政府会计改革背景下科学事业单位内部控制建设探析

蒲洁宁

摘要：科学事业单位是政府会计制度改革的重要主体。在建立权责发生制的政府综合财务报告制度和提倡科研“放、管、服”的大背景下，科学事业单位需要建立完善以信任为前提的科研管理机制，并逐步建立与政府会计制度相配套的内部控制体系。文章从政府会计改革和行政事业单位内部控制的系统相关性出发，探究发现二者都是以《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》为依据制定的，且目标都是为构建统一、科学、规范的政府会计准则体系提供有效保证。在此基础上，文章阐述了科学事业单位内部控制建设的意义，并结合内部资金使用效率低，内部控制有效性较弱的现状，提出了在政府会计改革中，科学事业单位需要从单位层面和业务层面两个维度出发，对内部控制进行重点建设。最后，文章从加深内控意识，做好全员学习;识别核心流程，做好风险评估;管理关键岗位，做好岗位分离;利用信息平台，做好效率提升;推行多方监督，做好绩效评价五个方面给出对策，希望为科学事业单位提升内部控制有效性、加强内部控制建设提供參考。

关键词：科学事业单位;政府会计;内部控制建设

党的十八届三中全会提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。近年来，为全面贯彻落实这一重大改革举措，财政部先后发布了《政府会计准则——基本准则》和9项新政府会计制度下的具体准则。同时财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求行政事业单位自2019年1月1日起施行新的政府会计制度。在加速推动政府会计改革的大背景下，科学事业单位作为政府会计制度改革的重要主体，不仅要从理论层面认识到改革的必要性和紧迫性，更要从实际操作层面积极落实，达到反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量的目的。因此，在推行政府会计改革的过程中，需要进一步强化科学事业单位财务管理，加强内部控制，优化资源配置。

一、政府会计改革和行政事业单位执行内部控制的系统相关性

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月29日，印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），并要求相关事业单位自2014年1月1日起施行。规范提出，内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。应当在遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则的前提下，以实现合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果的目标。

为了准确、全面、科学地反映政府资产负债和成本费用，强化政府资产管理、有效防范财政风险，建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，2014年12月12日，财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》得到了国务院地批准。在此背景下，政府会计改革刻不容缓，使得财政在国家治理中凸显其支柱作用。2018年8月16日，财政部发文要求全国各级各类行政事业单位在2019年1月1日起全面施行政府会计准则制度。

行政事业单位内部控制机制和政府会计改革，都是以《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》为依据，其目标都是为构建统一、科学、规范的政府会计准则体系提供有效保证，更是全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，加强资产负债管理、改进绩效监督考核、防范财政风险的重要举措。

二、科学事业单位内部控制建设的意义及现状

科学事业单位作为行政事业单位中的一类分支，因财务业务的复杂性和收入的多样性，具有其特殊的管理模式。科学事业单位的收入不仅包括承担国家科研任务获取的财政补助经费，还面向企业提供技术服务、开发、咨询等委托业务，取得企业科研合作资金。除此之外，经营业务活动、利息、投资分红、成果转化等资金也成为了不少科学事业单位的收入来源。恰恰因为其公益性和效益性并存的管理模式，科学事业单位需要根据单位实际情况建立和完整其内部控制体系。

近年来，党中央、国务院先后制定了一系列政策文件，意在赋予科研单位和科研人员自主权，推进下放科技管理权限，调动科研人员积极性、释放创新创造活力、推进建设创新性国家。在“放、管、服”的大背景下，建立完备的自身内部控制制度是科学事业单位的必由之路，使科研经费合规、高效使用和规范绩效评价得到有力保证，并促进科学事业单位财务管理的科学发展。

在内部控制建设推进实施的过程中，虽然许多科学事业单位根据要求制定了相应的内部控制制度并加以完善改进，但是离实现内部控制目标还是有一段距离。单位层面来看，存在单位负责人对内控的重视和支持力度不够;没有设立独立的内部控制部门;重要岗位没有轮岗，且部分不相容岗位没有完全分离等问题。业务层面来看，存在经济活动业务层面的风险评估过于形式化，编制的业务流程图过于简单;预算的编制和执行存在“两张皮”的现象，预算执行分析与绩效评价还流于形式;收入的完整性与及时性还有待提高;建设项目控制还需要加强等问题。这些薄弱的方面，致使科学事业单位在实现提升内部资金使用效率，提升内部控制有效性上还有很长的路要走。

三、政府会计改革中的科学事业单位内部控制建设的重点

针对科学事业单位内部控制存在的问题，主要应从单位层面和业务层面两个维度，重点推进内部控制建设。

（一）单位层面内部控制建设重点

贯彻实施政府会计准则和制度是长远的工作，这就需要单位负责人提高重视。因为财务会计制度上的变革，需要有与之相适应的内部控制体系作为保障。科学事业单位负责人要结合单位情况，建立健全内控制度并部署新的内控活动。

对于内部控制关键岗位，尤其涉及预算业务管理、收支业务管理、内部监督等岗位的人员，科学事业单位要加强政府会计制度的学习和培训，做到没有“死角”，使政府会计准则制度的各项规定和具体要求能被关键岗位的人员全面掌握，确保有效落实，做到“不曲解，不变形”，让相关人员都具备相适应的资格和能力，保证内部控制执行的有效性。

在政府会计准则制度实施推广的时机下，科学事业单位更要强化信息化建设力度，最终达成业务信息系统和会计信息系统的对接和融合，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，保证生成的信息能够符合政府会计改革的需求，满足内部控制对会计信息管理的要求。

（二）业务层面内部控制建设重点

政府会计改革的核心即预算会计实行收付实现制、财务会计实行权责发生制。在内部控制预算业务层面，科学事业单位需要建立健全与之相匹配和适应的预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，以实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理模式。

除此之外，科学事业单位在内部控制收支业务、资产控制、建设项目控制层面都要做好政府会计改革新旧制度的衔接。按照政府会计制度要求进行收支账务处理，科学、准确、全面的反应资金的运行情况。归类统计和清理核查资产类相关数据，做到账实相符，做好折旧和摊销及权益确定等基础信息的准备工作，保证信息准确无误;对往来款项进行规范并加强管理，为坏账准备的计提做好准备;对涉及基本建设类的会计账务进行核查，做好已交付使用项目转固工作，完备基本建设类项目的竣工财务决算手续，进一步完成其在科学事业单位会计“大账”上的对接和核算;进一步理顺资产情况，明细责任主体，落实资产占有、使用和维护管理的责任，全面完整的反映国有资产信息。

四、提升科学事业单位内部控制以实现政府会计目标的对策

要实现政府会计强化资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险的目标，科学事业单位还需要从以下方面进一步提升内部控制的有效性。

（一）加深内控意识，做好全员学习

内部控制的建立要成为科学事业单位的一个全员性活动，组织中的每一个人都是内部控制的参与和监督者。对于这项系统工程，要充分调动每一个员工的积极性，做好宣传和培训工作，自上而下的重视内部控制的学习，明确其在建立现代财政制度中的保障作用。单位负责人要提高政治意识和觉悟，把内部控制建设和政府会计准则制度的贯彻实施当作大事来抓，供必要的人力、物力等保障条件。内控关键岗位的人员，要深刻了解制度推行的背景和改革的要求，从业务要求出发，保证内控工作的效率和效果。只有在深刻了解自己的岗位职责，清晰明确自己的岗位要求后，风险的识别、应对以及控制，才不会是“纸上谈兵”。科学事业单位还应该采取激励措施和有效地反馈机制，鼓励和促使每位员工主动参与到内控的建设中来，通过意见建议的收集整改以及专家指导和培训，营造良好的內控环境，促进建立不断完善内控体系。

（二）识别核心流程，做好风险评估

科学事业单位应当建立经济活动风险评估机制，以月度、季度或年度为评估周期，以达到全面、及时、系统、客观的经济活动风险评估。在政府会计改革的背景下，针对单位预算收支、政府采购、资产管理、建设项目及合同等业务，识别其核心流程，做好风险的识别和评估，并采取有效地应对措施加以控制。

1. 提高科学事业单位预算编制的准确性

在“放、管、服”的要求下，一方面加强科研人员制度政策的培训，加深其对经费管理及预算管理的认识，另一方面强化预算编制的时效性，逐步确立分析机制，在执行过程中对预算进行反馈。通过定期对各部门预算执行情况的通报，来研究解决执行过程中存在的问题，提出改进措施，有效减少预算执行率不高、项目间调账频繁、经费结题验收不通过等问题，从而提高科学事业单位的科研信用。

2. 加强科学事业单位收支业务的及时性和完整性

强调各项收入的归口管理，确保各项收入应收尽收，及时入账。单位经济活动的各项支出明确报销流程，确保申请、审批、执行有据可依。加强票据管理，重视关联业务与内转测试费的控制。

3. 建立合格供方制度，保证采购需求

对于政府采购业务，必须分离不相容岗位，如需求的制定和审批、合同签订和验收、验收和保管等。对合格供方，设立合格供方名单，保证采购需求的实现，对于大额政府采购要引入“专家评审机制”。

4. 集体决策重大投资，细化资产管理，强化建设项目管理

科学事业单位对于重大投资应当进行集体决策，并实行追踪管理，及时、全面、准确地反应投资情况。对资产实行分类管理，按照新的政府会计制度准确计提折旧、摊销费用等。强化建设项目管理，从建设项目立项到验收把控核心要点，按照政策法规要求执行审批，杜绝超批复内容使用资金和不按要求未办理竣工决算的情况。

（三）管理关键岗位，做好岗位分离

科学事业单位应该将关键岗位管理作为内部控制建设的一个重点，这样可以消除不相容岗位的分离不完全、人员自身专业性欠缺，岗位不胜任的情况。突出不相容岗位相互分离的重要性，需要明确岗位胜任条件和主要职责，并建立和实施相应的分离措施，来减少因自我约束不足产生的内控实施无效的隐患。另外，要落实关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的，采用“补位监督”，例如专项审计的方式进行有效性的评价。

（四）利用信息平台，做好效率提升

加强信息化建设，推进业务信息系统与会计信息系统的有效对接，是实现内部控制目标，保证政府会计准则制度实施的有利技术保障。将经济活动及内部管理嵌入信息系统中，不仅可以减少人为处理的失误，避免风险识别的遗漏，更重要的是，信息化平台可以直观的展示科学事业单位内部流程的全管理路径，并从全面性、及时性、可比性的维度上科学的反映单位的内部控制情况，提升内控执行的效率。比如：在预算控制层面方面，嵌入式的预算模块，可以从预算、批复、执行、调整、年度决算及结题验收等方面进行数据录入、提醒和比对，减少课题超支运行，避免频繁调账，提高预算执行率;在收支层面和政府采购层面，嵌入的审批表格和审批权限，能保证执行的合规性，及时性;在资产管理层面，预设的折旧和摊销年限，能减少因人为计算而导致的误差，同时预设的资产分类，也能更好的核算和管理各类资产，方便数据统计和列报;在合同管理层面，建立财务资产部门与合同归口管理部门有效连接，实现预算管理、合同管理、收支管理的对应和结合。

（五）推行多方监督，做好绩效评价

科学事业单位需要通过多方的监督和管理，来健全其评价与监督体系，进而实现外部审计与内部审计的相互融合与互补。

科学事业单位的内部控制建设不是一蹴而就的，需要不断地调整和改进，以适应其执行的会计制度和管理需求。推行多渠道监督，就是要求科学事业单位通过定期的、常态化监督，对阶段性内部控制建设的问题进行修正，并对下一步的计划加以调整。尤其在“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”和提倡科研“放、管、服”的大背景下，内部控制需要不断地调整，从制度上完善，进而根据管理需求对风险点的变化进行调整，让制度与环境做好匹配，进而提高经费管理的效率和有效性，提升绩效评价。

五、结语

科学事业单位内部控制建设是一项综合性的系统化管理，在构建统一、科学、规范的政府会计准则体系格局下尤为重要。科学事业单位的内部控制建设要作为一项常态化工作不断完善，形成与政府会计改革适宜的内部控制体系，为实现以权责发生制的政府综合财务报告而服务。

参考文献：

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[2]李鸿飞.科研事业单位内部控制体系与制度建设研究[J].财经界，2015（32）.

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（作者单位：中国科学院软件研究所）