我国职业教育教师政策的发展脉络与演进逻辑——基于1995-2018年相关政策文本的分析

□李 政

职业教育师资队伍建设的质量关乎技术技能人才培养的质量。近年来，我国职业教育师资队伍在数量、结构、来源、生涯发展等方面出现了一些新的变化。为什么会出现这些变化？ 这些变化有何特征？ 它们对我国职业教育师资建设的未来有何启示？ 2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》中关于师资建设的内容与先前的政策有何继承性与创新性？ 对这些问题的探究，有助于我们厘清职业教育师资建设的发展脉络及演进逻辑，把握职业教育师资建设的时代特征与未来走向。

一、文献回顾与研究问题

从已有研究成果来看，教师政策的相关研究主要集中在师资队伍建设层面，关注师资队伍的培养培训、队伍结构、资格认定等内容，且研究范围偏向于中职师资队伍建设。这些研究认为，我国已经建立起包括综合性政策、资格与聘任政策、培养培训政策和薪酬与奖励政策在内的职业教育教师政策体系[1]。中职师资培养的总体目标从宽泛到聚焦，规模、素质、培训体系的关注点经历了由量到质的演变历程[2]，呈现出注重现实问题的解决、知识本位到能力本位的转变等特点[3]。中职师资队伍建设也拥有了以独立设置的职业技术师范学院和普通高校的职业技术学院为主体的开放的职教师资培养体系，以及国家、省、市、校四级培训体系[4]，所有的政策主要是围绕生师比偏高、专业课实践课教师比例过低、双师型教师缺乏、结构不合理等问题而制定[5]。除此之外，一些学者还基于对政策内容的分析，将我国职教师资培养培训的发展历程进行阶段划分，如“职教师资培养的独立阶段、大发展阶段、多元阶段”[6]。这些研究勾勒出我国职业教育教师政策，尤其是教师培养与培训政策发展的主线，产生了一些对政策文本有价值的解读成果。但是这些成果很少关注教师政策中的师资认定、职务职称评聘、师资队伍管理等内容，且参考的政策文本没有涵盖2013年以后我国出台的职教师资政策。此外在研究方法上以文本解读和内容分析的方式为主，对政策文本的解析带有较强的主观色彩，一定程度上遮蔽了政策作为文本的客观性。

基于上述分析，本研究将在研究内容与方法论上进行拓展与创新。在研究内容上，本研究将关注以下三个问题：（1）24年来我国职教师资建设的政策主要涉及哪些领域；（2）这些政策领域在数量、内容与工具特性上有何特征；（3）政策的变化反映了我国职业教育师资建设的哪些成果与不足？今后职业教育师资建设的政策发展方向与趋势如何？在研究方法上，本研究将在政策文本分析和中文文本挖掘理论的指导下，从量化与质性两个角度入手，系统地对我国国家层面24年（1995-2018年）职业教育教师政策进行文本属性计量和话语分析，以期揭示这二十多年来我国职教教师政策的发展脉络与演进逻辑。

二、研究设计

（一）政策文本采集

本研究以“职业教育”“教师”“师资”等关键词在国务院、教育部、人社部等官方网站上搜索相关政策文本，剔除无关信息，共计144 份。这些政策文本均为公开的数据资料，且发文时间限定在1995-2018年。之所以选择1995年，是因为这一年教育部发布了《关于建设示范性职业大学工作的通知》，首次提到了职业教育“双师型教师”一词，具有较明显的时代特征。这些政策文本中部分直接与职业教育的教师相关，部分与包括职业教育教师在内的全体教师相关，部分与职业教育事业相关。

（二）研究方法

本研究采用定量研究与质性研究相结合的混合研究方法进行。在质性研究方面，本研究将采用Maxwell[7]（2013）的三级编码规则对所有政策文本进行编码。编码的目的是探索这些政策文本涉及到哪些政策领域，以回答本研究提出的第一个问题。开放式编码（一级编码）阶段主要是提取和凝练政策文本中涉及到职业教育教师的政策文本及其含义，轴心编码（二级编码）阶段将对开放式编码的结果进行整合，寻找次级政策领域；选择编码（三级编码）阶段将对二级编码的结果进行进一步整合，形成最终的政策领域。编码使用NVIVO11.0 软件进行，鉴于我国政策文本的行文风格，编码将以“句子”为单元进行分割。

在定量研究方面，本研究将对所收集到的政策文本进行基本统计分析（如年度数量、各类型政策的数量、不同政策领域的数量变化情况）。同时本研究将使用UCINET 6（社会网分析软件）对政策发布主体间的关系进行定量分析，以明晰职业教育教师政策发布的主体特征。此外，本研究还将基于质性研究的结果，使用ROSTCM 6（内容挖掘系统软件）对开放式编码进行分词和词频分析，并使用TFIDF（term frequency-inverse document frequency）计算方法探索政策主题变迁的细节与趋势。这些都将为解决第二和第三个问题提供支撑。

三、研究结果

（一）政策数量特征

图1显示了1995-2018年我国职业教育教师政策数量的变化情况。从这个变化图中我们可以看出，职业教育教师政策的数量具有一定程度的周期性。由于公共政策本身具有层次性[8]，所以具体政策的制定一定会受到基本政策的引导，基本政策的出台也必将会影响具体政策的内容与数量。第一个政策数量高峰出现在2000年。1999年中共中央国务院颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》是这一阶段各类具体政策的上级基本政策。第二个政策数量高峰出现在2004-2007年。这一阶段中2004年颁布的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》和2005年颁布的 《国务院关于大力发展职业教育的决定》 是两份指标性的政策。第三个高峰出现在2011年。这一阶段国务院颁布了两份重要的发展规划，分别为2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和2011年的《高技能人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》。第四个高峰期出现在2017年。2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》是这一波政策数量高峰形成的重要推手。实际上，这几份文件也正是我国教育事业与职业教育事业在21世纪第一个十年与第二个十年的指导方针。从各年政策数量的线性趋势线来看，24年来关于职业教育教师政策的数量是持续上升的。

图1 1995-2018年我国职业教育教师政策数量变化图

在这144 份文档中，专门涉及中等职业学校教师的政策有66 份，专门涉及高等职业院校教师的政策有52 份，两者均有涉及的为26 份。此外，所有政策中“通知”的数量最多，为77 份；“意见”的数量其次，为40 份。之后按照数量大小排序分别为办法（9 份）、计划（4 份）、决定（4 份）、通报（2 份）、纲要（2 份）、讲话（2 份）、函（1 份）、规划（1 份）、条例（1份）和法律（1 份）。

（二）政策主体及关系

职业教育教师政策制定的主体较为多元，包括全国人大、中共中央、国务院、教育部、发改委、财政部、人社部、农业部、工信部等18 个部门。部分政策由这些部门单独发文，部分政策则由这些部门联合发文。教育部（国家教委）是职业教育教师政策发文量最大的部门，共参与发布的政策数量为118 份，其中单独发文93 份；其次分别为财政部（23 份）、国务院（含扶贫办、国资委）（14 份）、人社部（10 份）、发改委（7 份）、中共中央（含中组部、中宣部、中央

编办）（5 份）、工信部（3 份），其他部门均为1 份。

图2 职业教育教师政策发文主体间的协作情况

为探索各部门间围绕职业教育教师政策制定间形成的协作关系，本研究将部门间的合作情况制成表格。表格中行列均为各政策主体，两个主体在某项政策文本中合署一次记1 分，最终形成一个对称矩阵，并将该矩阵导入UCINET 6，节点中心性（Node Centrality Measures）测量维度选择“联系程度（degree）”，最终形成如图2的发文主体协作图。该图展示了各部门之间围绕职教教师政策所形成的协作情况，中心点越大表示与该部门合作的部门越多。可以看出，教育部是这一协作体的核心，绝大部分职教教师政策的出台都需要教育部的参与。财政部、发改委与人社部次之。有13 个部门至少与另外两个部门间形成协作关系。

（三）政策涉及的领域

通过对144 份政策文本中涉及“职业教育教师”的文字进行逐句编码，形成了444 个一级编码、17个二级编码（次级政策领域）与6 个三级编码（政策领域）。从编码结果中可以看出，24年来我国职业教育教师政策主要集中在五个领域：

1.教师评聘政策。教师评聘政策是关于教师评价、考核与聘任方面的政策。包括“教师考核评价政策”“教师职务职称聘任政策”“教师上岗聘任与编制安排政策”“教师待遇政策”以及“教师激励政策”。如果以一级编码个数代表政策数量的话，那么教师评聘政策占所有政策数量的18.1%。

2.教师培养政策。教师培养政策是关于职业教育师资队伍培养的政策，专注于师资上岗前的储备队伍的培养。它包括“师资培养政策”与“职教师范生培养政策”。教师培养政策占所有政策数量的4.52%，是占比最小的政策领域。

3.教师发展政策。教师发展政策是关于教师在职专业发展的政策，包括“教师在职培训政策”与“骨干及优秀教师队伍建设政策”，占所有政策数量的37.62%，是占比最大的政策领域。

4.教师资格政策。教师资格政策是关于教师从业能力与从业资格的政策。包括“教师道德与思想政治素质政策”“教师信息化政策”与“教师从业能力与资格政策”。这些政策占所有政策数量的6.90%。

5.教师管理政策。教师管理政策是关于教师队伍结构、布局与事务管理的政策。包括“支农（农村）支西（西部）支薄（薄弱地区）政策”“教师事务管理政策”“教师队伍整体结构优化政策”“双师型教师政策”“专兼职教师政策”。这些政策占所有政策数量的32.86%。

（四）政策领域的数量特征

五大政策领域在不同阶段有着不同的数量特征。由于单个年份的政策数量难以清晰展现各政策领域数量变化的态势，这里便按照上文提到的四个政策数量峰值年份，按照每五年的规则将这24年划分为四个阶段，每个阶段包括一个政策数量峰值的年份。由于1995-1998年所搜集到的职教师资政策文本数量偏少，无法形成量化层面的分析价值，故不在数量特征分析的范围内。数量特征分析的载体是由政策文本中分析出的一级编码。

表1显示了五大职业教育教师政策领域在四大阶段中的数量情况。可以看出，教师发展政策与教师管理政策在各阶段均占据了各个阶段教师政策的两大主体。

表1 各职业教育教师政策领域在四大阶段中的数量情况

如果从二级编码（次级政策领域）的层次来看，“教师在职培训”占据了32%的比例，排名第一；其次是“专兼职教师”，占据10%的比例（见表2）。如果从时间的维度考虑二级编码的数量变化情况，那么大部分二级编码的数量在四个时间段中各有起伏，唯有“教师上岗聘任与编制安排”的数量逐年上升。这表明教师招聘与编制问题正成为社会越来越关注的问题。

（五）政策主题变化

政策主题变化研究关注的是随着时间的变化，职业教育教师政策在内容、主题、侧重点上有何变化。政策领域只反映了政策变化的基本面，若要深入探究这些变化的内容及特点，就必须要考察政策主题的变化情况，从中我们可以管窥不同时期政策制定者的关注点以及社会上存在的制度需求点。

考察政策主题变化需要依靠政策文本中的“关键词”。词频是寻找“关键词”的一个重要维度，但并不是唯一维度。如果仅仅考察词频，那么就会忽视一些具有典型时代特征的，和与其他政策文本相区别的关键词。而这些词往往能凸显出某一个时间段内政策供给与需求的特点。所以这里引入TF-IDF（term frequency-inverse document frequency）计算方法。

TF-IDF（Term Frequency-Inverse Document Frequency）是资讯检索与资讯探勘领域中一种比较常用的词语权重计算方法，该方法计算某一词语在多个不同主题文档集中的IDF 值和同一文档中词语出现的TF 值[9]。TF-IDF 计算公式为TF-IDF=TF*IDF，其中TF是分词出现的频率，计算方法为

表2 二级编码数量占比

这里使用ROSTCM 6 （内容挖掘系统软件）对444 个开放式编码进行分词和词频分析，并计算出TF 和IDF 值，最终得到每个关键词的词频数与TF-IDF 值。本研究将那些词频数与TF-IDF 值均位于前20%的关键词提取出来，形成了各时间段内的政策关键词。四个时间段内政策关键词呈现出如下变化特征：

1.“企业”一词自2003年后开始成为主要词频。这说明在师资建设的过程中，企业越来越成为重要的一元。而企业的作用主要在于为教师提供实践场所，以及将企业优秀员工引入学校建设兼职教师队伍。

2．“项目”“国家级”二词逐年增加。这表明政府的供给性政策数量①逐年上升，且职教师资政策的主体层级逐渐上升，国家成为政策供给的重要源头。

3．2003年以后“提高”“提升”“素质”“骨干”等词的关键性开始上升。这表明师资建设开始注重队伍内部的质量与结构性变革，政策希望以“骨干建设”“素质提升” 等形式提升教师队伍的整体素质，发挥优秀教师的引领作用。

4．“培训”“双师型”“专兼职” 一直是主流关键词，表明双师型教师与专兼职教师建设一直贯穿我国职教师资政策的始终。实际上，双师型教师涉及教师个体的能力结构，专兼职教师涉及职教师队伍的整体结构。这种内外部结构的交叉搭建了我国职教师资队伍建设的基本框架。

5．“中职”一词位列政策供给对象中的首位，表明中等职业学校是职教师资政策供给的主要对象。

6．在2013年到2018年间，政策文本中涌入了两个新词：“标准”“信息化”。“标准”标志着我国职业教育师资队伍建设开始走向标准化阶段，“信息化”一词则意味着职业教育师资队伍在能力结构上的调整，教师信息化越来越成为师资队伍建设的关键性内容。

7．2008年以后“实践”成为热词。这表明我国职教师资队伍建设的政策逐渐开始偏向于教师的“实践能力”，包括工作场所的实践能力与教育教学的实践能力。

8．2013-2018年“探索”成为热词，表明国家逐渐开始鼓励各地围绕问题和议题进行政策创新，象征着上级政府的“权力下放”趋势。

9．“学历”“学位”自2007年以后退出主要关键词列表，表明2007年以后我国职教师资队伍在学历学位结构上逐渐稳定。这既与前8年实施的中职教师在职攻读硕士学位的政策有关，也与我国21世纪初期本专科生与研究生扩招导致的毕业生数量激增有关。

10．2012年以后“基地” 一词的关键性逐渐下降，侧面说明我国职业教育师资建设的硬体环境逐渐完成，开始走向软件环境的建设。

（六）政策工具数量

政策工具是政府赖以解决社会问题的手段[10]。本研究根据霍莱特和拉梅什、施耐德和英格拉姆等学者对政策工具的划分方法，将政策工具划分为权威工具、能力工具、象征工具、激励工具、学习工具与自愿工具。依据上述分类，我国职教教师政策工具主要以权威工具和能力工具为主，占据了总体政策工具数量的近75%，激励工具与象征工具其次，但也只占据近20%，学习工具与自愿工具最少，只占5%。

将这些政策工具按照年度进行分类，可以得出我国职教师资各类政策工具在各时间段的数量，如图3所示。可以看出，权威政策与能力建设政策的数量在2004-2008年达到顶峰，然后逐年下降。激励政策数量有上升趋势，象征政策数量维持每5年5-8 个的水平，学习政策与自愿性政策的数量太少，不具备分析价值。

图3 我国职教师资各类政策工具在各时间段的数量

四、我国职业教育教师政策的演进逻辑与发展趋势

上述对我国职教教师政策文本的质性与量化分析，显示出我国职业教育教师政策的一些基本演进逻辑。这些演进逻辑能描绘出我国职业教育师资队伍培养、建设与管理的发展脉络和时代特征，为未来职教教师政策在内容、形式上的设计提供一定的参照。

（一）以基础能力建设为导向的政策工具类型与政策内容

20 多年来，我国职业教育师资队伍主要以基础能力建设为主。基础能力建设的目的是通过政府对资源的统筹安排，实现职业教育师资队伍在培养、培训和管理事业的基本格局的形成。以基础能力建设为主，也就意味着我国职业教育师资队伍仍然还存在很多基础性的问题，尤其是师资短缺。目前我国很多地区中等职业学校生师比远远高于规定的20∶1 的标准[11]。这也就决定了这20 多年里，政策工具的类型也主要以权威工具和能力工具为主。政府的功能是实施大量的政策供给。通过权威式的政策，政府可以有效规制职教师资队伍建设过程中出现的违反师德、优质资源分配不均等现象，通过能力建设政策，政府可以通过资金、人力等的直接投入，在较短的时间内完成职业教育师资队伍建设的基本任务，形成支撑职业教育发展的基础力量。这种基础能力建设主要表现在两个方面：一是师资队伍培养与培训硬件的建设，如全国中职与高职师资培养培训基地的建立，以及各类职教教师企业实践基地的建设等。二是师资队伍培养与培训“软件”的建设，如中等职业学校教师素质提高计划、中等职业学校教师在职攻读硕士学位政策等。未来我国职教教师的基础能力建设将更偏重于“软件”层面的建设，尤其是职教教师专业化能力建设。政策类型也将在维持“权威型政策”与“能力建设型政策”主导比例的基础上，适当增加“激励型政策”与“象征型政策”。因为这两种政策能够给予地方政府和学校更多的政策设计与执行空间，且政策的设计与执行动力更源于地方层面的内在需求，这些自然能够提升政策设计的匹配性与执行的积极性。

（二）以“专兼职”“双师型”为内外部结构的师资建设政策框架

对双师型与专兼职教师队伍建设的需求，源于我国上个世纪末的经济体制改革。改革开放以前的校企合作以“厂办学校”的形式存在，学生毕业会被国家分配到相关工作岗位之上，并在老师傅的带领下不断往上发展。改革开放以后，随着国有大中型企业经营机制的转换，诸多“厂办技校”开始逐步剥离出企业，企业回归其基本的生产经营职能。这也导致一个问题，那就是技校学生逐渐失去了原有技能形成的土壤与机制，即原有的校企天然“联合体”所形成的技能培养与职业生涯发展合二为一的机制崩解了。这种学校与企业的二元分离带来了对学校师资队伍建设的新需求，概括而言即为“双师型”教师队伍建设与“专兼职”教师队伍建设。双师型教师涉及教师个体的能力结构，专兼职教师涉及教师队伍的整体结构。这种内外部结构的交叉搭建了我国职教师资队伍建设的基本框架。所以，如果仔细审视20 余年来我国职教教师政策的文本，那么“双师型”与“专兼职”教师一定是不变的主题。未来两个主题在政策文本中出现的频率仍将维持，但必将围绕这两大主题出台一系列的具体政策以解决师资建设所存在的低标准、低可行性、缺乏激励机制和评价机制等新老问题。这一点体现在2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》中的相关规定，如“职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘”。

（三）师资队伍建设逐渐由规模扩张转为资质强化

除了结构上的调整、数量上的扩充等基础能力的建设议题外，近十年的师资建设还更加注重质量的提升。也就是说，在全国范围内逐步实现生师比不断下降的基础上，政策重点开始偏向于职教教师的从业能力建设与生涯发展。政策供给包括优秀骨干教师队伍在职培训与出国进修、职校教师能力标准建设、职校教师信息化能力培养、职校教师实践能力提升等。从现实层面来看，注重师资队伍质量建设源于中职毕业生就业质量的下滑。如果从大环境的角度出发，产业转型升级也带来了对具有复杂职业能力的一线工人的新需求。此外，技术进步与工具革新同样也带来了对教师队伍生涯发展的需求。但我国很多中职学校的教师是普通高中薄弱校教师转岗而来，或者来源于本科毕业生与研究生，中等职业教育需要的既有技术又有能力的教师普遍缺乏[12]。基于这一问题，职教教师政策的偏移或转向则不仅合理且十分必要，而且也将是未来五到十年我国职教教师政策的主轴。

（四）开始注重新形势下的制度匹配与赋权管理

伴随着师资队伍建设由量转质的基本发展趋势，政府也开始注重制度建设的匹配性与权力下放。师资队伍建设进入质量阶段所带来的必然是师资队伍在培养、培训与管理上的新变化。例如《中等职业学校教师专业标准（试行）》意在解决新形势下中职教师来源复杂且门槛限制的问题；各地中等职业学校教职工编制标准的出台则是确保新形势下中职师资队伍在数量和质量上的稳定。这些制度之间开始围绕新问题形成一个环环相扣的新制度群，从而使得新建立的制度群能够适应师资队伍建设的新情况。此外，20 余年间的前十余年中央政府完成了全国范围内的职教教师培养、发展与管理的基本能力建设，后十年则开始出现中央赋权地方政府和学校开展新问题与地方问题解决的探索。例如2008年 《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》中“探索建立激励机制”、2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》中的“探索符合职业教育和应用型高校特点的教师资格标准和专业技术职务（职称）评聘办法”。中央的赋权行为既是集思广益解决新问题的举措，也可以被视为中央应对新阶段职教教师问题“复杂化”“多元化”“地方化”的行动模式。

（五）具有建设“教师事务共同体”的政策趋势

随着职教教师能力标准的建立、能力结构复杂性的提升以及教师队伍结构的不断优化，职教教师的培养、培训与管理问题也不能仅仅依靠学校和政府两方的力量，还需要引入企业、行业等主体，实现以校企合作、产教融合为核心的职教教师培养、培训、管理共同体。这一趋势可以从《职业学校教师企业实践规定》《职业学校校企合作促进办法》《职业学校兼职教师管理办法》、全国重点建设职业教育师资培养培训基地和全国职业教育师资专业技能培训示范单位建设等多份文件与政策文本中体现。这些政策旨在围绕职校教师职业能力与素质的提升，打破原有的部门、系统、机构间的壁垒，形成信息互通、人员流动、资源共享、互利共赢的教师事务共同体。目前这些政策更多的是对建立这一共同体的初步尝试，且一些政策也停留在原则规定的阶段，尚需要更为具体的实施办法与各地区因地制宜的政策尝试。此外，行业在其中扮演的角色尚不明确，教师作为主体的角色及其需求并不突出，师资队伍建设与管理还处于外部推动力量主导阶段，所以共同体建设还有很长一段路要走。

20 多年来，我国职业教育教师政策发生的这些变化，是宏观层面的经济社会发展、中观层面的教育尤其是职业教育事业改革、微观层面教师队伍尤其是职教教师队伍自身的变迁所互相作用的产物。每一项政策都能透视出那个阶段的社会背景，若干个相关政策在一起则能反映出政府的行动逻辑。这也是分析政策文本的现实价值。事实上，政策文本分析的主要目的并不是预测政府的下一步行动，而是希望能够通过政策文本看出政府在解决不同阶段相关问题中的基本态度、逻辑与做法，而正是这些信息，能够帮助我们透视职教教师各项议题的时代特征，引导我们关注职教教师问题的重点、难点与可能的政策突破口。

注释：

①Rothwell 和Zegveld（1985）将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。供给型政策工具和需求型政策工具是政府从资源提供和需求采购两个方面出台相应的措施以实现政策目标，环境型政策工具则是通过优化环境从而间接地推进政策目标。