直接倾听基层声音精细推进民主立法

沈启帆

建立基层立法联系点，是贯彻落实党的十八届四中全会决定的要求，是保障基层群众和社会组织直接参与地方立法活动的载体，也是人大直接听取群众意见的重要通道。2016年7月1日，长宁区人民法院等10家单位正式成为市人大常委会首批基层立法联系点。

运行三年来，基层立法联系点工作开展顺利、各具特色、成效明显。基层立法联系点已参与了100多件次法律法规草案、市五年立法规划、市人大常委会年度立法计划等的征求意见、收集反馈等工作，并不定期接待、安排市人大有关委员会、所在区人大、外省市基层立法联系点等单位的赴点调研等活动，为各类活动组织召开或协助安排座谈会60余次、研讨会90余场，组织安排调研活动近50次，共向意见征集单位反馈意见建议1700余条。

探索创新 固本强基

自联系点设立后，各联系点单位领导高度重视，扎实开展各项组织工作，保证联系点工作很快步入了轨道。

搭建组织架构。联系点围绕工作职责，构建工作网络，优化组织架构。如古北市民中心搭建了“一核两委三站四平台”：“一核”即以荣华居民区党总支为核心，“两委”即居委会、社委会，“三站”即荣华居委会水城南路、伊犁南路、古北路3个社区工作站，“四平台”即古北市民议事厅、业委会沙龙、物业联席会议、社区单位联席会议。同时，联系点还充分利用资源优势，设立了一批信息采集点，提高基层群众和社会单位的参与度。如七宝镇人大设立了27个居民区信息采集点，每个联系点确定一名负责人、一名专职联络员，法规草案下达后及时征集人民群众的立法意见和建议。市绿色建筑协会依托10个专业委员会、100余名专家以及600余家会员单位开展广泛联系、讨论征询。

配套制度建设。大部分联系点在设立后的较短时间内都形成了配套工作制度，并探索和完善相关工作机制。七宝镇人大将相关工作制度“上墙”，长宁区人民法院由院党组会议专题讨论了作为联系点的工作细则，形成了本单位开展联系点工作的制度规范。江宁路街道办事处结合社区特点，也配套制定了联系点工作规则，确保征集工作的群众性和持续性。

发挥自身专长。10家联系点涉及不同工作领域，有的联系点专门从事法律领域的工作，有的联系点主要工作与企业息息相关。部分联系点利用本系统、本单位内专业人才扎实的专业知识、丰富的工作经验，在原汁原味传递民意的基础上，作必要的归纳和提炼，对提高意见的采纳率大有助益。如市人大工作研究会发挥市人大老领导熟悉立法工作的优势，提出的道路交通管理条例草案立法建议、开展的村委会组织法办法的专项课题研究等都很有质量;市律师协会参政议政委员会分领域组织律师，对公共场所控烟、道路交通管理等立法提出专业见解，对修法颇有启发;七宝镇人大、江宁路街道办事处把民意采集工作嵌入本职工作中，为街道办事处条例、实施村民委员会组织法办法、居民委员会工作条例草案等建言献策，针对性和操作性很强。

融合各方资源。联系点积极运用社会资源，探索和构建与社会各方合作的工作平台。部分联系点组建了专家顾问团、居民智囊团。如江宁路街道邀请部分区级专业法律机构作为顾问单位、部分法律专业工作者作为专家人才提出立法建议;七宝镇人大聘请了高校和人大退休的老领导、律师作为顾问团队;黄浦区城管执法局与其联系的相关居委、基层单位建立协作机制;长宁区人民法院和古北市民中心主动对接全国人大常委会法工委设在虹桥街道的基层立法联系点，先后参加了虹桥街道承接的民法总则、中小企业促进法等法律草案的征集意见工作;张江高新技术创业服务中心确立了“三个一批”的工作思路，即优选一批专业机构、一批科技企业孵化器和一批科技企业的负责人为联系点参加活动的主体。外高桥集团公司、市绿色建筑协会也同样注重与重点企业的互动，深耕企业的立法需求和呼声。

注重法制宣传。各联系点不断拓宽宣传思路，部分联系点开设了专门征集意见的公共邮箱、公益法律咨询微信二维码，有的联系点还结合微信公众号、官网等网络平台推送信息，有的联系点开辟了专门的法律书角，制作了专题易拉宝及宣传手册、宣传品，还有的联系点通过与宪法宣传日等主题活动相结合，不断扩大联系点的社会影响力。

服务需求 精细建设

市人大常委会一手抓服务、一手抓使用，探索和创新了一系列精细化服务措施。

坚持将党组的坚强领导贯穿于服务保障联系点建设的全过程。联系点试行规则经市人大常委会党组集体讨论通过，为联系点各项工作提供指导和遵循;市人大常委会领导多次出席联系点运行中的重要活动并作出指示，保证了联系点工作始终坚持正确的价值取向;联系点运行中遇到重大问题，市人大常委会领导及时回应、亲自协调解决，保证了联系点工作在法治框架下健康运行。比如，面对数十位燃气助动车车主就当时尚在修订的市道路交通管理条例草案中“燃气助动车不予登记”条款，集中到联系点反映立法诉求这一新情况新问题，市人大常委会主要领导及时组织研究，作出解释和指导，厘清联系点与信访部门的工作差异性，明确今后应对类似情形的工作路径，并要求通告所有联系点了解和掌握，促使联系点进一步明晰定位、稳健发展。

坚持创新理念，在全国首创联系点志愿者服务队。鉴于联系点人手不足及其法律背景短缺的矛盾较为突出，市人大常委会法工委与华东师范大学法学院合作建立了全国首支基层立法联系点志愿者服务队。这支队伍由自愿报名并经选拔产生的24名法律专业研究生和大学生组成，协助开展基层立法民意的汇总、分析，修法意见和建议的归纳、提炼等工作。同时，市人大常委会法工委还与华东师范大学法学院签约建立了实习生基地，让志愿者轮流到法工委各部门实习。

坚持问题导向，做细做实联系点能力建设。以联系点能力建设为突破口，着力提高联系点征集立法民意的质量：组织联系点走进人大，每次召开市人大常委会会议审议法规草案、常委会法制讲座、法制委统一审议和相关立法座谈会，均邀请联系点派联络员旁听或列席;加强业务培训，组织联系点赴全国人大常委会基层立法联系点虹桥街道学习，邀请专家授课;提供专业资料，定期征询对书籍刊物的需求。

以“三表一件”为抓手，形成有序使用、注重反馈的工作机制。为使市人大各委员会有序使用联系点，市人大常委会采取“三表一件”的方式，探索形成了计划为先、平衡用点、双向互动、注重反馈的有序工作机制。第一张是《基层立法联系点使用计划表》，市人大常委会年度立法计划确定后，市人大常委会法工委同步征询联系点参与立法项目的意向和各委员会使用联系点的意向，对联系点项目分配和使用计划做进一步平衡和统筹。第二张是《立法意见征集工作双月统计表》，要求联系点定期报送征集立法意见和建议情况的工作动态。第三张是《修法意见和建议采纳情况统计表》，用于统计联系点提出的修法意见建议在法规草案审议过程中的采纳情况，并逐一向联系点作出反馈。“一件”就是将联系点征集的意见建议进行汇总，作为法规草案的参阅材料，提供给市人大常委会组成人员作为审议参考。

坚持制度引领，推动各方形成工作合力。联系点成立时，市人大常委会同步制定了《基层立法联系点工作规则（试行）》，随后又适时制定了《基层立法联系点购买服务专项经费使用管理的指导意见》《使用志愿者经费支出与补贴标准的指导意见》等。这些制度界定了联系点的定位、任务及其权责利，使其运行更加规范。同时，市人大常委会依靠联系点所在区人大常委会的配合和支持，帮助部分联系点解决实际需求，促进形成市、区人大与联系点之间的经常性互动机制。市人大常委会还注意寓服务于宣传之中，结合重要节点活动，通过新闻媒体向社会及时发布联系点的工作信息，并持续跟踪报道。

联系点在提升立法的人民立场，推进科学立法、民主立法方面的作用令人欣喜，但也存在着一些问题，比如如何提供更充分的人才保障等，需要市、区人大常委會及有关方面给予更多的帮助、指导和支持。