双一流建设背景下校院两级财权与事权的匹配机制探索

王光艳 张湘怡

(上海交通大学财务计划处，上海 200240)

自1994年分税制改革以来，财权与事权的关系一直是我国财政领域的重要课题。(1)参见侯一麟.政府职能、事权事责与财权财力： 1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析[J].公共行政评论,2009,2(02)： 36-72+203-204.贾康,苏京春.现阶段我国中央与地方事权划分改革研究[J].财经问题研究,2016(10)： 71-77.十八大报告中明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”之后，财权和事权的关系，更是超越中央与地方财政关系，成为公共管理各领域的重要改革切入点。(2)相关的领域包括体育、文化、教育等。参见刘红灿.对政府事权及支出责任的研究[D].财政部财政科学研究所,2014.随着我国教育体制机制改革的不断深化，财事权的匹配与统一也正逐渐成为高等教育治理研究界的热门话题。它主要表现为两对关系，一是政府与高等学校之间的财权事权的匹配，二是高等学校内部治理中，校院、各部门之间财权与事权的匹配。鉴于作者在高等学校财务计划部门工作的背景，本文试图综合运用公共管理学、高等教育学以及法学的理论，将财权与事权的匹配作为切入点，以有效发挥资金的绩效引导作用为研究，围绕校院两级管理体制的完善，全面探讨如何进行高校财务治理机制改革。

一、缘起： 从分级管理到协同治理的校院关系

尽管是一个历久弥新的课题，但校院两级管理机制在近年才引起中国学术界的重视。在以往，国内关于大学治理改革的主要关注点在政府与高校关系、行政权力与学术权力关系的重构。通过知网的文献分析可以发现，直至2009年左右，相关的研究才不断涌现(参见图1)。一方面，这源于经过2000年前后席卷全国的大学“综合化”扩招之后，我国大学的规模普遍得到扩张，大学内部的校院两级关系则也成为我国高校管理所无法回避的关键问题。另一方面，在高等教育治理的改革中，高等学校普遍重视校院两级管理机制的优化，这是因为政府与高等学校、行政权与学术权的关系改革主要是由政府主导，从校院两级关系入手则更具有自我提升的可操作性。

图1 校院两级管理研究发布文献趋势图(1994—2018)数据来源： 中国知网

在校院管理机制优化方面，以往的改革思路较多受到行政管理学“分权理论”的影响。(3)蔡蕾,鲁世林.“院为实体”校院两级管理体制改革的三个方向——基于中美研究型大学的比较研究[J].高教探索,2017(11)： 83-88.由于我国高等教育法律以及相关政策，并没有对校院两级管理机构之间的权力配置作出明确的规范，同时与其他事业单位不同的是，高等学校在二级学院的设置上具有较大的自主权(尽管在制度上仍然受到编制机构的制约)，但受传统的习惯性思维和权责意识的影响，学校层面的行政机构不仅不会主动放权，而且还会下意识地抵制或者采取其他措施消解这种放权的改革，这使得校院两级管理机构的分权改革实践，最后多会陷入“下放基层的事权越来越多，财权越来越集中于上级”的局面。(4)刘亚荣,高建广,梅强,张金刚,李华,计建炳,孙毅.我国高校实行校院两级管理体制改革的调研报告[J].国家教育行政学院学报,2008(03)： 68-75.总而言之，实践证明，分权理论的改革思路很难在制度上实现校院两级管理机制的优化目标。

有鉴于此，我们就很有必要导入协同治理的理论，(5)李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊,2014(01)： 138-142.改变以往“校办院”的管理模式，实现向“院办校”的转变。按照上海交通大学的改革思路，可以将“院办校”理解为“动车组模式”：“在过去的办学模式中，指挥棒在学校手里，学院围着学校转，学校是火车头，学校带着学院跑。院为实体改革的本质是发展动力动能的转型，要逐步实现学校发展的‘动车组驱动模式’，在同一轨道上，每个学院都应当也可以主动发力。”(6)徐瑞哲.办学自主权下放： 按“大部制”学部改革，二级学院为主办校[N].上观新闻,2016-06-07.

在协同治理的改革理念指导下，学校与学院之间不再是简单的行政隶属关系，而是以对组织目标高度认同为前提的紧密型战略同盟关系。学院不仅是学校战略的执行组织也是战略谋划的重要参与方，可在达成共识的战略框架下更加自主地开展办学活动。以此为前提，学校向二级学院转移的管理权力与资源已经不是简单的“下放”，而是一种基于更好地提供公共产品的“更有效率的资源配置”。基于协同治理的理念，校院之间的责权划分，不再是为了“分权而分权”，而是为了“更有效率的资源配置”，将权力视为一种资源进行灵活配置；校院之间的工作模式应该是协作模式而非指令模式；校院之间的激励方式应该以目标为驱动而非以利益为驱动。(7)杨颉.协同治理 协议授权——探索校院二级管理改革新路径[J].中国高教研究,2017(03)： 12-16.

二、路径： 资源配置的优化机制是协同治理的关键

那么，在改革路径上，该如何推进协同治理机制的实现呢？依据前文“动车组”的理论模式，很自然地推导出资源配置的优化机制是协同治理的关键环节。因为，对于动车组来说，制动能分配的合理建模是动车组能否实现高效运行的关键。换言之，从传统火车头(动力集中)牵引到动车组，其效率和速度的提升，并不是通过简单地将制动力均匀地分配给各个拖车和车厢，而是基于一种复杂的模型。(8)王孝延,吴萌岭,赵惠祥.2型高速动车组的制动力分配和可靠性建模[J].同济大学学报(自然科学版),2010,38(09)： 1359-1362.由此，也可将这一思路借鉴到“院办校”的校院两级管理机制的改革中，即将建立以提升效率为主要目标的资源配置机制(制动能分配)作为改革主线。

将公共产品理论运用到校院两级管理机制的改革实践，也自然会得出与“动车组”理论类似的结果。即从如何更好地、更有效率地提供高等教育这一公共产品角度来说，归根到底还是资源配置的优化问题——在这个过程中，鉴于社会、市场以及学科发展始终处于持续的变动之中，因此，最有效率的资源配置机制应该是一种能够高度符合发展需求、动态化的机制。换言之，“院为实体”并非校院两级管理机制改革的目标，而是为了增进资源配置效率的一种手段而已，这也意味着，在改革中，一定要防止“为了学院实体化而实体化”、“无视高校规模和专业性质等进行校院两级管理机制改革”的改革误区。

基于改革动力学，(9)有学者将校院管理机制的改革动力概括为学术组织特性、大学规模发展、优化资源配置与强化环境互动(即激发学院发展动力)等动因，而四种动因之间并不是排他性的关系。参见杨颉.协同治理 协议授权——探索校院二级管理改革新路径[J].中国高教研究,2017(03)： 12-16.在资源配置的优化机制设计中，还应遵循以下标准：

第一，是否更加有利于学科的个性发展。二级学院往往依据学科或者学科群进行设置，是高度专业化的一种学术组织。在综合性大学的机制下，特别是大学发展达到一定的规模之后，为了防止信息不对称(即所谓的“外行管理内行”)造成过分倚重量化绩效评价、在量化绩效评价中强势学科通过标准制定对其他学科的压制等现象的出现，很有必要将学术评价(包括职称评审、评奖评优等)、课程设置等学术权力进一步下放到二级学院。

第二，是否能增强学院的内在发展动力。众所周知，“校为统筹协调、院为办学实体”是世界一流大学普遍采用的治理模式。(10)周光礼.中国高等教育治理现代化： 现状、问题与对策[J].中国高教研究,2014(9)： 16-25.因为无论是现代管理理念，还是高等教育的发展趋势，都充分表明适度向基层下放权力、充分激发个体或组织的内在活力才是高等教育创新的不竭源泉与持久动力。高校发展的内生动力来源于基层的活力，高校实施综合改革的重要目标就是突破传统治理模式下学校与学院办学权责不清晰、不对等的困境，进行校院两级治理架构和权力的合理分置，达到调动校院积极性，达到提升创新效能、降低运行成本、规避系统风险的作用，从而实现治理体系和治理能力的现代化。(11)蔡蕾,鲁世林.“院为实体”改革的权责划分研究[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2017,42(3)： 117-124.在探讨资源配置与责权划分时，财权与事权的匹配很自然地成为改革的核心问题。一些学者和大学治理改革实践者认为，作为维持办学基础性资源的人财物，是校院责权博弈中首先遇到的焦点问题。(12)杨颉.协同治理 协议授权——探索校院两级管理改革新路径[J].中国高教研究，2017，(3)： 12-16.从校院两级管理机制改革看，资源配置涉及诸多方面。比如，“干部配备”、“编制和用工数量分配”、“招生数量”、“学位点”、“用房分配”以及“经费分配”等。由于前几项都属于政府事权，对于高等学校自身而言，经费和用房等资源的分配实质上就成为内部最为关键的资源配置方式。换言之，鉴于我国现有干部人事、学科专业制度改革的复杂性以及经费分配在资源配置中的核心地位，当下校院两级管理机制的改革关键点在于经费配置方式。

三、核心内容： 实施学院综合预算管控系统改革

随着实践的发展，现代会计已经成为资源配置和效率提升的主要途径。在管理会计的理论框架下，资源和预算管控都有相对准确的定义，其中资源被定义为“帮助组织提升效率并富有成果地进行产品和过程的转型或持续改进，包括资源、制度和人员与组织的战略目标和优先顺序的匹配。”(13)参见CIMA, AICPA. Global Management Accounting Principles[S]. Newyork, 2014： 40.而预算管控被定义为以战略目标为导向，将业绩与组织的各个层级的预定目标相对照，并通过科学、合理配置组织内财务和非财务资源，加以积极控制业绩的系统。该系统包含项目、人员、作业流程、业务量和收入、资源数据、成本和费用、资产、负债等财务指标和其他非财务指标。(14)参见CIMA, AICPA. Global Management Accounting Principles[S]. Newyork, 2014： 28.由此，不难看出，预算管控系统可以将资源与组织目标实现的各层级业务、流程紧密衔接与匹配，即通过预算管控系统实现战略-计划-预算-执行的衔接与匹配，进而实现财权与事权的科学配置，促进组织活动的改善和调整，推动组织战略目标的实现。

优化校院两级资源配置关系，正成为我国各高校当下治理改革的重要内容。特别是国家大力推进“双一流建设”和“放管服”改革以及综合改革的大背景下，各高校都不约而同地在此领域加大了改革的力度。2019年初，本文作者通过对70余所高校校领导和职能部门负责人共计171份调查问卷的分析(部分调查结果见表1)发现，多数高校实行校院两级治理的愿望强烈，但整体来看，对实施效果的评价一般。几乎所有部属高校已按大学章程的规定实施校院两级管理体制，近90%的调查对象认为所在学校适合校院两级治理，但认为实施情况非常理想的仅不到3%。多数受访者认为，现阶段校院两级管理存在的问题主要表现在权限下放方面，事权下放明显大于财权和管理决策权的下放。比如，有些学校以放权名义将不少教学、科研、人事、资产管理方面的事务性工作下放至学院，如下放公用教室等自主修建项目审批权，以致学院变相承担公共安全的责任；再如下放职称评聘权，也存在“错位”让学院承担大量的海外函评等事务性工作现象。与此同时，调查对象普遍认为，人事决策权和资金配置权限是影响学院发挥主观能动性的两大瓶颈问题。综上可以看出，校院两级管理中很多学校仍处于管理重心过高，权力集中于校级决策层及职能部门，学院主体性地位仍被弱化，虽事权下移，但人、财、物权力仍集中在校级的状态，责任清单和权力清单不够对等的情况仍比较严重。

表1 高校校院两级管理机制改革调查结果

事权与财权的不匹配，是当下校院两级管理机制优化改革的主要制度瓶颈。从高校校院两级管理模式的现状与诸多问题中，无论校院两级之间事权如何配置和下放，与其相关的能起到“指挥棒”与“杠杆作用”的人权、财权如无法科学合理的与下放的事权与责任相匹配，势必难以发挥校院两级资源配置的优势与效率。在此，可以借鉴管理会计预算管控系统在诸多大中型企业的实践经验，(15)郭晓梅CGMA管理会计实践案例集[M].北京： 清华大学出版社,2018： 46-70.将学院综合预算管控系统的构建作为校院两级资源配置优化机制的核心内容和切入点，以实现“动车理论”下，校院两级基于资源合理配置复杂模型的牵引与驱动，并进而实现学校的总体发展目标与愿景。通过推动财权和事权向学院同步下移，提升学院自主理财意识，激发学院自我发展、自我提升的内生驱动，使学院变成推动学校发展的动力源。(16)董少校.上海交大： 学院推着学校跑[N].中国教育报,2016-04-06.

通过学院综合预算管控系统的改革，可以破解校院之间事权与财权不匹配的问题。具体而言，学院综合预算不再仅仅是简单粗放的预算编制工作，也不再是资金分配、资金执行和使用报销的纯粹技术性工作，而是高校治理体系的重要组成部分，它是以财权为基本纽带，通过与制度、流程、业务整合，根据校院两级的战略目标、规划、计划和具体任务进行资金安排的管理系统，并在高校事业发展中起着支撑、衔接各项工作的重要作用。从某种意义上来说，学院综合预算管控系统是通过校院两级管理体制的优化、打破了学校“包办一切”的集中管理思维方式才能得到有效实现的。其构建目的是通过优化校院资源配置模式激发学院内生驱动力，同时通过提高财务管理精细化水平提高学院资金使用效益，真正实现将学院的发展动力机制由学校驱动变为学院驱动。而要实现学院综合预算管控系统的改革，则首先从理念、环境等基础条件方面进行考量。

1. 建立事权导向的预算改革理念

破解以“拨款多少就预算多少”为导向的预算理念，是这项改革的首要任务。事权导向，基于学校的维度，可理解为业务的责权分配，而基于学院的维度，则学院可将其理解为基于业务发展的具体需求，在高校整体发展规划框架下，每个二级学院都有其个性的使命和方向，需要基于学科发展规律、师资现状水平、教学科研条件等制定符合特定实际的发展目标，把发展目标进一步分解，形成了需要推进的任务清单，这是学院的核心事务和需求。有些学院领导认为改革就是下放财权，“有钱才能做事”，这是一个认识误区。财权和事权匹配、责权利对等、重心下移，这是高等学校制定和优化内部经济分配政策必须考虑和坚持的原则。以事权为主导、财权为支撑才有利于激励学院调动资源，提高资源配置效率。在改革过程中，首先需要明确的是事权，即对照学院发展需求明确需要承担的具体业务工作，从学校的角度，以事权为指挥棒，在符合学校总体发展目标前提下，进一步制定与事权匹配的财权(资金配置)下移的规则；从学院的角度，以业务发展的实际需求为导向，清晰认知事权究竟需要多少资源(金)，进而开展相应的多渠道争取资源的工作，才是预算改革的正确思路。

2. 完善规则体系以促成校院相互支撑的改革环境

高校职能部门和基层学院之间存在一定的信息不对称，是导致校院两级管理改革踌躇不前的重要因素之一。在改变现有管理格局的过程中，学院和学校职能部门没有建立起有效的规则体系。从职能部门的角度出发，一是原本可以通过掌控各类资源实现对院系的有效管理，资源是权力的支撑，资源集中就意味着权力集中，权力集中就意味着管理第一，因此，在放权过程中，面临着一定程度的“权力惯性”，具体表现为“舍不得放权”；二是对授权之后是否“失控”抱有顾虑，担心放权后学院没有足够的能力和条件做好相应的管理和保障，无论哪个学院发生管理问题，对应的职能部门都会成为最首要的被问责者，这就造成了职能部门又要做“守门员”又不得不做“前锋”的原因。从学院的角度出发，也存在两种思维，一是希望能够最大化的自主裁量权，减轻事务性、流程性的工作量，争取更多的办学资源，享受充分的办学自主；二是学院缺乏规范的制度和充足人员保障承接权力下放后所增加的行政事务，对于在学院内部可能会引发的“资源竞争”缺乏准备。因此，形成校院之间的相互信任、营造团结和谐的改革氛围，是实现改革目标的重要前提，而相互信任的基础则是对改革认识的协调统一，以及有效规则体系的建立。具体而言，在学校层面，需要改进管理方法和手段，构建科学有效的制度安排、提供人力资源保障和完善绩效评估体系，并制定一系列有关于校院两级管理的规范性文件，比如类似《校院两级管理办法》，对校院两级的职能分配等作出明确规定，让职能部门与学院之间完全在规则体系中进行互动；在学院层面，则要完善内部制度建设，特别是完善党政联席会议、学术委员会的运行规范，制定有关财务、人事、办公室行政等方面的工作规程，提高科学规范的管理水平。

3. 改变传统增量改革的思维定式

事权与财权匹配的改革，是一种制度性改革，而非增量性改革。由于某种原因，习惯性思维模式认为改革就应有改革红利。体现在财政治理过程，这一红利往往被认为是应以增量资金体现。换言之，传统的思维是只有拿出一定的“甜头”才能促进改革，没有增量还不如不改革，甚至认为支持改革就是为了争取更多的资源。这是当前改革面临的一个普遍存在的思维定式。从高校整体发展来看，特定时期的资源量是有限的，推进校院两级综合预算改革的出发点，不是为了给学院提供增量，而是为了最大化的激发二级学院的主观能动性，盘活存量资源，通过优化内部治理结构，变“输血”为“造血”，获得更多的产出和增值。为了充分调动学院的积极性，需要考虑不同学院的发展现状和绩效水平，差异性的匹配相应的资源，因此甚至会造成学院之间资源有增有减的情况。对于学院而言，改革是一把双刃剑，只有做好充分的准备，做到科学有效的统筹规划和目标管理，增强自身“造血”能力，才能使资源效益最大化。

4. 强化学院规划能力和成本意识

强化学院规划能力和成本意识，是关涉校院之间事权与财权匹配改革的关键性技术点之一。在现有高校财务治理体系下，二级学院普遍不具备规划和成本管理能力。就规划能力而言，主要表现在缺乏规划、计划与预算资金衔接的能力。比如，多数学院认为预算的编制只是形式主义的“数字填表”，在编制年度预算时，往往只是基于上一年度的决算情况，并没有充分考虑学院的未来发展；预算编制的科学性和合理性有待商榷，预算和学院的产出目标没有很好地匹配和吻合，当在预算执行过程中出现问题后，学院会自然地寻求学校的支持，认为学校会帮其“兜底”。就成本管理能力而言，由于成本管理的职能停留在学校层面，学院只作为一个被动的接受者，如何从费用管控和减支增效中提升学院资金使用效率，尚缺乏专业化、技术化的考量，这使得二级学院管控的资金使用效率相当低。因此，在推进校院两级预算改革过程中，对应财权和事权的下放，要求学院务必要强化成本意识和规划能力，一是要基于学院目标定位，制定发展规划，明确建设内容，细化工作任务，科学有效地做好预算编制工作；二是在预算执行过程中要严格控制，在学院内部做好统筹协调；三是要有明确的绩效评价机制，确保一定的经费投入能够获得最大化的教育产出；四是要积极拓宽筹资渠道，实现自身资源的良性循环。

四、具体举措： 多维度的学院综合预算管控系统设计

1. 战略规划引导： 建立学院发展目标与考核体系

通过战略规划学院发展目标和考核内容，进而确定学院的事权。学院综合预算管控系统的改革实质并不简单是财权或者事权的确定，而是适合管理现状的财权与事权的匹配机制，因此改革的第一步应该是以学校的规划和学院的发展目标为基础，确定学院的事权。即由学校规划部门牵头，职能部门参与，与学院协商阶段目标任务，结合学院学科特点和师资现状等因素，明确学院发展目标，并以“协议书”形式建立校院两级之间的内部契约，以对学院形成有效的规则制约，防止某种“争取资源而不管办事绩效”的“权责失衡”现象的出现。改变学校职能部门“经费指挥棒”的现状，强化职能部门以目标任务与考核相挂钩的管理模式，在校院两级的协议书中明确学院人员编制、经费保障、政策支持等资源配置条件的同时，对学院的学科建设、师资建设、人才培养、科研发展等各项工作任务提出明确要求，并细化为相关指标，学校通过逐步建立目标任务完成情况、绩效评价与综合投入相结合的考核机制，实现绩效考核与预算挂钩。

校院之间通过目标责任约定与协议授权等方式，实现责权下放与结果导向。特别需要说明的是，这不是财务部门的单兵作战，而是整合包括人事、科研、教学等部门，建立协同共享的机制，通过建立信息平台，实现信息的融合互通，统筹制定各类评估考核方法，加强对基层学院的全生命周期监控和全闭环评估，注重对考核结果的分析和运用，提高决策的科学性和合理性，支持院系长期良性发展。最为理想的状态是，应让组织部等党政部门适当介入，将对校院两级协议书等执行状况纳入二级学院领导人的考核和晋升考量范围。

2. 预算模式创新：“界面”式重构学院综合预算管控系统框架

在服务行政的理念指导下，向二级学院提供“电脑界面式”的管理服务，是关涉学院综合预算管控系统高效运行的重要途径。学院综合预算改革的重点在于改革传统的预算编制方式，核心是重构一套与校院两级管理模式相适应的学院综合预算框架。这一框架立足于内部管理需要，而不拘泥于传统的或者主管部门要求的预算管理框架。具体而言，就要充分利用学校职能部门，特别是财务部门的财会专业能力，包括对不同来源经费使用规则的专业化识别能力，在合规的前提下，实现各类不同来源经费满足学院发展需求的重整式统筹，从而最终能设计一套立足学院需求且同时符合学校管理需要以及主管部门管理需要的学院综合预算框架。换言之，要将复杂的经费使用合规工作作为“后台操作”留由学校财务计划等职能部门来操作，而让学院层面以一种“界面式”的方式进行预算编制。因此，在这种背景下，在专业水平方面，实质上对学校职能部门提出了更高的要求。

要实现学院综合预算框架的重构，需要着重从三个方面入手： 一是从强化成本管理意识入手，打破“以收定支”的传统预算编制模式，要求学院增强资金统筹使用的意识，将学院统筹使用资金按性质区分为院控资金和非院控资金；二是要求学院围绕年度工作重点，以需求为导向，合理预计维持学院运行的基本需求，合理规划发展性需求，编制支出预算；三是根据支出预算和学院筹资能力合理预计学院收入，编制收入预算，实事求是体现预算结余。总体而言，通过打破传统预算下学院只编制支出预算的模式，使学院对收支有了整体概念，通过划分出维持学院运行的刚性支出和提升水平的发展性支出，引导学院根据发展需要合理规划，并积极争取资源支撑发展需求。

3. 资金渠道的突破： 开拓学院统筹使用资金的通道

学院综合预算改革的目标之一是扩大和落实学院的财务自主权。具体体现在，一是配合职能部门事权的转移，降低职能部门直接管理经费的比例，转为增加学院可统筹发展的资金，提高学院院控资金的统筹能力；二是建立全口径资金来源体系，扩大学院自筹经费的自主使用权。从资金来源的角度，整合学院可统筹调控的各类资金，学院可在此基础上，根据发展计划和当年任务自主编制资金使用预算，统筹来自学校直接安排、学院自筹经费等不同渠道来源的资金；三是推行全成本核算，打通学院财力与项目之间的结算通道，在政策约束条件下，建立学院与项目之间人力成本、资源成本的结算体系，进而逐步建成学校和学院两级的全成本核算系统。

4. “放管服”保障： 建立学院财务服务与监管体系

学院综合预算改革，不仅仅是简单的预算模式创新，还需要解决学院预算管理能力不足和财务管理基础薄弱的问题。由于学院既没有精细化财务预算的经验，也普遍缺乏专业的财务人才，因此作为推进改革的保障措施应充分实现服务和监管的功能。在服务方面，学校须主动搭建服务平台，为学院提供更加专业化的预算服务和指导，并引导学院的财务治理规范化建设，比如建立服务学院管理的专员队伍，协助和指导基层学院完成年度预算编制和执行管理，并提供财务管理政策的咨询服务与指导。在监管方面，首先是学院财务规范能力的自我提升，学院应建立一系列规范的财务制度体系，以支撑预算改革需要，如建立以党政联席会议为财经事项决策审批机构，以学院领导、财务负责人和财务人员为财务工作组的财务管理体制；其次，学校层面应结合学院特点，创新符合学院实际的授权管理和监管模式，而非采用一刀切的授权模式。学校根据基层学院的要求，在对学院财务管理状况进行充分评价的基础上，针对财务管理水平高、规划能力强的学院签署有选择的授权管理协议；学院在学校授权范围内，可根据自身发展需要和管理模式，选择包括预决算管理、银行账户管理、财务制度管理、会计核算管理、科研经费管理等自主的财务操作权限。同时，也明确学院对其自身发生的各类财经行为承担具体管理责任，学校承担监督责任。因此，通过学院综合预算改革，不仅提升学院预算管控能力，还倒逼学院进一步梳理财务管理状况，根据各自业务特色和统筹能力理清可控财力，全面提高财务规划和管理水平。

总体来说，在学校层面，学院综合预算管控系统的改革是系统性责、权、利的统一和下放，是学校战略发展认识统一、机制变革的过程。它不仅是编制全面预算，更是对资源的重塑和整合；不仅是财权下放的过程，更是财权和事权的匹配与协同。这一改革通过推动财权和事权的统一，有效促进“校办院”向“院办校”的高效运行模式转变。

五、结 语

在双一流建设的背景下，与国外一流高校相比，我国高等学校的治理机制差异在于二级单位的办学活力不足问题。本文认为推进校院两级综合预算改革是当下制度成本最小、能够有效实现高等教育总体改革目标的一个重要途径。具体而言就是，改革的过程不是简单的财务管理“放权”和“松绑”，而是在“协同治理”观下校院两级关系的重构。其中，资源配置机制的重构是重要的改革切入点。这就需要在学校层面，制定完善的制度体系，特别是校院两级职能的重新配置、绩效管理与评估体系的优化，促成学校相关职能部门协同负责，结合学校统一发展规划和办学定位，制定整体综合预算改革方案，合理下放财权和事权，注重过程指导和监督；学院层面要完成党政联席会议、学术委员会等治理机构的完善和优化，充分结合学院学科、师资、人才培养等实际特点，建立行之有效的财务运行和绩效考核机制，确保科学规划、合理用权、指标明确、权责清晰，不断激发内生动力。当然，由于我国教育经费、科研经费等公共财政制度具有政策性强、改革频繁等特点，这使得这项高校可以相对自主主导的改革也具有较大的不确定性。因此，对此课题的研究，也需要基于一种更加具有全局性的视角，特别需要将我国高校拨款、科研经费等制度的整体改革思路纳入其中，而这作者也将另作文而述之。