高技能形成模式的制度共性与差异

□李玉珠

技能是一个国家经济增长的重要引擎之一，技能形成是一个既关乎技术技能人才培养制度构建与完善，又关乎国家、企业、教育之间合作制度构建与完善的宏观战略问题。西方学者在研究资本主义多样性时，发现有的国家进入了“高技能形成”模式，高工资、高技能，经济发展速度较快；有的国家进入了“低技能形成”模式，低工资、低技能，经济发展缓慢。高技能形成模式是如何形成的，其有哪些制度共性与差异，对这一问题的研究，对我国从高技能形成模式的制度共性中借鉴经验，构建推动我国经济发展的技能形成模式，具有一定的理论价值与现实意义。

一、高技能形成模式的内涵

在政治经济学研究视野中，技能意味着经济收益，技能对国家经济增长具有绝对的核心作用[1]，技能与生产力之间存在密切的联系[2]，是生产力提高的必要条件[3]。政治经济学家从技能对经济增长和生产力提高的角度而言的技能，是一种整体意义上的、整个社会的技能，它包括社会个体的单个技能，但并非单纯社会个体的单个技能。借鉴这种内涵，本文的技能也并非仅仅指个体意义上的私有技能，更是一种宏观的、整体意义上的公益物品，是一种集体意义上的社会能力，是将每个人所具有的个体私有技能看成是一个整体，一种社会的财富。那么，“技能形成”就是指国家各部门（教育部门、产业部门等）以集体的方式培育社会经济发展所需技能的体系及活动。

“高技能形成”是指一国的企业生产对技能依赖程度较高、企业员工技能水平较高、工资待遇相对较好这样一种状态。高技能形成模式包括德国社会合作模式、新加坡国家主导模式等。虽然都是“高技能形成”模式，但德国和新加坡的技能形成历程与制度并非完全相同，德国属于“社会合作型”高技能形成模式，技能形成意在培养可携带的职业技能，雇主超越自身需求，以广泛开展较大规模的培训，由企业和工人代表组成的委员会制定国家技能标准，技能供应内容以国家技能标准为基础。新加坡属于“国家主导型”高技能形成模式，国家在技能形成中的作用非常重要，国家将技能形成政策与经济发展各个时期的特殊需求紧密联系，不但控制着有技能的劳动力的市场供应，而且通过工业和行业发展政策控制着技能的需求。国家将技能需求与技能供应高度的联系在一起，以使经济朝着预期轨迹发展，技能劳动力为经济发展阶段的特殊需求，在一定程度上也是被预先确定了的。

本文具体分析德国和新加坡高技能形成模式的利益相关者的行动选择与利益冲突，并在具体的制度层面：谁投资、谁提供、谁评价、谁使用、合作制度的发展情况五个方面深入研究，探究其制度共性与差异，为我国技能形成制度的构建提供参考。

二、高技能形成模式的共性

（一）共同的关键行动者：政府、雇主、工会

在德国和新加坡技能形成模式变迁中，有着共同的关键行动者，即政府、雇主、工会，三者在德国和新加坡的技能形成中起到了关键作用。

1.国家政府的介入与推动。作为关键行动者之一，国家政府在两国技能形成中的作用巨大，保障了技能形成的持续性和方向性。对比两国高技能形成模式的演化历程，可以清晰发现，德国和新加坡技能形成模式的发展，均经历了集中式的“国家介入”阶段。在德国，国家政府的“集中式介入”是在二战以后。二战后，国家政府通过了一系列法案：《职业教育法草案》《职业培训法草案》《联邦职业教育法》等，这些法律的出台，以及法律的强制力，保障了国家对职业教育的影响力，为职业培训提供了一个统一的法律基础，并强化了国家对职业教育的监管。在国家政府集中式介入时期，德国技术工人及工会被纳入技能形成的管理结构中、工资协商制度在国家层面上被确定下来，建立了职业资格框架、统一的职业资格认证制度、责任共担的技能投资制度。国家介入使得德国的技能形成制度以一种集体主义的模式，正式地、完整地建立起来。在新加坡，国家政府的强力介入是在1973年石油危机之后。经历石油危机，新加坡的经济发展面临重重困境，为摆脱困境，新加坡经济发展的转型升级问题迫在眉睫，为了快速、有效地实现经济发展的转型升级，政府采取了强有力的手段：新加坡政府实施了提高工人工资的计划，规定“凡员工工资在750 新元每月及以下的企业，必须缴纳工人工资4%的税收，政府将这些税收作为技能发展基金（Skill Development Funds），以作为提高职工技能的培训费用”[4]；实施了一系列人力发展计划，成立职业和工业训练局。新加坡的技能形成，从一开始就有国家的影子，其发展壮大，更是在国家政府的强力推动下实现的，国家通过实施各项政策来确保职业教育的发展适应产业发展的需要。

从德国和新加坡技能形成模式的演化历程中可以发现，在两个国家中，国家政府在技能形成中的作用一直没有消失，只是在开始都表现得没有那么强硬，但在面临市场调节失灵的情况下，两国的技能形成制度均在国家的强力实施下得以延续和壮大。两国国家政府在技能形成中均衡各方力量，避免了因为各方力量的失衡而造成的技能形成不可持续的弊端。两国政府还非常重视引导技能形成的发展方向，尽管现在德国政府在技能形成制度中的作用又弱了下来，但技能形成体系发展的方向一直由政府引导着；而新加坡技能形成的发展方向从一开始就是由国家政府主导的，至今如此。由此可见，国家政府对两国技能形成制度的发展起着重要推动作用，在高技能形成模式的发展中不可或缺。

2.雇主的积极作用。在两国的技能形成中，雇主作为关键行动者起到了积极作用。在德国，雇主虽然在技能投资、技能培训管理权、技能培训内容、技能工资等多方面都与政府、工会、学徒发生了冲突，但其终究是从长远利益考虑，与政府、工会、学徒达成了妥协，尤其是与工会和学徒达成了跨阶级的联合，雇主和学徒之间达成了可信任承诺关系，雇主支付学徒津贴并为学徒缴纳各种保险；学徒接受较低的工资，并且要为企业服务一定的时间，学徒以低工资的形式分担雇主的培训成本，这种跨阶级的联合避免了技能形成的企业短期主义行为和个人短期主义行为，使德国走上了高技能、高工资、高附加值的高技能形成路径。在新加坡，从表面上看，企业采取何种生产方式一直是由政府操控着，企业只是按照政府的要求来进行产业转型升级，并完成向高附加值生产方式的转换，但其实质是，新加坡的本地企业与政府是“利益一致”关系。新加坡最主要的商业家和企业家来自于政府官员，在政府企业中，官员的升迁是根据其所管理企业的利润高低而确定的，新加坡这种企业与政府之间的“利益一致”关系，使企业能够与政府一起共同致力于人才的培养与经济的发展。所以，虽然在新加坡技能形成模式变迁中，也曾出现过政府与企业、企业与工会之间某些利益冲突，但终究因为其“一致利益”而得到平衡。

3.工会职责的不可或缺。工会同样是两国技能形成模式变迁的关键行动者之一，在两国的制度变迁中，工会都起到了很好的辅助与促进作用。德国工会在技能培训管理权、培训内容、技工工资和学徒津贴中起到了积极的作用，“一战期间，工会组织就职业培训问题进行了内部讨论，有些产业和地区雇主和工会达成协议：共同管理学徒培训。”[5]1969年德国《联邦职业教育法》出台以后，工会的学徒培训管理权以法律的形式确定下来。另外，工会还经常与雇主或企业组织就学徒的工资及待遇问题发生冲突，为学徒争取一定的权益。正是工会的辅助和促进作用，使得德国技能形成模式朝着有利于学徒和技工的方向发展，而非仅仅是企业利益的代言。在新加坡，工会与政府是一种共生关系，政府赋予并保障了工会的权益。1959年，新加坡政府制定了《行业工会法》，规范了行业工会的活动，以使他们的行动与人民行动党的政策相互协调，逐步建立了工会与政府的共生关系。之后，又制定了《职工修正法》《雇佣法》《工业关系修正法》等法律来保障工会的权利。在新加坡，一方面，工会有能力配合国家的发展政策，在一定时期，保证学徒和技工接受较低的工资，维持工业生产，以实现国家的崛起；另一方面，工会实施了有效措施迫使雇主实施培训，最终形成了新加坡劳资政三方的合作关系。

（二）高技能形成模式的制度构成共性

在技能形成模式的制度构成中，高技能形成的德国社会合作模式和新加坡国家主导模式具有很多相似性：均有稳定的投资来源、技能供应内容均与产业发展需求密切相关、技能工人的工资待遇均有保障且能体现技能水平的差异、均具有高效的社会合作制度，如表1所示。

1.技能形成的稳定投资来源。德国和新加坡的技能形成的资金充足，不论是企业投资，还是国家投资，两国政府均建立了稳定的资金来源保障机制。德国对职业教育的投入主要基于一套复杂的财政制度，提供职业教育资金的相关方包括政府、工会、理事会、协会、企业、学徒等，以政府、企业和学徒的分担为主。其中政府的投入主要是通过联邦教育与研究部、联邦经济与技术部、联邦就业局、各州就业教育经济部等部门来实现，一般通过对职业学校的投资和技能培训项目的方式实施。学徒以接受较低学徒津贴的方式承担培训成本，而学徒在企业进行的培训由企业直接投资。这种资金来源多样，且分配明确的投资方式，保证了德国技能投资的稳定性。在新加坡，技能形成的投资主要是通过政府税收的形式实施。新加坡建立了“技能发展基金”，要求企业将一定比例的职工工资存入“发展基金”，作为企业培训职工教育的专款。虽然在技能发展基金征税的比例上会根据经济发展状况做出调整，但这种税收足以为技能培训提供稳定的资金来源。此外，政府还会通过一些项目来投资技能，保障了技能形成有充足的资金。另外，德国和新加坡技能投资中企业的大幅度占比，不但保障了技能形成与发展的资金来源，而且保障了技能培训中企业的积极参与。

2.技能供应内容与产业发展需求密切相关。德国和新加坡作为高技能形成模式国家，在技能形成中都实现了技能供应与需求的吻合，做到了产教密切合作。德国通过双元制的学徒培训使得技能供应与需求一致，双元制培训的内容，均是企业间、行业内部的可迁移技能。技能供应的内容、技能种类、教学规范等均由工会、雇主、行会等协调而定，三方的协商保证了技能供应与技能需求的一致[6]。新加坡通过国家引导技能需求、国家保障技能供应的方式使得技能供应与技能需求同步发展。新加坡的技能供应内容一直是与产业需求密切相关的，政府依据经济发展政策制定职业教育政策，依据经济发展的当前和未来需求而培养人才，政府不仅掌握着技能的供应，同时也控制着技能需求，技能供应与需求在政府的规划层面就已经实现了协调一致。技能供应与技能需求的协调一致，是两国技能形成制度有效服务经济发展、提高国力的基本保障，是技能形成制度的关键。

3.技能评价制度均以技能水平认证为主。高技能形成模式的德国和新加坡都非常重视技能资格认证，建立了各自有效的技能评价制度。德国的技能资格认证制度旨在对学徒的技能水平进行考核和评价，合格者获得相应的技能资格证书。技能资格证书依据行业要求和标准进行更新，能够满足企业的需求。新加坡的技能评价制度主要以教育证书为主，但新加坡的教育证书，除了反映持证者的教育经历外，还能反映持证者的技术水平。新加坡将教育证书与行业标准和需求建立最大程度的关联，以满足行业企业的需求。这两种证书均是与行业标准和需求密切联系的，均是一种能够对受教育者技能水平进行认证的证书，即一种技能认证证书。

4.技能工人工资待遇有保障且能体现技能水平的差异。在两个高技能形成模式国家中，其技能使用制度均保障了技能工人的工资待遇，并且这种工资待遇能够体现出技能水平的差异。德国实施技能工资制度，建立了行业和企业两个层面的工资协商制度。在行业层面，集体工资协商制度由雇主协会和工会达成，技能工人的基本工资在每个行业中均与雇主绑定在一起，即在行业内，每个企业的基本工资几乎相同。企业层面的协商是一种补充，是非法律层面的，但也对技能工人的工资具有保障作用[7]。德国的技术工人工资比非技术工人工资高出11.8%[8]，技能工人的技能水平越高，其工资也就越高。这种工资差异，鼓励德国工人提高自己的技能，以获得更高的工资待遇。在新加坡，工资待遇一直是国家调控生产的一种工具，在工业化初期阶段，国家通过提供各种福利政策，使工人甘愿接受较低的工资。在经济转型升级时期，新加坡为了促使企业生产高附加值的产品，提高了工资，产业间的收入状况不断变化，专业、技术及相关工人的工资待遇更高，激发了企业和员工参与培训的意愿。德国和新加坡技能工人工资待遇的保障性制度是技能发展不可或缺的制度。技能工人是职业教育人才的未来归宿，其工资、待遇有保障，职业教育的学习者才有技能学习动力，职业教育人才才有出口。

表1 高技能形成模式的共性与差异

5.社会合作制度有效。作为高技能形成模式国家，德国和新加坡的技能形成都有社会合作制度的推动。社会自治是德国国家治理的重要方式，政府将职责下放给社会组织，以实现对事务的管理。德国的社会合作传统在职业教育领域非常强大，各个社会合作者共同致力于职业教育的持续发展。其中起关键作用的包括政府、企业、行业、工会。这四者在集体协商制度下，形成了一种协同合作关系，共同保障双元制培训的有效性。新加坡的技能形成，以其鲜明的政府主导作用而著称，是一种国家统合的合作制度。国家层面的合作在新加坡的各方面发展中都已经成为一种国家的意识形态，在社会各团体之间，以及社团、国家之间形成了一种凝聚精神。这种凝聚精神促使各团体协同合作，为国家制定的目标而奋斗。新加坡技能形成的需求由国家政府部门——投资委员会来预测，由贸易和工业部核对，二者共同规划国家的人力资源发展图谱，预测国家未来发展的基本技能需求。经济发展局将国家人力资源发展规划转换成技能目标，专业和技术委员会将技能目标分解成教育机构的教育目标，并将工业和贸易发展需求与职业教育和培训体系发展之间的联系制度化，确保技能供应与需求一致。总之，在新加坡，国家政府的各部门机构协同合作，共同促进本国的技能形成。

三、高技能形成模式的差异

德国和新加坡虽然都为高技能形成模式国家，但是其技能形成模式也存在差异：技能评价证书不同、技能供应主体不同、社会合作的方式也存在差异。

（一）技能评价证书形式不同

在德国的技能形成模式中，技能依赖型企业在技能资格认证制度的建设中起到了非常关键的作用，技能依赖型企业非常重视技能资格认证权，并在一定历史时期为获得技能资格认证权而与手工业企业进行斗争。在德国企业看来，技能资格认证权及技能资格认证制度非常重要，经过多年的斗争与妥协，最终形成了现今德国技能资格认证制度。目前，德国的技能资格认证制度由行业协会等中介组织实施，考核与评价的核心是技能水平，获得技能资格证书能够保证学徒在未来就业中具有好的前景。

新加坡的技能评价制度主要以教育证书为主，然而，不同的是，新加坡的教育证书，除了反映持证者的教育经历外，还能反映持证者的技术水平。这种教育证书是与行业标准和需求密切联系的，是一种技能认证证书。同时，此证书在制度上保障了职业轨的学生与学术轨的学生具有同等的发展通道，保障了技术工人职业成长道路的畅通[9]。

（二）技能供应主体差异

在技能供应主体上，德国和新加坡存在着显著的不同，德国以企业供应为主，职业学校为辅；新加坡却建立了较为完善的职业学校教育体系，技能供应主体以职业学校为主，以企业为辅。德国以企业直接承担培训的方式来实现职业教育和产业发展的密切结合，而新加坡通过企业参与人力资源发展预测与规划的方式，帮助学校确定未来的技能需求，进而实现技能需求与技能供应的结合，二者殊途同归。

由此可见，是以职业学校为供应主体，还是以企业为供应主体并不影响一个国家的技能形成与发展，关键在于技能供应内容与技能需求的匹配度，匹配度越高，技能形成与发展越顺畅，匹配度较低自然会影响技能形成与发展。

（三）社会合作方式差异

虽然德国和新加坡都形成了有效的社会合作制度，但两个国家的社会合作方式却是迥异的。德国是一个依赖社会自治的国家，在其技能形成模式中，主要是社会统合的社会合作制度，社会合作者通过自愿性原则协同合作，共同进行技能培养。

在新加坡，却形成了国家统合的社会合作制度，在技能形成的关键行动者的利益协调中，国家起到了关键作用，国家制定目标，各关键行动者共同为之奋斗。

可见，社会合作制度对技能形成至关重要，但社会合作方式可以是多样化的。

四、比较结果与启示

（一）比较结果

在两种模式不同的高技能形成国家——德国和新加坡，其技能形成存在共性：技能形成模式变迁中利益相关者力量均较为均衡，且其存在政府、雇主、工会三个共同的关键行动者；技能投资制度均为责任共担且来源稳定的投资制度；技能供应内容均与产业发展需求密切相关；技能评价制度均是一种技能水平的认证；技能工人的工资待遇均具有保障；均具有有效的社会合作制度。

德国和新加坡同为高技能形成模式，除了具备技能形成与发展不可或缺的制度保障之外，在具体形式和个别制度上也存在差异：在技能评价证书的形式上存在差异，德国为技能资格证书，新加坡为教育证书；在技能供应主体上存在差异，德国技能供应以企业为主，新加坡技能供应以职业学校为主；在社会合作的方式上存差异，德国为社会统合的合作制度，新加坡为国家统合的合作制度。

（二）启示

高技能形成模式的共性代表了一定的普通意义：国家政府制度保障、社会保护、发展引导不可或缺；技能形成中利益相关者力量均衡，各方才有博弈的可能，协商才能达成；技能投资责任共担，技能形成方有稳定的资金来源；技能供应与技能需求相互匹配，技能形成方能有效；对技能水平的评价才是有效的技能形成评价方式；技能工人的工资待遇有保障，职业教育才有吸引力；社会合作制度对技能形成不可或缺。

高技能形成模式国家差异意味着：第一，以职业资格证书作为对学徒或学生评价，还是以教育证书作为对学徒或学生的评价并不重要，重要的是最终形成的技能评价制度属于一种技能水平认证制度、技能评价标准与行业企业标准与要求相符；第二，不论学校为主的技能供应，还是以企业为主的技能供应均可以实现有效的技能形成与发展，关键在于，学校与企业只有责任共担、共同努力，技能供应与技能需求才能匹配，技能形成才能有效；第三，社会合作对技能形成至关重要，但社会合作的方式可以是多样化的。

1.国家保护：高技能形成的保障。在高技能形成的德国和新加坡，国家保护都起到了积极的作用，尤其是国家的人力资源保护和就业保护，对技能形成来说不可或缺。人力资源保护是为企业雇用员工提供保护，使雇主不会面临同行业间恶意“挖人”行为的威胁，减少企业承担职业教育的外部性。就业保护是对技能人才的保护，是技能人才就业的有力保障。

2.利益相关者的力量均衡是形成有效的利益协调机制的基础。在技能形成模式变迁中，利益相关者力量的均衡，是形成有效利益协调机制的基础；利益失衡，技能形成模式的发展也会失调。力量均衡才有对话、互动可言，力量均衡才有博弈的可能性。在德国的技能形成模式变迁中，政府、雇主、工会、行会的力量几乎是均衡的，没有哪一家独大的局面，因此，可以形成雇主与工会的跨阶级联盟，可以形成多元的社会合作制度。在新加坡的技能形成模式变迁中，国家政府虽然具有主导力量，但也均衡了雇主和工会的力量，形成了劳资政三方的协作，这种三方协作使得新加坡的技能形成不是单纯为个人服务的，也不是单纯为企业服务的，而是为国家经济的整体发展服务的。因此，利益相关者的力量均衡是形成有效的利益协调机制的基础。

3.技能形成的基本制度不可或缺。责任分担的技能投资制度是技能形成长久之道，作为高技能形成模式的国家，德国和新加坡均形成了责任分担的技能投资制度，这是技能形成能够长期稳定发展的必然要求。技能供应制度的完善与有效是技能形成的基本要求。技能供应体系完善，不管是以企业为主的技能供应体系，还是以职业学校为主体的技能供应体系都应是完善的且上下贯通、普职融通的，这样才有利于技能人才的多元化选择。技能供应内容应与技能需求密切匹配，只有技能供应与技能需求密切匹配，技能形成才能极大促进经济增长。技能评价制度应以技能资格认证制度为主，技能资格认证制度才是适合技能人才的评价制度，才能保证技能人才在就业市场中的优势。不同的国家国情不同，在不具备实施职业资格认证制度的国家中，应实施能够发挥技能水平认证制度作用的其他制度安排，体现技能人才评价的特殊性。另外，技能资格认证制度与行业标准、要求相匹配才能满足企业的需求。技能使用制度公平，技能人才的出口才有保障。公平的技能使用制度应该具有国家的雇用保护和就业保护，或者具有实现雇用保护和就业保护的工资协商制度。没有公平的技能使用制度，技能人才的地位与待遇得不到保障，国家的技能形成不可能获得稳定、长久的发展。社会合作制度是技能形成的必然要求，社会合作制度完善，技能形成才能顺畅发展。