实施县级行政事业单位内部控制建设的若干思考

储小波

摘要：本文介绍了行政事业单位推行内部控制建设的政策背景，并从控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监控等内部控制要素对县级行政事业单位内部控制建设的现状进行了分析，并针对存在的问题，提出相应建议。

关键词：县级行政事业单位；内部控制建设；难点；建议

内部控制最早是对企业的管理实践研究而发展起来的，人们对内部控制的认识是一个不断深化的过程。从防范舞弊、保证会计信息质量，保护企业财产安全等侧重于财务会计角度的职能，逐步扩展到战略管理、风险管理、绩效管理等在内的管理活动，对内部控制的研究和实践也逐步从企业延伸到政府组织和非营利组织。

近几年，我国的行政事业单位内部控制制度建设进入了快车道。县级行政事业单位数量众多，管理基础相对薄弱，如何实施内部控制建设，存在着诸多问题，本文结合工作实际，试做一些浅显思考。

一、行政事业单位内部控制建设的政策背景

2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中要求：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。2015年12月，财政部下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对行政事业单位内部控制建设的总体目标、时间要求、内控信息公开等方面做了全面的要求。

二、县级行政事业单位内部控制建设的难点

县级行政事业单位属于基层单位，普遍规模不大，职能分离、岗位分工和轮岗机制等都未能很好的建立，各个单位的业务活动比较全面，具有不同的业务特性，内部控制建设存在诸多难点，主要表现在以下方面：

（一）单位内部控制意识淡化，控制环境薄弱

很多单位负责人重事业发展，轻内部管理，缺乏对内部控制知识的基本了解，甚至认为内部控制建设仅仅是财务部门的事情，没有把内部控制建设上升到单位内部管理的高度。业务部门又认为加强内控后，办事程序复杂，影响工作效率，对内控建设消极应付。整体上来说，县级行政事业单位对内部控制建设的重要性认识不足，宣传培训和贯彻力度不大。

（二）内控实施专业能力不足，风险识别和评估能力不强

县级行政事业单位普遍规模不大，但是业务覆盖社会生活的方方面面，人员变动又比较频繁。各单位都缺少既熟悉本单位的业务活动流程，又具有一定内控专业知识的人员，对内部控制的风险识别和评估能力不足，导致其难以把握单位内部控制建设的侧重点和关键环节。

（三）内部控制活动缺乏规范，执行流于形式

行政事业单位内部控制是单位的内部管理活动，为了达到组织目标，必须制定规范，确保组织活动围绕目标进行。县级行政事业单位管理基础比较薄弱，一般都是沿袭以前的业务流程，未能制定出内部活动的规范流程。在执行中，又往往受上级或者单位一把手个人影响，执行的随意性较大，存在内部控制失败的风险。同时，囿于单位人员不足，轮岗制衡，职责分工和授权控制等控制手段的使用受到制约，内部控制的有效性也难以得到保障

（四）会计核算基础工作薄弱，信息记录不健全

有效的内部控制需要有健全的会计记录，并且要和单位的业务运行，资产管理等方面密切衔接。但是，县级很多行政事业单位的会计核算基础薄弱，主要表现在：一是业务活动中违纪支出改头换面，以合规的方式入账；二是资产管理与会计记录严重脱节，“重建设，轻验收”，“重购进，轻核算”情况时有发生，资产的建设（购进）、验收、入账等没有规范程序，导致资产管理混乱，既存在实际使用的资产未作价入账，形成账外资产，又有实际处理资产后未做财务核算，账上有实际无；三是往来款项不及时核对、催收、核销，造成资产流失的风险。

（五）外部监控不足，未能建立有效的追责机制

行政事业单位是履行政府管理职责或服务公共利益的组织，管理者对国家和社会公众要履行受托责任，内部控制的建立和实施为促进管理者尽职履责提供了合理保证。目前，县级行政事业单位的内部控制建设，审计、监察等外部监督不足。当由于内部控制制度缺失、失效造成经济损失后，也仅仅局限于追究直接责任人的责任，对单位内部控制建设和防范风险等方面的不作为，没有建立有效的追责机制。

三、实施县级行政事业单位内部控制建设的思考

（一）加强内部控制建设的宣传培训

在我国，内部控制规范首先是引入企业实务应用，而构建行政事业单位内部控制规范体系，则是开始于财政部2012年发布《行政事业单位内部控制规范》。行政事业单位内部控制规范体系构建时间不长，县级很多行政事业单位负责人及相关业务人员对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，甚至有的单位领导和业务部门负责人认为内部控制影响业务工作效率，消极应付，内部控制制度难以建立，建立后又没有认真执行，作用得不到有效发挥。建议要加强内部控制规范的宣传培训，提高有关人员对内部控制的认识，提升其对内控制度建设和执行的能力。

（二）落实领导责任，优化控制环境

《行政事业单位内部控制规范》明确要求，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。强化单位负责人的第一责任在单位内部控制体系建设中居于主导地位。在加强内部控制建设宣传培训的基础上，提高单位负责人对内部控制建设重要性的认识，才能培养良好的内部控制环境。有了良好的控制环境，管理层就能重视内部控制的建设，根据单位的实际情况不断完善内控制度，单位内部全体人员就能自觉遵守各项制度，保证组织目标的实现。同时，加强对内部控制建设的监督检查，对由于未能建立健全有关内控制度的，或者单位负责人个人意志导致内控失效，引发风险事故的，要追究单位负责人在内部控制失败和失效方面的责任。只有有效追责、问责，才能更有效的激励和推行内部控制制度的建设和实施。

（三）推动内部控制基础性评价，提高内控制度建设和执行效果

财政部组织专家设计了行政事业单位内控制度基础性评价指标体系，分别设置了单位层面评价指标（6类21项）和业务层面评价指标（6类15项），以量化打分的方式对单位的内部控制进行评价。要认真组织，通过真实有效的开展内部控制基础性评价工作，来明确单位内部控制的基本要求和重点内容，发现现有内部控制制度建设和执行中的薄弱环节，有的放矢的进行改善。建议财政部在单位的基础性评价工作结束后，收集评价反馈情况，制订行政事业单位各项管理活动的内部控制应用指引，以更好的指导行政事业单位开展内部控制建设。

（四）夯实管理基础，畅通信息沟通渠道

一是要严格按照《会计法》《会计基础工作规范》等做好会计核算的基础工作，单位财务要能够准确反映资金流、业务流和实物流的信息。二是要通过例行会议、编制工作手册、专题报告等多种方式，强化单位内外对内部控制的理解，畅通信息沟通渠道，促进各相关单位或部门之间信息交流，加强部门之间在授权、不相容职务相分离等具体控制环节的协作和配合，从而保证内部控制的健全有效，促进管理层和员工正确履行相应的职责。

（五）强化审计等外部监督，推进单位内部控制建设

引入风险导向审计的理念，在对单位日常的审计中，进行审计实质性测试之前，要实施符合性测试，对被审计单位的内部控制是否完善做出评估，在审计报告中形成对单位内部控制的评价结论。开展内部控制专项审计，利用审计部门的专业力量，帮助单位改善内部控制的薄弱环节。通过审计部门的外部监督，可以改善普遍存在的对单位一把手的监督弱化情况，促进单位逐步加强和完善内部控制建设。

参考文献：

[1]牛慧，韩月玲.审计学原理[M].中央广播电视大学出版社，2003，9.

[2]胡玄能，刘沛丽.黄锐.企业内部控制规范解读[M].新华出版社，2010，7.

[3]《行政单位内部控制规范（试行）》，财政部财会字〔2012〕21号.

[4]《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，财政部财会〔2015〕24号.

[5]《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，财政部财会〔2016〕11号.