政府裁定，不能直接向人民法院起诉。一审法院裁定正确，应予维持。

山东省高级人民法院另查明，2016年4月11日，上诉人曾就本案向枣庄市薛城区人民法院提起过民事诉讼，同日薛城区人民法院作出（2016）鲁0403民初1165号民事裁定书，对本案未予受理。

山东省高级人民法院二审认为，本案争议的核心问题：一是上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限；二是上诉人以显失公平为由，要求对本案涉案协议第四条进行变更能否得到支持。

基于行政协议的双重属性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的精神，在行政协议纠纷中，对行政机关的单方行政行为提起的诉讼，应适用行政诉讼关于起诉期限的规定；对行政协议中的合同性内容有争议的，可以参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定。本案上诉人的诉讼请求是基于《中华人民共和国合同法》第五十四条有关显失公平的规定而要求变更其与被上诉人签订的《西某某村拆迁房屋补偿安置协议》第四条中约定的补偿款。即本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，故上诉人在本案中提起的合同变更之诉的起诉期限应参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。

根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，在订立合同时显失公平的，当事人有权请求人民法院进行变更。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”并参照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第七十三条“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”之规定，合同变更权的行使同撤销权一样，应适用上述一年除斥期间的有关规定，且该除斥期间依法为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。

本案中，上诉人与被上诉人于2012年10月30日签订了被诉补偿安置协议， 且该协议第四条已实际履行完毕，属于自起诉时，合同行为成立已超过一年的情形。上诉人自称，其是通过另案当事人葛某甲于2015年3月27日申请政府信息公开，得知涉案地块被纳入到中心城城市规划区范围内的，则上诉人应该在2015年3月27日知道或者应当知道变更事由，上诉人最迟亦应在2016年3月28日之前向法院提起本案诉讼，虽其于2016年4月11日提起过民事诉讼，但仍然超过了合同变更权行使的一年除斥期间，该变更权已经灭失，故上诉人提起本案行政诉讼超过了法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对本案争议的第二个核心问题即上诉人要求对本案行政协议第四条进行变更的请求，不再进入实体审查。原审法院认为本案诉争补偿协议尚未履行完毕，因此，其起诉没有超过起诉期限的裁定，系事实认定不清、法律适用错误。

原审法院裁定理由不当，但裁定驳回起诉的结果正确，为减少当事人诉累，对原审法院裁定结果予以维持。上诉人葛某某提起本案诉讼超过了法定起诉期限，依法应予裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

【裁判评析】

一、行政协议具有双重属性，应区别情况选择适用法律规范

原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称：适用解释）第11条对行政协议的内涵进行了界定，即行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由此可知，行政协议首先是行政机关的一种行政活动方式，体现了行政机关的意志，在合同的制定、签署时，行政机关均掌握着主导性，但同时该协议是以平等协商的方式签订的，一旦签署后，除非法定事由，双方都应依协议履行各自权利义务。正是基于行政协议的双重属性，行政协议纠纷案件在诉讼费缴纳标准、起诉期限、审理依据、裁判方式等方面均会因诉讼请求的不同而有所区别。

适用解释第12条对行政协议诉讼的起诉期限问题规定了两种处理方式：一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；二是“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。之所以作以上区分，笔者认为，因前者系对行政协议规定的权利义务的履行与否产生的争议，一般是由行政机关及行政相对人双方决定，属于“私”范畴，故参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定更恰当；而后者系行政机关单方作出的具有行政强制性的处分行为，直接影响了行政相对人的权利义务，属于“公”范畴，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定更准确。同理，该解释第16条，对诉讼费用的缴纳标准也作出了以上类似区分。同时，该解释也肯定了在对行政协议进行实体审查时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在有关行政协议的司法解释未出台之前，以上有关行政协议的规定，依然是可以适用的。

二、补偿标准异议纠纷与变更行政协议纠纷的认定

适用解释中体现的行政协议纠纷类型主要包括行政机关不依法履行协议、行政机关未按照约定履行协议、行政机关单方变更协议、行政机关单方解除协议、行政相对人主张解除协议、行政相对人主张协议无效。本案中，根据上诉人的诉讼请求，其是基于合同法中的显失公平条款，请求变更所诉行政协议的某一项条款，且该条款已履行完毕。笔者认为，虽然适用解释中并未提及行政相对人请求变更行政协议这一类型，但是基于行政协议对双方当事人均具有的约束力，同行政机关一样，行政相对人也可基于合法事由，要求对行政协议进行变更、撤销、解除、确认无效等，这也属于行政诉讼的受案范围。而补偿标准异议系土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议。而本案上诉人已签订了补偿安置协议，且签订时对补偿标准并无异议，并且要求变更的第四条已履行完毕，并不符合补偿标准异议纠纷的构成要件。本案一审法院未根据上诉人的诉讼请求及案件事实对案件类型进行准确定位，而是直接将其诉讼请求归结为对补偿标准有异议，并提出上诉人不能直接走司法救济，应先协调、再裁决，对裁决不服再走诉讼程序，显然错误。本案系变更行政协议纠纷。

三、行政相对人要求变更行政协议的某项条款，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定

基于前述司法解释的精神，对此类变更行政协议的案件，应参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定进行审查。一审法院认为因所诉协议中的安置房屋尚未交付，故该协议并未履行完毕，因此，上诉人的起诉没有超过起诉期限。笔者以为，本案中，上诉人是对被诉协议的第四条即补偿款的给付提出的变更之诉，这与协议中其他条款的履行与否并无直接关联，一审法院以其他条款未履行完毕为由认为上诉人的起诉未超过行政诉讼法规定的起诉期限不当。

《中华人民共和国合同法》第54条规定，在订立合同时，对于重大误解或者显失公平的，相关权利人有权请求人民法院进行变更或撤销。变更权同撤销权、解除权一样，属于形成权，此种权利的行使适用民事法律规范中有关除斥期间的规定。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第73条规定，“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”。故合同变更权的行使应适用上述一年除斥期间的规定，且该除斥期间依法为不变期间，不适用诉讼时效的中止、中断或者延长。《中华人民共和国民法总则》虽然于2017年10月1日实施，但《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》并未被废止，且以上有关变更权的行使规定与民法总则的相关规定并不冲突，故依然可以参照适用。

本案中，上诉人与被上诉人于2012年10月26日签订被诉协议， 且所要求变更的第四条已于同年实际履行完毕，属于自起诉时，合同行为成立已超过一年的情形。即便按照上诉人所主张的，其系2015年3月27日才得知当时所签协议显失公平的，则其最迟也应该在2016年3月28日之前向法院提起变更之诉，虽上诉人于2016年4月11日就本案提起过民事诉讼，但仍然超过了合同变更权行使的一年除斥期间，该变更权已经灭失，故上诉人提起本案行政诉讼超过了法定起诉期限，不符合行政诉讼的受理条件，应当裁定驳回起诉。故对本案争议的第二个核心问题不再进入实体审查。如本案未超过起诉期限而进入实体审查，在适用行政法律规范的同时，也应适用合同法等民事法律规范的规定，对所诉条款是否显失公平进行司法审查而综合判定。