高质量立法的重要制度保障

沈国明

最近，上海市委全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《上海市关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《上海市关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》，将于近日实施。

制定这两部规范，旨在强调围绕重大利益调整和群众关切，做好立法过程中的论证咨询和第三方评估工作，顺应了经济社会发展的需要。经过40余年的改革开放，中国的经济社会发展取得了举世公认的巨大成就，与1978年相比，我国的经济总量增加了163倍。公民、法人和其他组织作为市场主体和社会成员在改革中焕发出的积极性，极大地推动了经济社会的发展。由于各种因素的影响，包括社会成员主客观条件和努力程度的个体差异，在社会财富增长的过程中各人的获益程度不尽相同，社会变得日趋多元。在这样的社会环境里，面对同一问题，各人观察视角自然不同，对利弊得失评价也不尽相同。彭真同志在任全国人大常委会委员长时说过：“立法就是要在矛盾焦点上砍一刀。”面对围绕重大利益调整和群众关切，面对不同利益群体纷繁的意见，怎么才能砍好这一刀？在实践中，上海市人大常委会创造性地开展立法工作，逐步形成了论证咨询和第三方评估的做法，一方面，尽可能满足社会各方期望在立法中体现各自利益的意愿，使所制定的法规代表最大多数人的最大利益。另一方面，力求法规符合社会实际，为广大社会成员认可，因为这是增强法规可执行性的基础。

这两部规范，使论证咨询和第三方评估工作进一步制度化、规范化、程序化。《立法法》规定立法中可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见。论证咨询和第三方评估工作势必要通过座谈会、论证会、听证会等形式听取各方意见。在各地实践中，这三种形式都有所运用，对制定法规也起了积极作用。但是，也应当看到，论证会、听证会这些形式的运用往往具有随意性，次数很有限，还不乏作秀成分。像论证咨询这种专业化程度较高的工作，也出现过承接者实际并未承担的情况。结果，通过论证咨询和第三方评估工作汇集的所谓“各方意见”，其认可度受到影响;听取各方意见后所形成结论的科学性、权威性受到影响;立法质量和社会成员对法规的认可度也不可避免地受到影响。制度化、规范化、程序化是立法过程中进行理性选择的有效措施，是约束立法者随意性的重要机制。这两部规范的实施，在避免出现上述情况方面会发挥一定作用，帮助实现“听证会经常化、论证会实质化”。

这两部规范，贯彻了科学立法、民主立法的精神。在地方人大设立常委会40周年之际，习近平总书记对地方人大常委会工作作出重要指示。根据习近平总书记的要求，地方人大常委会应当围绕地方党委的决策部署开展立法工作，必须坚持党的领导，同时，必须坚持群众路线，充分发扬民主。发挥并保护广大人民群众参与立法的积极性，吸收来自民间的智慧，对于提高立法在社会上的可接受度，保证各项地方立法得以实施具有重要意义。立法不仅要政治正确，而且要具有可执行性，否则，形式上再完备，条文再齐全，也不过是一纸空文，起不到规范社会成员行为的作用。如果注重科学立法、民主立法，广泛听取并吸收民间智慧和一些成熟的做法，即使普遍认为棘手的矛盾和问题，也会得到比较好的解决。上海实施禁放煙花爆竹、道路交通大整治、垃圾分类投放等措施时遵循的法规，都是经过充分调查研究、广泛吸收人大代表和广大市民意见后制定出来的，因此，都有较好的实施条件和环境，都能实现立法的初衷。

这两部规范，主要着眼于解决人大常委会立法工作中的具体问题，使立法工作更趋规范、高效。相信这两部规范会有溢出效应：既为人大代表更好履职搭建平台，让他们在所擅长的专业领域发挥更大的作用，助力经济社会发展和改革攻坚任务，又为市民积极表达诉求和意愿，一定程度上直接参与立法工作提供了常备的通道。

（作者系上海交通大学凯原法学院教授）