太空政治时代的国际竞争与合作——基于全球导航卫星系统发展的分析

郑 华 张成新

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

伴随人类太空技术的进步，太空战略价值逐步凸显，传统地缘政治的权力角逐正辐射至太空领域，太空由此成为主权国家间竞争与合作的新疆域，人类已然进入太空政治时代。党的十九大报告中列举的重大科技成果——天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机(1)人民网.习近平： 决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2017-10-28)[2018-11-26].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.多产生于空天领域。这些科技成果既是我国科技进步的集中体现，也是太空政治时代科技发展的核心疆域之所在。太空政治时代的显著特征是什么？主权国家间的竞争与合作又有怎样的表现形式？中国作为新兴崛起大国，是否能将太空政治时代的“国之重器”牢牢掌控在自己手中，进而参与全球的太空治理？其中，全球导航卫星系统因其巨大的战略价值而成为太空政治时代的核心命题之一，是主权国家太空实力的集中体现，是二十一世纪愈发重要的战略资产。为此，本文以全球导航卫星系统为研究个案，深度探讨太空政治时代的大国博弈的特征，以期为中国参与太空国际竞争与合作提供发展思路。

一、太空政治时代的到来

(一) 中外学术界的探索

1957年苏联成功发射第一颗人造地球卫星，开启了人类探索太空的新纪元，随后，苏联、美国不断将各自的卫星发射升空，实现载人航天以及登陆月球，并开始深空探索。人类太空技术的不断发展成熟，开辟了继陆地、海洋、大气层之后的第四个空间，使得太空成为国家间博弈的新疆域，尤其是进入21世纪后，进入太空的行为体逐渐增多，同时，通信卫星、遥感卫星、导航卫星等太空技术和应用广泛渗透到军用、民用和商业的各个领域，太空的战略价值迅速上升，太空成为国家间竞争与合作的重要疆域。

国际学术界对太空权力(Spacepower)和太空政治(Astropolitics)的研究始于20世纪末，以美国军方研究机构的成果为代表。大卫·勒普顿(David E. Lupton)将太空军事活动的理论框架分为四个流派： 将太空视为没有战争的圣域流派(Sanctuary School)；太空比地面生存性更低的生存性流派(Survivability School)，对其军事价值持保留态度；主张发展基于太空的弹道导弹防御的高地流派(High-ground School)；认为控制太空就具有了控制地面的能力或者认为太空中也存在类似海上的交通线，必须加以控制的控制流派(Control School)。(2)David E. Lupton. On Space Warfare： A Space Power Doctrine[M]. Maxwell AFB, Ala.： Air University Press, 1998.

詹姆斯·奥伯格(James Oberg)分析了关于太空权力的诸多“事实和信念”(truths and beliefs)： 太空系统的主要特征在于其对地表的广泛视角；太空是独立的领域；太空权力自身并不足以控制地表冲突结果或达到地表政治目标；技术能力是成为太空大国必需；太空武器化不可避免；一国太空权力依赖于太空控制(control of space)等。(3)James E. Oberg. Space Power Theory[M]. Washington, D.C.： Government Printing Office, 1999.

艾穆·史密斯(M. V. Smith)提出了关于太空权力的十个命题： 太空是独特的运作空间；太空权力的实质是全球进入和全球存在(global access and global presence)；太空权力由一国的所有太空活动构成；太空权力必须由太空专家集中掌握；太空权力是强制性力量；商业太空资产造就太空权力；太空权力资产构成“国家重心”(a national center of gravity)；(4)此处“国家重心”(center of gravity)的概念作者借鉴了克劳塞维茨的说法，指国家力量的源泉。太空控制是必须的；太空专家需要全职化；太空武器化不可避免。(5)M. V. Smith. Ten Propositions Regarding Spacepower[M]. Maxwell AFB, Ala.： Air University Press, 2001.而美国国防大学编辑出版的关于太空权力理论的论文选集(6)Charles D. Lutes and Peter L. Hays, ed. Toward a Theory of Spacepower： Selected Essays[M]. Washington, D.C.： National Defense University, 2015.则涵盖了关于太空权力的广泛观点，包括太空权力理论、太空军事活动及其对国家安全的影响、民事和商业太空活动的发展、大国的太空政策等，以激发相关讨论。

以上研究虽未能形成关于太空权力的系统理论，但阐释和总结了太空权力的普遍特点，即： 太空是独立领域；太空能力的最大价值在于其全球覆盖能力；太空领域的国际博弈只能越来越激烈，太空权力的获得基于对太空的控制能力；太空科技和太空商业资产是太空能力的重要组成部分等。

美国马克斯韦尔空军基地高级空权研究学院(School of Advanced Airpower Studies, Maxwell Air Force Base, AL)教授埃弗雷特-多尔曼(Everett C. Dolman)创造性地提出了“太空政治”(Astropolitics)的概念，解释了太空的环境特征及太空系统的特点如何塑造太空权力的运用，从而将地缘政治的逻辑推演到太空。基于此，多尔曼将太空政治学定义为“狭义上是将19、20世纪的全球地缘政治学说扩展到更广阔的人类征服太空的活动中；广义上是将国家间竞争的现实主义视角运用于外空政策中，尤其是人类进入宇宙的法律和政治机制的发展和演化”。(7)Everett C. Dolman. Astropolitik： Classical Geopolitics in the Space Age[M]. London： Frank Cass Publishers, 2002： 1.“太空政治”概念的提出挑战了关于太空的传统认知，极大推进了太空权力理论的相关研究。

国内从事太空国际关系研究的先锋派学者何奇松认为： 人类科技进步导致的太空争夺带来了“太空时代新的地缘政治”。(8)何奇松相关研究： 何奇松.国际太空活动的地缘政治[J].现代国际关系,2008(10)： 7-13；何奇松.太空安全问题研究[M].上海： 复旦大学出版社,2014： 1-19；何奇松.国际太空新秩序与中国的责任[J].世界经济与政治,2016(08)： 104-129.国内最早讨论太空政治概念的学者胡键认为： 天缘政治/太空政治是指“各国借助太空技术而在国际太空中的竞争与合作，从而构筑了一个边界并不清晰的太空政治格局”。(9)胡键.天缘政治与北斗外交[J].社会科学,2015(07)： 4.国内太空政治研究首部专著撰写者徐能武认为，空间政治学/太空政治学主要研究围绕权力展开的太空活动、形式和关系及其发展规律；太空战略利益博弈是主要命题；应围绕其实质明确其硬核和边界。(10)徐能武.空间政治学： 政治文明新高地的复合建构之道[M].北京： 中国社会科学出版社,2015： 2-7；徐能武.天缘政治学研究： 内涵、范式与价值——马克思主义国际关系理论的视角[J].社会科学,2016(01)： 5-8；作者在使用“天缘政治学”与“空间政治学”两个概念时没有本质的区别，且两个概念的英文翻译皆为astropolitics。而关于太空大国之间的竞争与合作(如中美、中美俄、美日、美印等)、亚洲太空力量的崛起、太空商业化的发展等问题，国内已有诸多研究。(11)何奇松.中美太空合作的现状和前景[J].现代国际关系.2009(03)： 29-35；何奇松.中美俄太空三角关系[J].太平洋学报,2016(12)： 64-76；李秀石.论日本太空战略与日美拓展“同盟对接”[J].日本学刊,2016(05)： 44-69；江天骄.美日深化在太空安全领域合作探析[J].美国研究,2016(02)： 109-119；何奇松.美印太空合作动因及前景评析[J].现代国际关系,2011(11)： 24-29；张茗.亚洲太空力量的崛起： 现实与趋势[J].国际观察,2015(03)： 43-54； 张茗.迈向“太空2.0”： 美国“新太空”的兴起[J].世界经济与政治,2016(01)： 115-139,等。

综观国内外的研究成果，中外学者对太空权力、太空政治等关键词的内涵和使用边际做出了界定，并对核心议题，如太空安全、太空治理等做出了积极探索，最大的不足是缺乏深度案例研究，尤其是未能将太空技术的发展与太空政治以及国际政治相结合，未能通过深度个案研究，探究资金、技术、权力、市场、规则等核心要素在太空政治时代的运作规律。

(二) 太空政治的内涵及特点

地缘政治/地理政治(geopolitics)是研究地理与政治之间关系的学说，它探讨个人、组织或团体，因为空间分布等的地理因素，经营政治的手段及方法，尤其是分析地理、经济、人口等因素对政治尤其是一国外交政策的影响。(12)大辞海.地缘政治学[EB/OL].[2019-6-28]，http：//www.dacihai.com.cn/search_index.html?_st=1&keyWord=地缘政治&itemId=104294；Merriam-Webster.geopolitics[EB/OL].[2019-6-28],https：//www.merriam-webster.com/dictionary/geopolitics.而地理与政治之间的中介——新技术的不断出现，推动着地缘政治学的不断发展，远洋航海技术的发展使得人类得以开拓世界市场，建立海上力量以控制海上贸易航线成为具有战略价值的国家目标，“海权论”由此应运而生；内燃机的出现使得铁路和铁路网得以形成，大规模的、迅速的军事能力运输成为可能，“陆权论”“边缘地带论”得以产生；飞机的问世及其在战场中的应用使人们注意到其给军事领域带来的革命性变化，“空权论”迅速发展；海权论、陆权论、空权论成为地缘政治学说的重要分支。(13)参考[美] A.T.马汉.海权对历史的影响(1660—1783)[M].安常容、成忠勤译，张志云、卜允德校.北京： 解放军出版社,2014；[英] 朱利安-S-科贝特.海上战略的若干原则[M].仇昊译.上海： 上海人民出版社,2012；[英] 哈-麦金德.历史的地理枢纽(1861—1947)[M].林尔蔚、陈江译.北京： 商务印书馆,2010；[美] 尼古拉斯-斯皮克曼.和平的地理学： 边缘地带的战略[M].俞海杰译.上海： 上海人民出版社,2016；[意] 朱里奥-杜黑.制空权[M].曹毅风、华人杰译.北京： 解放军出版社,2014；[美] 威廉-米切尔.空中国防论[M].李纯、华人杰译.北京： 解放军出版社，2005年.

而随着人类太空技术和能力的发展成熟，太空已经成为大国间国际竞争与合作的新疆域，大国间关系增添了新的逻辑，即“谁控制了近地轨道，谁就控制了近地空间；谁控制了近地空间，谁就支配了特拉(Terra，即大地女神)；谁支配了特拉，谁就决定了人类命运”，(14)Everett C. Dolman. Astropolitik： Classical Geopolitics in the Space Age[M]. London： Frank Cass, 2002： 8.人类已进入太空政治时代。

笔者认为： 太空政治学(astropolitics)是关于主权国家间太空博弈的学说，对太空权力的争夺是这种博弈的核心。(15)笔者依然接受多尔曼教授首先提出的astropolitics概念，但如前所述，国内学者对这一概念的翻译仍存在分歧，分别将其翻译为“天缘政治”、“空间政治”。astro的原意为“宇宙的、航天的、天文的”，因此，笔者将astropolitics界定为“太空政治”。而太空权力的基础则是太空能力，包括拥有在太空和从太空(in and from space)进行军事行动和将太空用于商业和其他和平目的能力。一方面，太空政治是对地缘政治的继承，权力仍是太空博弈的核心驱动力。在地缘政治时代，“制陆权”“制海权”“制空权”先后成为重要战略指导，而随着人类活动扩展到太空，太空权力争夺成为国际竞争与合作的新领域，其必然趋势就是对“太空控制”的追求，“制天权”成为太空政治时代太空大国的博弈焦点。

另一方面，太空政治又是对地缘政治的超越，“太空权力将国际关系理论的范围从传统的划分为陆地和海洋的地球水平地理结构，扩展到包括从天空延伸至太空的垂直维度”。(16)Robert L. Pfaltzgraff, Jr. International Relations Theory and Spacepower. In Charles D. Lutes and Peter L. Hays, ed. Toward a Theory of Spacepower： selected essays[M]. Washington, D.C.： National Defense University, 2015： 32.具体体现在两个方面：

从太空的自然属性来看，“在太空的视角下，地球比台球还要光滑，地形特征也将不再存在”，而“重力和轨道则塑造了太空的山川与河流”。(17)Everett C. Dolman. Geostrategy in the Space Age： An Astropolitical Analysis[J]. Journal of Strategic Studies, 1999, 22(2-3)： 83.一方面，这意味着太空能力——如通信、导航和侦查——将是全球覆盖的，这是太空能力的最大战略价值所在，其他能力都是区域性的，而太空能力则“使得以‘分钟’计算而不是‘小时’和‘天’计算的全球性介入成为可能”。(18)James E. Oberg. Space Power Theory[M]. Washington, DC： U.S. Government Printing Office, 1999： 124.另一方面，进入太空的高技术要求也提升了太空政治的高准入门槛。虽然半个世纪以来人类的太空能力已得到大幅提升，但具有独立进入太空能力的国家仍只有10个左右，(19)即苏联/俄罗斯、美国、法国、日本、中国、英国、印度、以色列、伊朗、朝鲜、韩国等，参考Wikipedia. Timeline of first orbital launches by country[EB/OL].[2018-11-03]https：//en.wikipedia.org/wiki/Timeline_of_first_orbital_launches_by_country.因此，太空政治时代更加凸显出综合国力支撑的高科技是核心竞争力，太空技术应用推广所产生的商业利润将极大反哺科技研发。

从太空的社会属性来看，在当下的国际法范围内，太空是完全的国际公域。一方面，这意味着根据现有的太空法律及机制，卫星等航天器的在轨运行不存在侵犯一国领土、领海、领空的问题，在轨运行的太空能力可以对地球表面任何一个地方进行威慑，甚至是敌方在轨运行的卫星等航天器，这就给予了太空大国极大行动自由，增加了太空权力争夺的激烈程度。但另一方面，这也加大了太空治理困境。随着人类太空活动的增多，太空威胁(如太空碎片、宇宙辐射等)日益凸显，但完全的国际公域的属性使得太空领域仍存在明显的“公地悲剧”(tragedy of the commons)，太空治理需求与供给之间的矛盾加剧。

而导航卫星系统是一国太空能力的集中体现，其巨大的战略价值使其与国家安全密切相关，因此，分析全球导航卫星系统之间的合作与竞争，能够为我们提供一个分析太空政治时代太空博弈的极有价值的视角。

二、全球导航卫星系统的发展进程

全球导航卫星系统的发展开始于20世纪60年代，大致经历了冷战时期的美、苏两大系统竞争性开发与建设，冷战结束至20世纪末的美国GPS系统主导，到进入21世纪之后的多系统发展、“一超多强”趋势明显的发展阶段。事实上，全球导航卫星系统的发展折射出太空政治时代国际博弈的发展进程。

(一) 冷战时期的美、苏两大系统竞争性开发与建设

1957年，苏联成功发射第一颗人造地球卫星，将美、苏争霸的领域扩展到太空。这一时期，美、苏两国竞相进行各类的太空活动，主导着国际太空竞争与合作，从而形成太空领域的两极格局。

当时，太空能力的应用范围仍十分有限，主要用于侦察与核查，以监视彼此的武器控制确认，美、苏也形成了太空系统合法飞越各主权国家、对地面目标进行侦查的默契，因此，太空能力成为保持美、苏间核威慑平衡的重要辅助手段，太空更大程度上是美苏展示各自优越技术、塑造意识形态及制度先进性的领域。

在此过程中，导航卫星系统的重要性逐步受到重视。20世纪60年代，美国海军开始尝试使用卫星进行信号定位，80年代，美国开始建造更加精确的“全球定位系统”(Global Positioning System， GPS)。为与美国进行竞争，苏联从20世纪80年代初也开始建设类似的“格洛纳斯系统”(Global Navigation Satellite System, GLONASS)。这一时期，只有美、苏两国有能力和意愿进行建设导航卫星系统的尝试。

(二) 冷战结束至二十世纪末的美国GPS系统主导

冷战结束后，继承苏联的俄罗斯陷入政治和经济困境，太空能力的发展也陷入停滞，而美国则进一步发展其太空能力，开始形成在太空领域的主导地位。同时，美国太空能力的应用范围也开始扩展。在军事领域，1991年美国所主导的海湾战争是太空系统首次全面介入常规军事行动，近60颗军用和民用卫星提供了早期预警、指挥、控制、通信、情报侦查、气象、导航及武器制导等方面的支持，堪称全军神经中枢，因此这次战争也被称为“第一次太空战”。“海湾战争见证了太空能力从用于支持战略威慑到用于支持战术性作战任务的关键转变”，(20)Michael Sheehan. The International Politics of Space[M]. London and New York： Routledge, 2007： 99.其后，在伊拉克战争和阿富汗战争中，太空能力得以完全纳入联合作战。同时，在民用和商业领域，太空技术的相关应用也开始出现，最为明显的就是商业卫星遥感市场的开始出现。

在这一阶段，美国在导航卫星领域发展势头迅猛。1994年，由24颗卫星组成的美国GPS系统卫星星座布设完成，并达到全球覆盖，而1995年，继承苏联的俄罗斯虽然最终完成GLONASS导航卫星星座的组网工作，但由于经费严重不足，俄罗斯无法对系统卫星进行及时更换，导致只能与GPS系统联合使用。而美国则开始积极扩展导航卫星系统的应用，在1990—1991年的海湾战争中，美国首次将太空能力与实际战争结合起来，利用其太空网络给地面部队提供巨大的信息支持，尤其是GPS系统的应用，使得世人见识到卫星导航与定位技术在现代战争中的巨大潜力，1990年的“沙漠风暴”行动中，GPS提供的精确制导导弹还只占8%，到2003年的伊拉克战争时已达到68%。(21)何奇松.脆弱的高边疆： 后冷战时代美国太空威慑的战略困境[J].中国社会科学,2012(04)： 188.同时，美国政府也开始考虑GPS系统向民用和商用领域的开放，但美国军方仍以国家安全为由阻碍系统向民间开放。

这一时期，美国在导航卫星系统领域的主导地位逐渐形成，这极大激发了其他太空大国尝试建造完全由自己掌握的导航卫星系统的意愿。降低对美国GPS系统的依赖成为各大国的战略目标。

(三) 二十一世纪“一超多强”格局的形成

进入21世纪后，在美国太空主导地位的刺激下，越来越多的大国重新认识到太空能力的战略价值，纷纷加大自身太空能力建设的投入，随着俄罗斯、中国、欧盟、日本、印度等传统太空大国(和地区)更加积极地加入太空博弈，太空领域的多极化趋势日益明显。(22)何奇松.国际太空新秩序与中国的责任[J].世界经济与政治，2016(08)： 104-129；张茗.亚洲太空力量的崛起现实与趋势[J].国际观察,2015(03)： 43-54.

这一时期，太空能力和应用得到迅猛发展，尤其是迅速渗透到民用、商用领域的各个方面。商用和民用在轨卫星的数量逐渐超过军用和政府用在轨卫星的数量，(23)参考UCS Satellite Database.[EB/OL].[2018-10-28].https：//www.ucsusa.org/nuclear-weapons/space-weapons/satellite-database#.WlsZYyOtbo5.对地观测卫星、通信广播卫星、导航卫星等卫星应用广泛服务于气象预报、资源开发、广播电视、交通运输、灾害预防及应急搜救等日常生活的各个领域，私人企业也迅速进入原本由政府部门主导的太空领域，如商业太空发射、月球及其他行星资源开发甚至太空旅游等。

各太空大国开始恢复和建设自己的导航卫星系统。随着经济的复苏，俄罗斯决定恢复GLONASS系统的能力，开始加大对系统的财政投入。2003年12月，俄罗斯开始发射系统的第二代卫星，2010年，GLONASS系统覆盖俄罗斯全境，2011年，完整的24颗卫星星座得以修复，由此达到全球覆盖。当下，俄罗斯正将卫星进一步升级至第三代卫星。(24)Inside GNSS. First GLONASS-K satellite enters service[EB/OL].(2016-3-15)[2018-10-20].http：//www.insidegnss.com/node/4872.

中国尝试建立自己的导航卫星系统的努力可以追溯到80年代，进入90年代之后，一系列事件刺激了中国的建设进程，尤其是1993年的银河号事件以及1996年的台湾海峡军演的过程中，中国对GPS信号的接收都受到干扰。1994年，“北斗一号”系统工程启动，2004年，“北斗二号”系统开始建设，到2020年前后，在完成完整的35颗卫星的组网后，将为全球用户提供服务。(25)中华人民共和国国务院新闻办公室.中国北斗卫星导航系统[R/OL].(2016-06-16)[2018-10-21].http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/34120/Document/1480602/1480602.htm.

而作为美国盟友的欧盟，在参与美国主导的地区战争的过程中，也意识到对美国GPS系统的依赖，促使欧盟决定发展自己的“伽利略系统”(Galileo global navigation satellite system)。2005年12月，Galileo系统的第一颗卫星发射升空，2016年11月，欧盟宣布系统开始提供初始服务(Initial Services)，(26)European Space Agency. Galileo begins serving the globe[EB/OL].(2016-12-15)[2018-10-26].http：//www.esa.int/Our_Activities/Navigation/Galileo_begins_serving_the_globe.而完整的Galileo系统则将由30颗卫星构成，预计到2020年部署完毕。

(四) 印、日区域系统的建设

作为太空强国的印度和日本也在积极建设自己的区域导航卫星系统。2006年5月，印度政府正式批准建设本国的“印度区域导航卫星系统”(Indian Regional Navigation Satellite System, IRNSS)，系统将由7颗卫星组成，覆盖印度及周边区域。2013年7月，第一颗系统卫星成功发射，2016年4月，在发射最后一颗系统卫星后，印度宣布系统改名为NavIC(Navigation with Indian Constellation)。(27)Indian Space Research Organization. PSLV-C33 successfully launches India’s seventh navigation satellite IRNSS-1G[EB/OL].(2016-4-28)[2018-10-27]http：//www.isro.gov.in/update/28-apr-2016/pslv-c33-successfully-launches-indias-seventh-navigation-satellite-irnss-1g.

在美国的默许和支持下，日本在2012年9月也批准了建设由4颗卫星及地面系统组成的“准天顶卫星系统”(Quasi-Zenith Satellite System， QZSS)计划，旨在为在日本上空运行的美国GPS卫星提供“辅助增强”功能。2010年9月，第一颗系统卫星成功发射。

(五) 三级梯队的形成

随着各导航卫星系统的建成和在建，导航卫星系统领域开始形成一超多强的格局，“美国的GPS系统仍处于主导地位第一梯队，俄罗斯、中国、欧盟处于第二梯队，印度、日本处于第三梯队”。(28)郑华.美俄对北斗卫星导航系统发展的态度透视——基于两国主流印刷媒体报道的分析[J].社会科学,2015(07)： 40.导航卫星系统发展是国际太空博弈现状的生动反映。

表： 全球导航卫星系统发展现状(29)表格自制，相关数据截止于2018年9月20日。

三、全球导航卫星系统领域的国际竞争与合作

太空技术普遍具有明显的军民两用特征，“90%以上的太空技术都是军民两用技术”，(30)[美] 琼-约翰逊-弗里泽.空间战争[M].叶海林、李颖译.北京： 国际文化出版公司,2008： 42.尤其是在导航卫星系统领域，其发展的初始动力完全由军事考量所驱动，但随着卫星定位和导航技术的发展和成熟，其在民用和商用领域的应用范围也迅速扩展，使得卫星导航领域的国际竞争与合作更加多元。

(一) 卫星导航领域的战略考量

导航卫星系统在军事领域的运用，至少表现在为战争提供实时的情报、侦查和监视、导航与定位信息，使军队能够实施精确打击；为作战提供通信保障；探测来袭的导弹，因此，在现代战争的联合作战中发挥着越来越重要的作用，作为军事力量的“倍增器”(multiplier)和军事战略的“赋能器”(enabler)，卫星定位与导航成为国家间战略竞争的重要领域。

美国的GPS系统在很长一段时间内主导着国际卫星导航与定位领域，维持这种主导地位始终是美国的战略目标。这首先体现在，美国通过与盟友和伙伴分享系统的军事信号，来对盟友和伙伴进行捆绑，直接限制其相关能力的提升。欧盟在发展自己的Galileo系统的过程中，便受到美国的极大限制，(31)关于美欧在Galileo系统发展过程中的争议，参考Iain Ross Ballantyne Bolton. Neo-realism and the Galileo and GPS negotiation. In Natalie Bormann and Michael Sheenhan ed. Securing Outer Space[M]. London and New York： Routledge, 2009： 186-204; Sheng-Chih Wang. Transatlantic Space Politics： Competition and Cooperation above the Clouds[M]. London and New York： Routledge, 2013： 110-135.而其“公共特许服务”尤其引起美国的反对，因为两者使用的信号都是高频，意味着美国无法关闭或全面控制同出一个频率的信号。在美国压力下，欧盟不得不决定采用另一种频率，美国则表示愿意与欧盟分享在GPS系统发展方面的相关研究成果，2004年6月，双方签署《推广、提供和使用GPS及Galileo系统相关应用的协议》。(32)European Commission. Agreement on the Promotion, Provision and Use of Galileo and GPS Satellite-Based Navigation System and Related Application between the United States of America, of the one part, and the European Community and its Member States, of the other part[EB/OL]. (2011-03-17)[2018-10-25]http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52011PC0124.而日本的卫星定位和导航能力则被更紧地纳入美日同盟体系中。(33)关于美日在太空领域的合作，参考李秀石.论日本太空战略与日美拓展“同盟对接”[J].日本学刊,2016(05)： 44-69；江天骄.美日深化在太空安全领域合作探析[J].美国研究,2016(02)： 109-119；张景全、程鹏翔.美日同盟新空域： 网络及太空合作[J].东北亚论坛,2015(01)： 86-95.早在1998年9月，美日双方便签署《美、日全球定位系统(GPS)合作共同声明》，定期举行GPS协商会议。(34)GPS.GOV. Joint statement by the government of the United States of America and the government of Japan on cooperation in the use of the global positioning system [EB/OL].(1998-09-22)[2018-10-02].http：//www.gps.gov/policy/cooperation/japan/1998-joint-statement/.而随着日本执行更加积极的太空政策，2010年，美日召开首次“太空安全对话”(U.S.-Japan Space Security Dialogue)，2013年，举行太空全面对话(Comprehensive Dialogue on Space)，加强太空安全领域的合作，而定位、导航与授时领域是重要组成部分。

印度一直是大国战略合作的对象，在发展自己的导航卫星系统的过程中也得到其他太空大国更大程度的合作。太空合作一直是印、美战略合作的重点领域之一，2005年6月，双方成立美、印民事太空合作工作小组(U.S-India Working Group on Civil Space Cooperation, JWG)，宣布加强在民用天基定位、导航、授时系统的协同等方面的合作。(35)何奇松.美印太空合作动因及前景评析[J].现代国际关系,2011(11)： 25.与此同时，印度与俄罗斯在导航卫星系统领域的合作甚至更早，在2004年，两国签署《关于和平利用俄全球导航卫星系统的长期合作协议》，开启相关合作。(36)人民网.印度用上俄罗斯版“全球卫星定位系统”[EB/OL].(2004-12-13)[2018-10-02].http：//www.people.com.cn/GB/Junshi/1079/3049935.html.

而对于潜在的战略对手，美国的竞争性倾向更加浓厚，在竞争的基础上进行选择性合作。很长一段时间，俄罗斯及其前身苏联一直是美国在导航系统领域的唯一竞争对手，但也正因为如此，两国间的技术差距不大，由此建立了相关的合作，2004年，双方签署关于美国GPS系统与俄罗斯GLONASS系统的联合声明，并设立工作组讨论具体的合作事宜。(37)GPS.GOV. Joint statement on the U.S. Global Positioning System (GPS) and the Russian Global Navigation Satellite System (GLONASS)[EB/OL]. (2004-12-10) [2018-10-05].http：//www.gps.gov/policy/cooperation/russia/2004-joint-statement/.乌克兰危机之后，美国冻结了NASA与俄罗斯除国际空间站之外的所有航天合作，这也波及卫星导航领域。(38)新华网.俄罗斯将暂停境内美国GPS信号站运转[EB/OL].(2014-05-14) [2018-10-05].http：//news.xinhuanet.com/world/2014-05/14/c_126497178.htm?prolongation=1.而中国太空技术的发展则一直受到美国的阻挠，禁止中国发射含有美国制造零件的卫星，同时，禁止NASA和白宫科技办公室与中国的合作。近年来，随着中国太空能力的迅猛发展，尤其是北斗系统的升级并逐步向海外提供服务，美国也开始重视与中国的合作，2014年5月，双方签署《中美民用卫星导航系统(GNSS)合作声明》，开启在卫星导航领域的合作。(39)北斗网.中美民用卫星导航系统(GNSS)合作声明[EB/OL].(2014-09-05)[2018-10-15].http：//www.beidou.gov.cn/2014/09/05/20140905f518ab91581141fe90a0afd419d0b79f.html.

平衡美国在卫星导航领域的主导地位始终是其他太空大国的战略目标，即使是美国的盟友。减少对美国GPS系统的依赖是欧盟决定开发自己的导航卫星系统的重要推动力，而为了凸显Galileo系统的优越性，欧盟积极标榜系统的民用性质，并积极欢迎第三国的参与，尤其是中国、印度等迅速崛起国家。而乌克兰危机后，俄罗斯与中国的合作也在迅速升温，2014年10月，双方签署在卫星导航领域《合作谅解备忘录》，宣布成立“中俄卫星导航重大战略合作项目委员会”，(40)北斗网：“中俄卫星导航领域合作迎来新起点”[EB/OL].(2014-10-19)[2018-10-08].http：//www.beidou.gov.cn/2014/10/19/201410197658c5cd0648422e9bb240819f3d11ac.html.指导相关合作。

与此同时，其他太空大国之间的相互平衡倾向也十分明显。即使在中、俄之间，由于技术水平的差距，俄罗斯与中国的太空合作也长期处于中低层次，根本没有涉及诸如军事卫星合作层面，因此，在很长一段时间内，美俄之间的太空合作要高于中俄之间的太空合作。(41)关于中美俄三方在太空领域的互动，参考何奇松.中美俄太空三角关系[J].太平洋学报,2016(12)： 64-76.乌克兰危机后，由于受到美、欧的制裁，俄罗斯才逐渐改变最初拒绝与中国在“北斗”系统进行合作的态度，与北斗系统展开各层面的合作。(42)参考何奇松.乌克兰危机下的美俄太空关系及其影响分析[J].国际观察,2015(03)： 17-30.

因此，贯穿在导航卫星系统大国之间的战略性竞争与合作背后的，仍是对太空权力的争夺，主导与反主导、霸权与制衡的逻辑由此延伸到卫星导航领域。

(二) 卫星导航领域的市场推广

随着卫星导航和定位技术在民用和商用领域扩展，卫星导航应用的市场规模迅速扩大。2015年，全球市场收入达到950亿欧元(约1130亿美元)，卫星导航设备超过40亿个，2020年将达到80亿个，(43)European Global Navigation Satellite System Agency. GNSS market report issue 5[R/OL].(2017-05-10) [2018- 10-10].https：//www.gsa.europa.eu/system/files/reports/gnss_mr_2017.pdf.而2016年，中国的卫星导航与位置服务的总体产值也达到2118亿元(约326亿美元)。(44)新华网.中国卫星导航与位置服务产业产值达2118亿元[EB/OL].(2017-05-17)[2018-10-10].http：//news.xinhuanet.com/2017-05/17/c_1120989429.htm.为占据这一迅速扩大的市场份额，太空大国纷纷加强自身导航系统的市场化推广。

克林顿政府上台后，为进一步增强美国民用卫星导航系统工业的竞争力，宣布从2000年5月起停止执行“选择性可用”(Selective Availability, SA)政策，民用GPS的定位精度达到平均10米左右的实用化水平，由此掀起卫星导航和定位产业和相关应用的热潮。为维持其市场垄断地位，美国持续对GPS系统的民用信号进行升级，开始开放GPS第二代信号(L2C)，专门用于商业用途，其与第一代信号(L1 C/A)的结合，将使精度甚至媲美GPS的军用信号。(45)GPS.GOV. New Civil Signals[EB/OL].[2018-10-28].http：//www.gps.gov/systems/gps/modernization/civilsignals/.同时，美国政府也进一步规范GPS系统的管理机构，2004年12月，设立常设的国家天基PNT执行委员会(National Executive Committee for Space-Based PNT)，由国防部和运输部的副部长共同担任主任，国防部仍负责系统研制建设与发展，而运输部则负责民用服务，同时，特别设立民用GPS服务联络委员会(Civil GPS Service Interface Committee, CGSIC)(46)GPS.GOV. Civil GPS Service Interface Committee[EB/OL].[2018-10-11].https：//www.gps.gov/cgsic/.，与国内外的GPS用户开展交流，搜集用户信息。(47)参考徐立宏.美国GPS管理框架[J].卫星应用,2016(04)： 26-33.

其他太空大国也争相提升自身系统的民用功能。近年来，俄罗斯在恢复GLONASS系统功能的同时，开始迅速提升GLONASS系统的民用化水平。为扩大系统的市场份额，俄罗斯在提高用户接收机的水平的同时，要求国内的汽车制造商、智能手机制造商等相关设备兼容GLONASS信号，(48)王杰华、石卫平.国外卫星导航定位系统的应用管理体制及政策[J].中国航天,2009(06)： 14.而作为非军事化的前奏，GLONASS系统的管理也由国防部转移到民用的太空机构Roscosmos。(49)Roscosmos官网： http：//en.roscosmos.ru.同时，为提升系统定位精度，俄罗斯计划在海外建立50个地面站，实现全球布网。

欧盟的Galileo系统是唯一宣称民用的导航卫星系统，以区别于已有系统的军用性质，表明其系统不会因军事目的而中断信号，从而凸显系统的可靠性。2016年12月，欧盟宣布Galileo系统开始提供初始服务，并同由欧洲航空巨头组成的Spaceopal公司签署Galileo系统“服务运营商”(Galileo Service Operator, GSOp)合同，由其具体负责系统的市场化运营。(50)European Global Navigation Satellite System Agency. GSA signs Galileo service operator contract[EB/OL].(2016-12-15)[2018-07-12].https：//www.gsa.europa.eu/newsroom/news/gsa-signs-galileo-service-operator-contract.

随着中国北斗系统的逐渐建成，加快系统的产业发展、推进系统的市场化成为重要任务，(51)新华网.北斗拓展民用市场，产业化应用全面提速[EB/OL].(2017-02-23)[2018-07-12].http：//www.xinhuanet.com/tech/2017-02/23/c_1120515896.htm；瞭望观察网.中国“北斗”走向世界“北斗”[EB/OL]. (2017- 07-12)[2018-07-13].http：//www.liaowangnews.com/Electronic/201702/2017-07-12/1349.html.中国开始积极在周边地区进行布网，已在巴基斯坦、泰国、老挝等友好国家建设地面基站。而“一带一路”的实施、“一带一路”空间信息走廊的建设，为北斗系统尤其是北斗企业“走出去”提供了重要契机。(52)张茗.“一带一路”与我国国际太空合作的突破[J].国际关系研究,2017(01)： 40-51.

印度和日本的区域导航卫星系统也积极在其覆盖区域内进行应用推广。在初步完成系统建设后，印度宣布欢迎“南亚区域合作联盟”(South Asian Association for Regional Cooperation, SAARC)国家使用自己的导航系统。(53)环球网.印度发射第七颗导航系统卫星，“印版GPS”将建成[EB/OL].(2016-04-29)[2018-07-14].http：//world.huanqiu.com/exclusive/2016-04/8836482.html.日本已在夏威夷、关岛、堪培拉、班加罗尔、曼谷等地建立QZSS系统的海外基站。

因此，随着导航卫星系统民用化进程的发展，卫星定位与导航技术的市场应用范围迅速扩展，由此带来巨大的市场价值，占领国际卫星定位与导航市场成为太空大国的重要目标。

(三) 卫星导航领域的全球治理

全球卫星导航领域的多系统并存的发展，使得兼容(compatibility)与互操作(interoperability)(54)兼容性指确保各个卫星导航系统、增强系统之间不造成不可接受的干扰，不对单个系统或服务产生有害影响的能力，互操作性指利用来自不同卫星导航系统及增强系统的信号，获得优于仅仅依靠单个系统的信号提供导航服务的能力。可参考中国北斗卫星导航系统管理办公室.北斗卫星导航术语[R/OL].(2015-10-19)[2018- 09- 14].http：//www.beidou.gov.cn/zt/bdbz/201712/W020171226815455290834.pdf。成为必须遵循的原则。2005年，联合国设立全球导航卫星系统国际委员会(International Committee on Global Navigation Satellite Systems, ICG)，(55)ICG官网： http：//www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/icg/icg.html.为各国在导航卫星系统的合作提供了平台。虽然ICG仍只是联合国下的非正式机构，其目标只是促进相关行为体的自愿合作，但各国在导航卫星系统兼容与互操作方面存在共同利益，因此，ICG的相关活动得到太空大国的支持。

同时，各导航卫星系统大国之间已就系统兼容与互操作展开合作。2004年6月，美国与欧盟签署相关协议，规定了两系统间的互操作和频率协调。同年12月，美国与俄罗斯也发表联合声明，加强GPS系统与GLONASS系统在兼容与互操作方面的合作，并设立工作组。(56)GPS.GOV. Joint Statement on the U.S. Global Positioning System (GPS) and the Russian Global Navigation Satellite System (GLONASS)[EB/OL].(2004-12-10)[2018-09-14].http：//www.gps.gov/policy/cooperation/russia/2004-joint-statement/.日本的QZSS系统更大程度上是对美国GPS系统的辅助增强，系统间的兼容与互操作更强。2007年，美国与印度发表关于导航卫星系统合作的联合声明，并举办加强GPS与IRNSS系统之间的兼容与互操作的技术会议。(57)GPS.gov. United-States-India Joint Statement on Cooperation in the Use of GPS and Space-based Positioning, Navigation and Timing Systems and Applications. [EB/OL].(2007-02-28)[2018-09-15].http：//www.gps.gov/policy/cooperation/india/2007-joint-statement/.而随着北斗系统服务范围的扩大，中国也开始积极与其他导航系统就兼容与互操作进行协调。2010年开始，中国与欧盟就北斗系统与Galileo系统相关事宜进行讨论。(58)北斗网.中欧北斗和伽利略系统兼容与互操作技术协调会议在京召开[EB/OL].(2011-01-12)[2018-09-15].http：//www.beidou.gov.cn/2011/01/12/20110112115b8ba262ac43e1b785d0e7a6410dc8.html.2015年5月，中国与俄罗斯签署《中国北斗和俄罗斯格洛纳斯系统兼容与互操作联合声明》。(59)北斗网.中俄签署北斗系统和格洛纳斯系统兼容与互操作联合声明[EB/OL].(2015-05-09)[2018-09-20].http：//www.beidou.gov.cn/2015/05/09/201505097618185c13ba467686c182e7a2408455.html.2017年11月，中国与美国签署《北斗与GPS信号兼容与互操作联合声明》。(60)北斗网.《北斗与GPS信号兼容与互操作联合声明》[EB/OL].(2017-12-09)[2018-09-21].http：//www.beidou.gov.cn/yw/gfgg/201712/t20171220_10539.html.

加强在系统兼容与互操作等方面的全球治理是导航卫星系统发展的必然要求。但是，凭借先发优势以及几乎垄断全球民用导航市场的巨大优势，GPS系统将成为最大受益者。要参与全球的竞争与合作，其他后发系统必须不对既有的GPS系统或信号进行干扰，在此基础上提供更高质量的服务，这就使得美国在相关的国际谈判中占据极其有利的地位。因此，太空治理仍处于初始阶段，现有的太空国际机制给予太空霸权国极大的优势，推动更加公正合理的国际太空秩序仍需要后发太空大国的持续努力。

四、启 示

全球导航卫星系统作为太空政治时代一国太空技术和能力的集中体现，为我们提供了分析太空政治时代国际竞争与合作的诸多启示。2016年4月24日，在首个“中国航天日”时，习近平总书记做出重要指示：“探索浩瀚宇宙，发展航天事业，建设航天强国，是我们不懈追求的航天梦”。(61)人民网-中国共产党新闻网.习近平倡导追求“航天梦”，凝聚实现中国梦强大力量[EB/OL].(2016-05-01)[2-18-10-02].http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0501/c385474-28317534.html；新华网. 习近平： 坚持创新驱动发展勇攀高峰，谱写中国航天事业新篇章[EB/OL].(2016-04-24)[2018-10-02].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/24/c_1118719221.htm.未来中国的太空发展可重视以下几个方面：

首先，保持对太空领域的持续投入、推进太空能力的稳步提升。中国太空事业的稳步发展得益于历届中国领导人的持续重视、对太空领域的持续投入。独立的太空能力是参与太空国际竞争与合作的基础，只有提高中国在太空格局中地位，才能就太空国际事务发出“中国声音”、提出“中国方案”。

其次，加强军民融合、促进商业太空的有序发展。太空技术具有明显的军民两用性质，推进太空技术向民用、商用领域的扩展是中国太空事业发展的必由之路，习近平总书记明确指示要“努力使太空领域的军民融合走在全国全军前列”。(62)新华网.习近平： 为建设航天强国再立新功[EB/OL].(2017-06-24)[2018-10-03].http：//www.xinhuanet.com//politics/2017-06/24/c_1121204400.htm.而2014年国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，(63)国务院.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见[EB/OL].(2014-11-26)[2018-10-05].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.鼓励民间资本参与商业太空活动，开启中国商业太空发展序幕。但中国太空法律机制仍存在相当欠缺，商业太空的相关立法几乎是空白，这对加强对商业太空的顶层发展规划、政策引导和资金扶持提出了迫切需求。

再次，构建太空伙伴关系、促进太空体系民主化。针对各国不同太空能力和需求，构建不同类型的太空伙伴关系是促进太空体系民主化的重要途径。对太空主导国美国，构建不冲突、不对抗的中美太空关系有利于维持稳定的太空态势；中国与俄罗斯、欧盟等太空大国在推动太空格局多极化方面存在共同利益，可以合作制衡美国的太空霸权诉求；对太空发展中国家的特殊需求，中国应继续提供技术、资金方面的援助；而太空国际机制则始终是中国参与太空事务的重要舞台。

最后，推动构建政府、市场、社会力量共同参与的太空治理体系。随着太空行为体的增加、太空活动的多样化，不同行为体的优势逐渐凸显。其中，私营企业已成为政府太空项目的重要补充力量，能够促使太空能力渗入社会各个方面、满足消费者切实需求。而学者尤其是太空法学者在太空诸多概念的厘清上发挥着重要作用，诸如私营企业对太空资源的开发权利、太空武器的定义等。因此，在不同的太空议题领域，应鼓励国家、企业、个人的共同参与，进而促进太空治理体制升级。(64)参考凌胜利.太空治理与中国的参与战略[J].国际问题研究,2015(03)： 125.