行政型国家金融情报机构数据分享机制——基于美国经验的借鉴

■张立光，胥凤红，张佳娟

金融情报数据分享是反洗钱工作的核心内容，对于维护国家经济安全、严厉打击洗钱等金融犯罪活动和增强国际核心竞争力意义重大。本文以金融情报数据管理及分享机制为研究内容，以美国为例，从法律保障、协同机制、情报来源、平台建设、信息交流和国际合作等方向，深入探讨了发达国家行政型金融情报机构职能与数据分享的机制经验，指出了我国金融情报管理中存在的问题与不足，最后提出了完善我国金融情报数据分享机制的建议。

当前洗钱犯罪与毒品、腐败、恐怖主义等犯罪融合，向着更加专业化和国际化的方向发展。由洗钱、贩毒、贪污腐败等经济犯罪引起的金融风险日益增多，影响着金融体系的安全、高效、稳健运行，也事关经济社会稳定与国家安全。大数据时代的到来，互联网金融犯罪不断滋生和蔓延，为情报保障提供了巨大机遇，也对现有的情报保障软硬件设施建设提出了挑战。如何建立覆盖银行、证券、保险等金融行业以及房地产、彩票、会计师事务所、律师事务所等特定非金融机构的金融情报数据分享机制，通过数据汇总整理分析，在海量数据中寻找蛛丝马迹，获得可靠金融情报，对于打击洗钱犯罪和维护国家经济金融安全至关重要。

一、金融情报机构的兴起与行政型金融情报机构特点

金融情报是指国家、企业或者组织等金融投资主体，在法律道德规范允许的范围内，对影响其经济安全和资本竞争地位的投资机会、运作风险、外部环境威胁或内部财务危机等方面的信息及其异常变化进行全方位搜集、监控、预警、分析利用的研究过程与产品。伴随世界产业转移以及跨国公司发展，国际金融流动不确定性增加，洗钱、贩毒等犯罪活动带来的风险和危害加大，金融情报功能由政治军事领域拓展到防范信贷风险、维护金融安全等经济领域，金融情报管理机构应运而生。美国财政部于1968年成立金融情报办公室，协调政府部门及相关机构间的金融情报工作与共享。为实现金融情报的国际共享与合作，1990年反洗钱金融行动特别工作组（FATF）提出建立金融情报中心（FIU），负责金融情报信息监测、政府协调合作及情报交流。1995年英美等发达国家发起设立国际性非正式金融情报合作组织——埃格蒙特集团（Egmont Group）。根据该组织定义，金融情报机构是一个负责接收（若经允许，也可索取）、分析并向职能部门移送被披露的金融信息的全国性核心机构。根据埃格蒙特官方网站数据，截至目前已有158个金融情报机构加入该组织。

根据货币基金组织和世界银行的研究报告《金融情报机构综述》（2004年），目前金融情报机构主要分为四种类型：行政型、执法型、司法型或诉讼型和混合型，四类金融情报机构均具有接收分析以及移送金融情报的核心职能，但又各有特点。其中，行政型金融情报机构具有以下三个特点：

第一，具有较高的行政权力，但不具有执法和司法权力，独立性权威性有所不足。行政型金融情报机构是国家行政机构的组成部分，这使其有较高的行政权力，有些国家金融情报机构还具有部分行政调查权和处罚权，但也更易受行政当局的直接监管，导致独立性不足。与执法型金融情报机构以及司法型金融情报机构相比，相关措施执行存在一定程度上的延误，且无一系列法定取证权利，其权威性受到一定影响；第二，具有中立性，增强了报告主体的报告意愿。行政型金融情报机构作为报告机构与执法机构之间的桥梁，避免了报告主体直接面对执法及司法机构的心理抵触情绪，其中立性特征增强了与报告主体的相互沟通理解，可以增强监管政策贯彻落实的有效性。而执法型、司法型金融情报机构既是情报的收集管理者也是情报的使用者，往往倾向于调查而不是预防，报告机构不太愿意将仅仅是可疑的信息用于犯罪调查；第三，具有技术性和专业性，情报交流顺畅。行政型金融情报机构作为专业情报数据分析部门，情报交流规范、便捷、专业和保密，加之其具有中立性特征，使其更容易与其他各种类型的金融情报机构交换信息。

2004年，我国反洗钱监测分析中心成立，隶属于中国人民银行，属于典型的行政型国家金融情报机构。由于设立时间较晚，我国金融情报数据分享机制与西方有较大差距。基于可比性原则，本文选取成立时间较长、实践经验丰富的行政型金融情报机构——美国金融犯罪情报中心（FinCEN）作为对比分析对象，逐一对比分析其数据分享机制的运行经验，为进一步改进我国金融情报中心数据分享体系建设提供借鉴。

二、美国金融情报机构职能及数据分享机制运作经验

（一）美国金融情报机构的职能

美国属于典型的行政型金融情报机构，其主要的反洗钱执行机构是1990年成立的财政部恐怖主义和金融情报司下设的金融犯罪情报中心（FinCEN），其主要职能包括：第一，数据审核。美国《银行保密法》对FinCEN行政处罚权以及刑事处罚权予以明确规定。FinCEN运用抽查的方式检查报告机构数据的真实性，如果发现报告义务机构有违规行为，则会给予重罚；第二，汇总分析。FinCEN负责接收各报告主体的大额可疑交易数据及报告，并对这些报告和数据信息进行保存汇总，形成数据分析报告提供给执法部门；第三，信息共享。FinCEN借助人工智能系统及全美金融数据库，迅速取得各数据库中所有关联信息。执法机关利用网络终端可查询金融情报信息，实现执法机构间的信息共享；第四，指导监督。FinCEN具有监督金融情报报送主体建立反洗钱内控制度，并派员检查报告机构的内控制度运行情况的权利。此外，FinCEN还通过制定和实施控制政策为金融机构、监管执行机构监测黑钱流动和控制洗钱犯罪提供指导。

总体上看，FinCEN把金融机构、执法部门及其他相关职能部门用网络连接起来，成为政府内部反洗钱情报网络，具有级别较高、功能强大的特点。如果将反洗钱信息比作一条条的蛛丝，则居于蛛网中心的蜘蛛就是FinCEN，因此称FinCEN为美国反洗钱监管的枢纽，如图1所示。

图1 美国“蛛网式”金融情报分享

（二）美国金融情报数据分享机制特点

1.金融情报机构级别较高

美国《爱国者法案》第314条建立了强制性与自愿性两个信息分享机制。前者是指当执法机构根据需要可向FinCEN提出洗钱或恐怖融资调查请求，FinCEN有权要求报告机构在2周内提供情报信息包括被调查主体（包括个人和实体）的身份以及交易信息等。自愿信息分享机制是鼓励金融机构在自愿的基础上相互分享信息，通过适当的措施来保护信息的安全性和机密性，从而实现私人信息的共享。FinCEN在反洗钱体系中处于至关重要的地位，美国在“9·11”恐怖袭击以后，将FinCEN提升为财政部的一个局，突出其在反恐融资方面的作用。

2.以FinCEN为中心枢纽，多部门共同参与

由于具有信息数据获取优势、机构部门协调优势并具有行政执法权力，FinCEN是美国反洗钱系统名副其实的枢纽。为了实现各部门间的信息共享和协同作战，FinCEN专门为执法部门间的信息共享建立了数据平台（又称门户计划），通过签订协议各联邦、州以及地方执法部门经过FinCEN授权后，各机构可以对平台数据在线访问，从而实现反洗钱情报在相关部门间的传递和共享，提高了反洗钱工作效率和协同效应。

3.情报数据来源广泛

FinCEN具有信息来源广和采集内容全两大特点，其数据库由金融信息、商业信息库以及执法部门信息库共同组成。其中，金融信息库是美国各类金融机构上报的金融交易报告。商业信息库主要是由各类零售商建立的有关资产所有者信息资料。执法部门信息库是FinCEN与各个联邦、地方执法机构签订信息共享协议，进行信息交换。

4.建立线下数据分享机制

一是建立派驻联络员制度，通过签订谅解备忘录，监管部门和执法部门长期在FinCEN派驻联络员，联络员可直接使用其情报数据。二是为执法部门提供案件支持。FinCEN根据执法部门请求，从金融、执法、商业三大信息库中搜索提取整合与案件相关的各类数据信息，进行相关分析判断后，提供给请求方以协助案件侦查。三是建立有效的信息反馈机制。在实践中执法部门会定期就情报信息使用情况与FinCEN进行反馈交流，协助提高情报数据的有效性。

5.情报数据报送质量较高

FinCEN设有专门的合规部门来检查与监督报送机构上报的数据质量，并经常授权监管部门开展合规性检查来保证数据的质量。其他行政型金融情报机构也通过构建合规体制，评估风险大大提高了数据质量，如2004年加拿大金融交易报告分析中心通过制定合规指引并对各行业的洗钱、恐怖主义融资风险系数进行评估，实施合规体制。

6.加强与报送机构的合作，注重历史案例库建设和积累

7.参与国际信息交流

洗钱犯罪的跨国性决定了反洗钱工作必须要有各个国家的通力合作才能取得显著的效果。因此，加入国际反洗钱组织，积极参与国际交流合作，是反洗钱工作的重要内容。目前FinCEN是FATF、亚太反洗钱组织（APG）和埃格蒙特集团的主要成员。在不损害美国利益的前提下，FinCEN为其他国家的金融情报机构提供尽可能广泛的信息和技术支持，推动国际社会建立统一的反洗钱标准，构建金融情报的国际网络，同时也获得别国的帮助，实现信息共享和利益双赢。

三、我国金融情报机构及其数据分享现状问题

（一）我国反洗钱监测分析中心的职责

我国反洗钱监测分析中心内设13个部门，包括办公室、情报收集部、交易分析五个部门、调查部、国际交流部、技术支持部、财务部、研究部、人力资源部。根据2007年实施的《中华人民共和国反洗钱法》《金融机构反洗钱规定》以及《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》规定我国反洗钱信息中心的主要职责如下：第一，与有关部门共同研究制定大额与可疑资金交易信息报告标准，收集整理、汇总保存交易信息报告，按照规定向有关部门提交大额支付信息；第二，通过研究大额可疑资金报告，甄别涉嫌洗钱犯罪的可疑交易线索，形成分析报告，移送有关部门，做好行政执法部门调查配合工作；第三，通过汇总积累案例，研究分析当前洗钱犯罪方式、主要手段并对犯罪的发展趋势进行预判，以服务反洗钱政策制定。根据大额与可疑资金交易信息管理的需求，参与开发信息管理项目，并负责运行和维护信息管理系统；第四，依授权与国外金融情报机构开展交流与合作，配合人民银行有关部门开展本领域对外交往，以及依人民银行授权，承办其他事项。

（二）我国金融情报数据分享现状

我国反洗钱监测分析中心是根据FATF体系中关于金融情报工作的要求搭建，该机构在做好我国基础金融情报工作、运用高科技完成搜集分析及传输金融信息、建立情报传输渠道、情报工作规范、整合金融系统以及培养金融情报意识等方面取得了很大成就。目前商业银行等报告主体直接通过反洗钱监测分析中心的“大额异常支付监测系统”向中心报送大额交易信息，并向人民银行所在地分支机构报送可疑交易信息，由人民银行各分支机构将汇集的可疑交易信息向中国反洗钱监测分析中心报告。国家外汇管理局所获得的外汇大额与可疑交易数据也移交中心分析处理。海关应及时向国务院反洗钱行政主管部门通报个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额的情况。目前我国反洗钱监测分析中心的监测面已逐步覆盖银行业金融机构和非银行业金融机构（包括证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、保险公司等）。

（三）我国金融情报数据分享的问题

通过与美国的金融情报数据分享机制比较及对我国金融情报发展现状的分析，可以发现我国目前的金融情报数据分享机制存在以下问题和不足。

1.法律保障不够，权限和权威性不高

我国《反洗钱法》未对机构定位及功能设置、人事任命以及权力义务等内容进行明确规定，使得中心存在法律地位不明、缺乏独立信息披露权利和权威性、缺乏威慑力等问题。中国人民银行反洗钱局负责指导反洗钱监测分析中心业务工作，反洗钱监测分析中心缺乏行政权力以及强制性信息分享机制保障，工作独立性不足，没有刑事处罚权，在情报信息采集方面，所得到的法律授权较少，权限和权威明显不足。

2.部门间协同机制较差，中心枢纽地位不突出

一是中心与执法部门的关系不明确，在反洗钱情报工作中不能协调各部门积极配合工作，中心难以发挥核心和枢纽作用。二是尽管我国建立了金融情报分享的部际联席会议，且《反洗钱法》中有相关条款规定了“国务院反洗钱行政主管部门为履行反洗钱资金监测职责，可以从国务院有关部门、机构获取所必需的信息，国务院有关部门、机构应当提供”，但成员之间协调配合不畅，缺乏规范化制度化的信息交流机制，各部门之间存在信息壁垒，信息资源无法实现共享，尚无法通过统一信息平台将各个部门反洗钱信息汇集到中心数据库，实现各部门金融情报信息整合十分困难。

2.1 开发主体环保意识薄弱 旅游资源作为一种资源，不论是可再生还是不可再生，在其使用过程中不可避免会受到破坏，绝大多数生态旅游资源都具有破坏容易恢复难的特性。随着景区知名度的提升，加上游客日益多样化的需求，旅游目的地不得不想办法对资源进行深度的挖掘和再次开发。受经济利益的驱使，常常使得旅游开发具有盲目性，可能会使得资源过度开发而超过自身恢复限度。张家界国家森林公园，由于对修建性建设项目控制不够，造成水质污染，曾被联合国教科文组织亮出黄牌警告，当地政府为了恢复景区原貌，花费了上亿元人民币。

3.情报来源有限，线上线下数据分享机制尚未形成

目前报送主体只涵盖了银行、外汇管理局，保险、证券业及海关系统，还未将执法机关、工商业以及公证人员纳入到报送主体范围，报送主体范围较窄，没有涵盖到所有可能产生洗钱行为的领域。随着监管的加强以及金融科技、互联网金融的发展，房地产业、拍卖行业、虚拟货币、会计行业以及P2P等正成为洗钱犯罪转移的行业。现有的行业主体报送范围已经不能全方位地遏制洗钱行为的发生。此外，目前我国反洗钱监测分析中心尚未建立涵盖金融信息库、商务信息库和执法部门信息库的金融情报数据平台，也没有实现与其他执法、司法及工商部门信息共享。

4.技术手段单一，分析系统落后

由于互联网和网上银行的飞速发展，我国网上支付业务成长迅速，但我国反洗钱调查仍然运用查看分析银行档案的方式。同时，网上银行交易属于原始记录的无纸化操作，难以弄清可疑客户的真实背景、财产状况，也缺乏有效手段和途径深入了解资金转移背后的真实意图。另外，尽管目前已经实现可疑交易报送电子化以及情报数据规范化无纸化管理，但缺乏高效的技术手段用来对可疑交易信息进行分析，反洗钱配套信息收集、传递系统的网络建设仍需要加强。

5.情报数据质量缺乏保证，中心与报送机构间未建立合作机制

为了对报送数据信息质量进行检查监督，FinCEN设立了专门的合规部门，并且通过监管部门实施合规性检查来对数据质量进行控制，同时加强与保送机构间的合作。与之相比，我国反洗钱监测分析中心没有专门的数据质量合规检查部，没有权力推动监管部门开展数据质量检查，而且缺乏与报送机构间的沟通合作，这导致中心的数据质量整体不高，且针对性、实效性较差。另外，我国对历史案例库建设、模型分析和案例分析的重视程度不够，经验不足，技术不强，缺乏数据库线索查询、系统自动匹配和筛选等功能，整体运行效率不高。

6.参与国际情报交流不充分

全球金融情报机构依托埃格蒙特集团开展合作与交流，我国反洗钱监测分析中心由于隶属中国人民银行，缺乏独立的行政能力，不能参与埃格蒙特集团的各项工作，无法享有会员的各项特权。反洗钱监测分析中心的地位设定，限制了其直接参与埃格蒙特集团，因而也不能充分地、及时地获得加入埃格蒙特集团的各项益处。

四、我国金融情报分享机制对策与建议

金融情报数据分享机制的建立对于提高我国打击洗钱犯罪、恐怖融资和毒品腐败意义重大。在充分借鉴吸收美国金融情报数据分享的经验的基础上，我国金融情报数据分享应从以下几个方面进行构建和完善。

第一，明确反洗钱监测分析中心的中枢法律地位应是未来反洗钱立法需要考虑的内容。通过明确各方职责做到权利责任对等，形成配合协调有力的监管协调机制。明确中心收集金融机构与非金融机构交易报告并对报告进行分析的职责，制定金融情报数据分享的实施办法，明确数据分享范围、程序、保密等条款，拓宽数据来源，依法推动数据信息在相关部门间的双向流动和共享。

第二，有效整合金融监管部门、金融机构反洗钱和相关执法部门的数据系统，在完善我国反洗钱监测分析中心接收、监测、分析金融情报数据功能的基础上，增加其根据需要从相关机构的数据库中提取数据、与相关机构双向交换数据等功能。建立金融情报数据分享的有效机制，建立反洗钱监测分析中心与司法、执法、监管及其他部门间定期协商的交流机制，解决数据分享过程中遇到的障碍和难题，建立顺畅的双向分享渠道。监测分析中心应根据信息情报使用部门的意见，不断提高反洗钱监测分析方法以及技术手段，不断强化信息沟通反馈机制建设，提高金融情报数据的有效性。

第三，鉴于目前洗钱犯罪手段的跨行业转移，监测分析中心应将房地产公司、律师以及会计师事务所、拍卖行等主体列为可疑交易报送主体以便适应新形势的要求，进一步拓宽反洗钱监测分析中心的报送主体范围，拓宽并覆盖更多的洗钱犯罪发生领域，是有效打击洗钱等金融犯罪的有效途径。可借鉴美国经验做法，由反洗钱监测分析中心成立专门的合规部门来监督、检查机构报送的数据质量。同时，中心要加强与数据信息报送机构的合作，为数据报送机构在信息报送格式、报送渠道等方面提供支持，增强机构数据报送的积极性和主动性，促进数据报送质量和效率的不断提升。

第四，洗钱犯罪活动的专业化、国际化、网络化和智能化发展，对金融情报信息工作提出了更高的技术要求。我国反洗钱监测分析中心急需建立金融情报大数据分析系统或人工智能分析系统，不断提升情报加工能力和数据分析水平，特别是要加强跨机构、跨市场和不同数据库间数据信息的智能比对、匹配及自动检验分析，切实增强我国金融情报系统的信息抓取、综合分析及案件线索的发现率和分析效率。另外，通过积累历史案例，分析历史数据库，总结当前的洗钱模式，并形成一套成熟可靠、运行稳健的数据筛差方式，以提高反洗钱监测分析中心的工作效率和分析质量。

第五，在当前人民币国际化与全球经济一体化进程加速的形势下，反洗钱工作应当加强与各个国家建立金融情报数据共享机制，加强国际间信息交流与共享，及时发现洗钱犯罪行为。这需要我国反洗钱监测分析中心深度参与FATF、欧亚反洗钱和反恐融资组织（EGA）、亚太反洗钱组织（APG）等国际反洗钱组织的合作与交流，积极与有关国家和地区建立反洗钱双边合作关系，认真落实已批准的国际公约并履行相关义务，在多边和双边框架内，开展有效的监管合作和金融情报信息互换及分享。