探求法院内设机构改革的帕累托最优——扁平化与专业化的衡平之道

金蕾

随着法院内设机构改革的深入推进，理论界和实务界两种倾向悄然而生。一种倾向是将现行司法运行中出现的问题归因于科层制度，批驳传统科层制组织形式，认为其违背司法规律，限制了法官的自由裁量权。无视科层制的优势，不区分机构性质职能，盲目追求完全的去行政化和扁平化；另一种倾向是以专业化的视角审视现行内设机构改革，认为去行政化与司法专业化的要求相背离，极力主张保留更多的庭室。2018年5月，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》规定：内设机构实行扁平化管理，减少管理层级，优化工作流程，提高运行质效。同时规定，为适应经济社会发展需要，提高审判专业化水平，有条件的基层人民法院可在规定的内设机构总数内，根据案件数量、案件类型、办案法官、人员配备等实际情况，探索专业化审判组织的设置形式。扁平化和专业化的争论实质上是内设机构设置的模式、层级和规模的问题。本文立足于100人以上的中基层法院，针对上述两种情况，力求在内设机构“扁平化”和“专业化”道路上实现自洽。

一、缘由：争论因何而来

（一）内设机构现实困境

长久以来，法院系统均按照行政机关运行模式即科层制设置和运转，管理职能和审判职能混同，导致司法行政化倾向。主要表现为：一是组织体系的科层化。自上而下，院长—副院长—审判委员会—庭长—副庭长—干警。不区分综合部门和业务部门，基本为“一正一副”“一正两副”，且惯用称谓是中层正副职。二是权力配置的合一性。院庭长全面负责本院（庭）的各项工作，除了日常党务、政务管理工作外，还参与业务管理，另外，自身也参与审判和讨论案件，司法管理权和审判权混同。三是司法决策的科层化。司法的亲历性是司法公正的必备要素，要求审判人员亲自参与庭审，直接听取当事人双方的诉辩主张、理由、依据，形成自由心证，并对案件作出裁判。司法实践中，审判委员会制度、院庭长签批案件制度等形成行政对司法的渗透，导致了司法决策背离司法亲历性。

科层制扩张机理理论认为，科层制一旦确立，就会呈现不可遏制的扩张趋势，其典型表现就是科层组织的不断膨胀。①参见付磊：《刑事司法科层制之反思》，中国政法大学出版社2016年版，第43-48页。例如：Z市中级人民法院内设机构变迁。1973年5月内设刑庭、民庭、办公室。1980年-1981年增设经济庭、司法行政科、政工科。1984年增设刑二庭、信访处、研究室。1987年增设行政审判庭，1998年-2006年，政治部分设组织人事处、法官管理处、教育培训处，民庭增至4个。至2006年法院内设机构达到26个。2007年-2014年，根据工作需要，继续增设刑事审判第三庭、信访办、信息管理处、民事审判第五庭、赔偿委员会办公室、新闻办公室、审判管理办公室、审务督查处、执行三庭、破产清算庭、未成年人综合审判庭等。截止2018年Z市中级法院内设机构达到37个，另有诉讼服务中心、法官培训中心2个事业单位。

以上这种系统内部不断分化、整合以应对社会复杂性的一个非预期后果就是，这种功能应对指向了自身，出现了自反身性（self-reflexivity），即复杂性应对本身使得自身也产生了复杂性问题，比如庭室之间的冲突、法官行为监控和庞杂的行政事务，从而产生克服新的复杂性问题的需要。为此，法院内部设立了大量的辅助性事务性机构，专门管理由于大量庭室设立出现的行政事务，还基于内部权力制约，将一些庭室的权力划出专门行使，并设置了对这些众多庭室进行内部监督的机构。①刘忠：《论中国法院的分庭管理制度》，载《法制与社会发展》2009年第5期（总第89期）。具体表现和后果如下：

1.部门配置不合理致使审而不专。37个内设机构和2个事业单位，其中，业务部门18个，行政部门12个，综合审判部门及审判辅助部门8个，业务部门与非业务部门数量相当。非业务部门大有对业务部门形成包围之势，每个业务部门几乎都要对应19个非业务部门，“上面千条线，下面一根针”，审判人员疲于应付各种事务性工作，无法专注于审判业务，也没有精力深耕深层次问题。同时，部门之间业务分工过于精细，导致审判人员仅专注于本领域问题，不利于培养“一专多能”人才。

2.科层制导致机构运行效率低下。现行管理层面，不论综合部门还是业务部门，均采取科层制模式，以业务部门为例：自上而下划分为院长—副院长—庭长—副庭长—法官5个管理层级。重要议题、常规事务均层层审批、层层签发，部门自主性、干警创新力严重挫伤，机构臃肿，效率低下。

3.职能交叉、重叠、混同可能诱发相互推诿。如立案庭与诉讼服务中心在诉讼引导、判后答疑、材料转交等方面；研究室和审管办在司法统计方面；教育处和审管办在考核方面；教育处和机关党委在党建方面；人事处和法官管理处的人事信息管理，等等。职能交互重叠导致部门职责权限不清，进而可能导致相互推诿扯皮。

4.不当政绩观导致资源浪费。为了解决职级待遇问题，尽可能多的设置部门，导致部门人数普遍较少，“1人室”“2人室”现象大量存在，有时甚至只有机构而无人员。一方面会分散有限的审判力量，另一方面会导致忙闲不均。同时，为了证明机构设置的合理性，防止部门无事可做，实现虚置部门实置化，不停组织一些不必要的会议，统计一些无关痛痒的数据、资料，严重牵扯干警精力。

（二）审判专业化的需要

内设机构改革过程中，广大实践工作者、理论工作者根据不同的考虑，纷纷提出了设置专业化审判庭的意见。有人认为，内设机构改革背景下，原有审判庭大规模裁撤、合并，专业化审判缺少现实条件；有的认为，民事案件和商事案件基本理念存在差异，应分别设置；有的基于家事案件的人身性、隐私性、伦理性，提出设立家事审判庭；有人主张设置金融法庭，完善不良贷款处置；有的基于环境资源案件的跨区域性、因果关系的复杂性，主张保留环境资源审判庭；有的基于交通事故案件、医疗纠纷案件的特殊性，主张设置交通事故法庭、医疗纠纷法庭……即便目前已存在的专业化审判庭，也存在设置标准不统一的问题，除了大多数按照案由划分外，还有以诉讼程序为标准，成立小额速裁庭，以审判对象为标准，成立未成年人案件综合审判庭，审理所有涉及未成年人的刑事、民事、行政案件。实践中，北京昌平在东小口法庭成立首个家事审判法庭，探索建立符合家事审判规律的工作机制，集中审理昌平东部地区的家事案件。①http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201808/t20180803_17684988.htm，2018年8月3日访问。经最高人民法院批准，2017年12月，全国首个专门金融法庭——深圳金融法庭在前海深港现代服务业合作区正式成立。②肖波：《深圳金融法庭敲响第一锤》，载《人民法院报》2018年1月17日。

上述这些提法，潜藏着一个逻辑问题，即专业化审判要以设立专业化审判庭为前提。最高院“四五改革纲要”对专业化审判进行了初步描绘：首先，建立以审判为中心的诉讼制度，尊重司法规律，确保庭审在保护诉权、认定证据、查明事实、公正裁判中发挥决定性作用，对法官专业化素质和司法能力提出更高要求。其次，健全审判权力运行机制，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，落实审判责任制，对专业化审判机制提供机制保障。《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》明确提出：“推广专业化审判。在充分考虑法官办案能力、经验及特长等因素的基础上，根据案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织，根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员。”至此，专业化审判至少包括四层含义：一是审判主体专业化，包括专门法院，如知识产权法院；专业化法庭，如少年法庭、家事法庭等；专业化合议庭，如民间借贷、物业等专业化合议庭；专业法官，如指定专门法官审理特定案件。二是法官思维和知识的专业化，包括专业审判知识、专业思维能力、专业审判语言等。三是审判机制的专业化正规化，从主体的设置、主题的选定、业绩考核、司法技能培育等方面形成健全的机制。四是审判理念的专业化，如上海知识产权法院在推进知识产权专业化审判过程中形成了创新、法治、平衡、开放的理念。③李兆杰、牛艳：《人民法院推进专业化审判路径探析》，载《人民法院报》2017年5月3日。因此，专业化审判不仅仅包括主体的专业化，还包括其他方面，即便主体专业化，也可通过设立专业化合议庭、专业化审判团队等其他方式实现。

二、基点：内设机构改革的理论基础

内设机构改革涉及管理学、经济学等方面的基础理论，实现机构扁平化和专业化的自洽，必须以下述理论为根基。

（一）组织结构六要素

组织结构的六种基本要素：工作专门化（有称为劳动分工）、部门划分、职权和职责、管理幅度、集权和分权、正式化。工作专门化是指把工作活动分成单个任务，为了提高产出，个人专门从事工作的某一部分而不是整项工作，又被称为劳动分工。把工作进行归类的方式称为部门划分，最常用的是按职能划分部门。管理幅度是指一位管理者能够有效指挥多少个下属。大多数人倾向较小的幅度（通常不超过6人），以便对下属保持密切控制。也有学者认为管理幅度受级别影响，高层管理者的管理幅度应比中基层小。随着人类认识能力的提升和信息技术的发展，上述传统观点受到挑战，如当今许多公司让员工从事一系列广泛的工作，出现跨职能团队，拓宽管理幅度。①［美］斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学：原理与实践》（原书第9版），毛蕴诗主译，机械工业出版社2015年版，第142-150页。六要素正好与法院内设机构改革的相关因素契合。机构扁平化和审判专业化强调按照一定的标准和流程管理事务和审理案件，其要义之一即为部门划分，进而要求明确职责权限，划分管理层次和管理幅度。通过集权或分权治理结构，建立一系列正式化的规章制度。

（二）组织结构类型

组织结构主要分为机械式（或科层制组织）和有机式。机械式组织是严格且密切控制的结构，包含组织结构全部六要素的传统方面：高度专门化、严格的部门划分、清晰的指挥链、会形成金字塔形结构的窄小管理幅度、集权、高度正式化（或制度化）。有机式组织是灵活且具有高度适应性的结构，侧重合作、不断调整的职责、极少的规则、非正式的沟通、分散的决策权、会形成扁平结构的较宽的管理幅度。②［美］斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学：原理与实践》（原书第9版），毛蕴诗主译，机械工业出版社2015年版，第151-152页。常用的组织设计主要有传统型的职能结构和当代的团队结构、矩阵与项目结构。职能结构是指把相似或相关职业专长组合在一起的一种组织设计，可以把这种结构看成按职能划分部门的方式在整个组织中的运用。团队结构是指整个组织是由工作小组或团队组成的一种结构，赋予员工权力是关键，员工对各自领域中的工作绩效负责。在大型组织中，团队结构和职能结构互为补充，这就使组织既有科层机构的效率又有团队的灵活性。矩阵与项目结构是指从不同的职能部门抽调专业人员从事由项目经理负责的项目工作，当员工完成分派给他们的项目任务以后，就会再回到原来的职能部门，其独特之处在于产生了双重指挥链。①［美］斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学：原理与实践》（原书第9版），毛蕴诗主译，机械工业出版社2015年版，第154-156页。根据组织结构类型和司法专业化、机构扁平化的现实需求，宜分情况使用不同的组织结构。

（三）科层制在司法领域的适用

科层制与司法管理高度契合性。19世纪末期，马克斯·韦伯对科层制进行了深入阐释，形成了科层制理论。主要特征如下：1.分工明确；2.职权体系清晰，按照等级制要求确定上下级关系；3.规则体系明确，将规则视为科层组织的最高权威；4.量才为用，职位晋升以其工作业绩、资历为标准；5.权从职位；6.公私分开。②转引自付磊：《刑事司法科层制之反思》，中国政法大学出版社2016年版，第26-27页。其核心特征为权力配置的等级化、权力运作的书面化、权力运行的规则化。职能分工的专业化和严格的上令下从体系最大限度保证了科层组织的决策能够迅速得到执行。司法管理本质上仍然属于一种行政行为，更容易通过统一的组织体系实现对效率的追求。科层制“左右分科，上下分层”的职能分工，以及等级化的权力配置，有助于提高司法管理效率。科层组织最高权威统筹安排相关事项，监督下级执行，有助于司法决策的统一，避免各行其是。③转引自付磊：《刑事司法科层制之反思》，中国政法大学出版社2016年版，第64-72页。因此，科层制之司法管理层面有适用的余地。然而，科层制推崇的等级化的上令下从体系严重压制审判人员独立性和自主性，科层制集权色彩、决策程序、决策方式和司法审判合议庭成员平等原则存在冲突，损害法官独立地位，限缩法官自由裁量权，因此，诸如司法审判等司法核心事项都不适用科层制。

（四）内设机构划分的依据

管理学常用的部门划分类型主要包括：职能、产品、顾客、地区、流程。④［美］斯蒂芬·P·罗宾斯：《管理学：原理与实践》（原书第9版），毛蕴诗主译，机械工业出版社2015年版，第143-145页。现行司法行政部门主要按照职能划分，业务部门主要是案件类型、诉讼程序、当事人，这种分类与管理学中的产品、顾客、流程相对应。业务部门的划分不得不考虑法理学中法的部门划分依据。法的部门的划分依据主要是调整对象和调整方法，前者是主要标准，后者是辅助标准。审判庭划分依据，主要是案件类型、调整方法。

（五）管理幅度和管理层次的关系

内设机构改革过程中，应考虑管理幅度和管理层级的关系，确定相关科室规模，是否需要设置二级部门及副职。

管理层次受到组织规模和管理幅度的影响。它与组织规模成正比：组织规模越大，包括的成员越多，则层次越多。在组织规模已定的条件下，它与管理幅度成反比：主管直接控制的下属越多，管理层次越少，相反，管理幅度减小，则管理层次增加。管理层次与管理幅度的反比关系决定了两种基本的管理组织结构形态：扁平结构形态和锥型结构形态。影响管理幅度的因素主要包括：主管和下属的工作能力；主管所处的管理层次；下属工作相似性；计划的完善程度；非管理事务的多少；助手的配备情况；信息手段的配备情况；工作地点的相近性；工作环境。①周三多、陈传明、刘子馨、贾良定：《管理学原理与方法》（第7版），复旦大学出版社，第196-199页。较宽的管理幅度可以减少管理层次，从而可以加快信息的传递速度，提高组织高层决策的及时性，还可避免上级对下级工作的过多干预，从而有利于发挥下级在工作中的主动性；较窄的管理幅度则可以减少每个层次的管理者需要处理的信息数，从而有利于有价值的信息被及时识别和利用，还可以使管理者有较多的时间去指导下属，从而有利于下属工作能力的提高。②周三多、陈传明、刘子馨、贾良定：《管理学原理与方法》（第7版），复旦大学出版社，第94页。按照管理学适度原理，管理幅度既不能过大，也不能过小，必须在两个极端找到最恰当的点，实现适度组合。

三、破解：扁平化与专业化的自洽

内设机构扁平化与专业化改革之路，可以运用经济学中的边际成本理论，达到机构管理和运转的帕累托最优。边际成本是指额外一单位产量所引起的总成本的增加。③［美］N·格得里高利·曼昆：《经济学原理》（微观经济学分册）（第6版），梁小民、梁砾译，北京大学出版社，第272页。利用帕累托最优状态标准（简称帕累托标准），可以对资源配置状态的任意变化作出“好”与“坏”的判断：如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的；否则认为是“坏”的。这种以帕累托标准来衡量为“好”的状态改变被称为帕累托改进。利用帕累托标准和帕累托改进，可以定义所谓“最优”资源配置，即如果对于某种既定的资源配置状态，所有的帕累托改进均不存在，即在该状态上，任意改变都不可能使至少一个人的状况变好而又不使任何人的状况变坏，则称这种资源配置状态为帕累托最优状态。帕累托最优状态又被称做经济效率。满足帕累托最优状态就是具有经济效率的；反之，则是缺乏经济效率的。④高鸿业：《西方经济学（微观部分）》（第7版），中国人民大学出版社，第257页。实现内设机构改革的帕累托最优，找寻边际成本的最佳值，达到扁平化与专业化的自洽，主要通过以下途径：

（一）正确处理好几对关系

1.扁平化和专业化的关系。内设机构的设置打破庭室格局，完全按照扁平化的原则设置，仅适用于新设法院。大多数法院存在科层制的历史遗留问题，并不适用完全的扁平化。去行政化并非完全否定科层制，过度扁平化会导致管理幅度过宽，导致事无大小巨细全面管理，带来管理无效。现阶段法院内设机构改革在保持庭室建制的基础上，坚持适度扁平化。审判专业化影响因素包括人员素质、审判机制、机构设置等多方面，设置专业审判庭并非实现审判专业化的唯一途径，可以通过设置专业化合议庭、专业化审判团队等多种方式实现。

2.司法审判与司法政务的关系。有组织的地方就有管理。内设机构改革并非削弱管理，而是以服务审判为目的，理顺管理关系，建立科学高效的现代管理机制。在明确职责权限的基础上，某些方面的管理甚至是加强了，如：法官业绩管理、司法辅助人员管理、党建管理等。

3.方便诉讼与便捷管理的关系。方便群众诉讼，让群众获得更好的司法体验是人民法院的职责和使命之一。但是方便群众诉讼可以通过多种渠道实现，设立更多的内设机构和乡镇法庭不是唯一办法。未来趋向于以信息化建设更好的方便群众诉讼，提高司法水平。

（二）扁平化管理的实现路径

法院内设机构改革应明确部门属性，理顺职责权限，按照扁平化模式进行机构合并重组，处理好服务和管理、放权与控权的关系。

第一步，机构分类。

除了部分新设法院，大部分法院均是在原有机构框架范围内进行合并、重组，现行内设机构大致可以分为如下几类：第一类是纯行政类，主要包括政治部、办公室、行装处、宣传处等，主要职能：人事管理、党建、教育培训、宣传、经费管理、物质设施管理、档案管理、车辆交通。第二类是纯业务类，主要包括各类刑事、民事、行政、审监庭、执行局等，主要职能：各种民商事、刑事、行政案件的审理、执行裁决等。第三类是综合审判部门，主要包括研究室、审管办等，主要职能：信息调研、司法统计、审判流程管理、审判质量管理。第四类是审判辅助部门，又分为偏行政部门和偏业务部门，偏行政部门包括法警队、技术室、信息中心等，主要职能安全保卫、警务保障、押解、信息通讯、委托评估鉴定、信息管理；偏业务部门包括立案庭，主要职责：立案审查、来信来访、诉讼引导、材料转递。

第二步，改革路径。

科层制在司法领域的适用，应主要在司法管理层面。司法管理具有行政属性，科层制所追求的效率、统一，正好契合司法管理的需要，因此，综合部门可以运用科层制理论进行设置。业务部门改革的关键在于去行政化。根据现行《中华人民共和国人民法院组织法》，法定的审判组织主要是合议庭、独任审判员等。审判无论采取何种方式，都存在一定的管理。除了自我管理外，其他管理均对应一定的管理模式和管理幅度。团队结构的扁平化运作具有灵活性和高度适应性，能够减少管理层级，分散决策权，符合审判团队组建的初衷。审判业务机构改革可以采取分庭模式和团队模式相结合，审判庭下设若干专业化审判团队，明确审判庭的管理组织的地位（行政管理单元），突出法官、合议庭、独任审判员、审判团队（业务单元）在审判中的主体地位。庭长作为管理机构负责人，同时作为入额法官，建议不再保留行政级别，适当提高待遇，增加津贴补贴，工资高于同级别法官。

据此，在扁平化基调下，纯行政类、偏行政的审判辅助部门实行金字塔式的科层制模式设置，纯业务类、综合审判部门、偏业务的审判辅助部门实行庭室+团队模式。

（三）专业化审判庭设置的思路厘清

内设机构改革的成果应以法律的形式固定下来，通过修改人民法院组织法，按照机构法定、编制法定、职责法定的要求，明晰机构名称，避免职责交叉，未经法定程序不得随意增加机构数量和编制。但改革成果法定并非完全否定按照专业化审判的需求设置相应的审判庭。正如行政庭的历史演进，随着法治进程的推进和民众法治意识的觉醒，“民告官”案件急需专门法律调整，1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》，同时，设置行政庭审理“民告官”案件，而这次内设机构改革的一致意见也是保留行政庭。专业化审判庭的设置需要具备如下条件：

一是法律依据。审判庭作为管理层级和管理单元，不可避免的自带科层制的负面效应，如，反功能理论和扩张机理理论。反功能理论主张，科层制为了实现效率而进行具体化设计，常常会导致仪式化或特别刚性的行为，而这两者都有损效率的实现，并导致科层制背离其价值目标，产生“科层制反功能的怪圈”。扩张机理理论认为，科层制一旦确立，就会呈现不可遏制的扩张趋势，其典型表现就是科层组织的不断膨胀。①参见付磊：《刑事司法科层制之反思》，中国政法大学出版社2016年版，第43-48页。因此，专业化审判庭的设置必须遵守严格的法律程序，事先报批，未经批准，不能成立独立编制的专门化审判庭。

二是理论依据。如前所述，审判庭划分的依据，主要是案件类型、调整方法。专业化审判庭的划分要考虑案由关联度、人案均衡度，避免庭室职能交叉，避免人为割裂案件之间的联系。商事审判庭的设立与否，取决于民事案件和商事案件的关联度和区分度。我国民商分立和民商合一的争论由来已久，商事案件和民事案件的审判理念和思路不同。商事审判理念主要包括：1.尊重商主体意思自治理念。商主体被假定为合理的经济人，其在思维方式、决策标准、表示方法上均与民事主体存在差异；对于缔约成本、经营风险、营利预期以及是否契合商业公平等，商主体有其独特的价值判断标准。2.保护营利的理念。即商事行为有偿性推定，对可得利益的保护，促进商事交易的流转。3.保障交易安全的理念。主要内容包括：保障商事交易的透明度，坚持外观主义和要式主义的适用，注重企业责任的变化。4.保障交易便捷的理念。商法为促进商事交易的迅捷多采取短期时效主义，法院应当严格审限管理，严格中断、终止事由的审查。①彭春、孙国荣：《大民事审判格局下商事审判理念的反思与实践——以基层法院为调查对象》，载《法律适用》2012年第12期。根据上述分析，中级法院以上有必要设置商事审判庭，专门从事公司、票据、保险等方面的审判，提高对下指导的针对性和有效性。

三是现实依据。专业化审判庭的设置要根据各地实际情况，符合经济社会发展的现实需要，循序渐进的推动设立。例如，2017年12月全国首个金融法庭在中国改革的前沿阵地深圳成立，有其特殊的现实需要。深圳是国内金融企业门类最全、机构最多的城市之一，证券公司营收规模居全国首位，金融业资产规模居全国第三，新兴金融业蓬勃发展，金融领域创新快、模式多，也产生了大量金融纠纷案件。深圳金融法庭的成立，有利于加强金融审判机制专业化，提升金融审判质效，充分发挥司法裁判对金融市场的指引和规制作用，更好地服务经济社会发展大局。②肖波：《深圳金融法庭敲响第一锤》，载《人民法院报》2018年1月17日。

法院内设机构改革的大幕已启，行百里者半九十，越是到了改革的攻坚期越要迎难而上。内设机构改革成效需要一系列体制机制的综合运行来保障。深化司法体制综合配套改革要以全面落实司法责任制为重心，统筹推进员额制改革，完善司法人员分类管理，打造职业化司法人员队伍。通过明晰权责，明确改革时间表、路线图，不断推进各项改革任务落地生根。