中小学教师工资水平研究

□ 何 宪

中小学教师工资水平是中小学教师待遇的核心问题，也是中小学教师社会地位的集中体现。党和国家一直高度重视中小学教师的工资收入，多次在各种法律文件中规定和重申中小学教师工资不低于或高于当地公务员工资收入水平。但是这一要求落实起来并不简单，很多问题需要进行深入的研究。

一、研究中小学教师工资水平的重要意义

一项职业要得到社会的重视，可以在宣传上加以赞美，可以在社会活动中予以尊重，但是最核心的指标还是从业人员的工资收入水平。在冷战时期，苏联为了在科技领域与美国竞争，对科学家的工资收入给予了最大的倾斜，苏联科学院院长的工资是苏共中央总书记的167%，大学校长工资为总书记的133%，院士、所长工资为总书记的111%～167%[1]。这一政策措施使得苏联在经济落后于美国的情况下，很多科技领域领先于美国。我国要实现科教兴国战略和人才强国战略，必须要重视教育工作，提高中小学教师的社会地位，吸引更多更好的人才从事教育工作。要真正做到这些，最实质性的问题就是确保中小学教师保持较高的工资收入水平，这是一项重要的基本条件，也是一项关键性的基本措施。

为确保中小学教师保持较高的工资水平，党和国家很早就提出了中小学教师工资水平不低于公务员工资水平的要求。最早从法律上提出这一要求的是1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）。《教师法》第二十五条规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。2006年6月29日，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。《义务教育法》在《教师法》对教师平均工资水平规定的基础上，又规定义务教育教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。这一规定，避免了由于高校教师平均工资水平较高而掩盖了中小学教师工资较低的实际情况，对有效保障义务教育教师的工资水平有重要意义。后来国家以及有关部委关于教育事业发展、教育体制机制改革、教师或义务教育教师工资的规定，基本延用了这一提法，在不同的政策文件中，继续重申和强调对教师特别是中小学教师工资水平的保障。直至2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》仍然延续使用这一提法。2018年1月，党中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），提出要完善中小学教师待遇保障机制，“确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。

对中小学教师工资水平问题，理论界从不同角度进行了研究。薛海平、唐一鹏根据2014—2016年中小学教师工资的抽样调查及访谈的研究，认为中小学教师工资低于社会平均工资，也低于公务员平均工资[2]。安雪慧认为，近年来，中小学教师工资水平不断提高，保证了教师的供应来源，但与金融、科研、卫生和社会管理等相关行业比较，收入水平还是偏低，中小学教师工资不低于当地公务员工资水平的要求远未达到[3]。郝方园比较了1998 — 2011年中小学教师工资与人均国内生产总值比较的变化情况，认为中小学教师的绝对工资在不断增长，但与国内生产总值相比的相对工资没有变化[4]。姜金秋、杜育红基于《中国劳动统计年鉴（1991 — 2011）》的行业工资数据,分析了20年间我国中小学教师实际工资与相对工资水平的变动，认为中小学教师与公务员的工资差距自1990年以来逐年扩大直至2009年开始缩小，中小学教师实际工资在12年里都低于制造业工人工资,直到2007年以后才开始真正扭转[5]。杨建芳、王蓉从收入结构的角度考察了全国、分地区、分省的义务教育教师与公务员收入差距,认为《教师法》和《义务教育法》关于教师不低于公务员工资水平的规定在以下两个方面是不明确的：一是比较的内容不明确, 用于比较的“工资水平”是指基本工资还是指工资总额不清楚；二是比较的人员群体不明确, 即在哪些教师与哪些公务员之间进行比较不明确[6]。周国华、吴海江从中小学教师劳动报酬称谓、理论基础、薪酬构成、增长机制、管理体制、与其地位关系6 个方面对近15年的文献进行分析,特别注意到了工资和薪酬两个概念的差别，把工资、奖金、津贴、补贴及各种福利是否属于工资或福利进行了区分[7]。

上述成果对推进中小学教师工资水平研究有重要意义，特别是从不同的年代、用不同的比较方式都得出中小学教师工资水平偏低的结论值得重视，对引起中小学教师工资水平偏低的原因分析也很有价值，提出的政策建议值得政策制定部门参考。但从总体看，对确定中小学教师工资水平的依据缺少研究，对中小学教师工资不低于当地公务员工资的现状也缺乏理论分析。由于文献大都从教育学的角度进行研究，对公务员及公务员工资的情况分析不够，尽管对中小学教师工资仍然偏低的结论可能正确，但提出的政策、建议的针对性和可操作性还不够强。

本文对确定中小学教师工资水平的依据进行探讨，在对公务员工资数据进行深入分析的基础上，对1988年以来的中小学教师工资与公务员工资的关系进行实证研究，并在此基础上提出了进一步达到中小学教师工资不低于当地公务员工资水平要求的政策建议。

二、关于中小学教师工资水平确定机制的探讨

探讨某种职业、某种工作或某类人员的工资性质、工作强度、工作难度等对工资水平提出的要求，是从工资理论上进行研究。而工资怎么确定、依据什么来确定，我们常常称为工资的确定机制，是从工资操作角度进行研究。理论上探讨中小学教师工作对工资水平提出的要求很重要，但是从政策和实际操作的角度，讨论如何来确定中小学教师的工资、依据什么来确定中小学教师的工资，是一个更重要的问题。

一种职业的工资是怎么确定的呢？劳动经济学理论认为，在市场经济条件下，均衡工资是劳动力的供给和劳动力的需求达到均衡点时的工资。当工资过高时，劳动力的供给量高而需求量低；当工资过低时，劳动力的需求量高而供给量低；只有当工资达到均衡点时，企业的用人需求才能满足，劳动者工作的要求也才能满足。每个企业实际工资就分布在均衡工资左右。但均衡工资仅仅是一种经济分析理论，对一个具体用人单位来说，工资怎么来确定呢？首先需要通过各种方式了解同样工作岗位的市场价位。然后再根据本用人单位的要求进行适当调整，形成企业的工资水平。在这个基础上，在企业的运作中，还会加入企业经济效益的因素，使得不同企业的工资在市场平均价位的左右浮动和变化。

公立中小学属于公共部门，公共部门与私人企业不一样，不能自己确定自己的工资水平，工资收入政策是国家统一制定的。那么国家怎么来确定中小学教师的工资呢？世界各国确定公职人员工资的方法大致可以分为三种。一种是通过调查比较的方法来确定。即通过调查市场相同职位的薪酬水平来确定公职人员的薪酬。比如通过调查私立学校教师的工资水平，来确定公立学校教师的工资水平。日本、美国基本属于这种类型。第二种是通过公职人员行业工会与雇用他们的政府部门进行谈判来确定，即政府用人与企业用人实行同样的规则，让雇用者与受雇者进行平等谈判确定劳动条件和劳动报酬。加拿大大致属于这种类型。第三种是通过严格的职位分析，让公职人员中相同职等的人领取相同的工资，只要某一类人员根据市场化的原则确定工资水平后，其他公共部门的人员就都按其所在职等领取同样的工资。德国大致属于这种类型。

第一种办法对我国公立中小学不可行。因为我国公立学校是中小学教育的主体，私立中小学数量比较少，只是公立学校的一个补充，在市场上占比很小，也不具有代表性。即使调查出数据，将其用于作为主体的公立中小学教师的工资水平确定依据也不合理。第二种办法不适合我国国情。不仅仅是中小学教师，所有公职人员都不可能采取这种办法来确定工资。第三种办法也不行，我国没有在严格职位分析基础上的职位分类，因此要把不同部门、不同职业、不同岗位的人员放在一起，划分出职等是不可能的事。没有科学的职位分析，硬要把不同职业的公职人员划分职等，即使划分出来也得不到认可。那么怎么办呢？我国采取了中小学教师工资不低于当地公务员工资水平的办法。

为什么教师的工资要以公务员的工资作为参照系呢？

第一，公务员是公职人员的标志和典型，以公务员工资作为其他公共部门人员的参照系是比较符合常识的。公职人员的工资来自国家财政，无论公共管理部门还是公共服务部门的公职人员，付出同样劳动就应获得同样报酬，不能因为有行政权力而获得高收入，没有行政权力从事公共服务而获得较低的收入。中小学教师和公务员都是国家社会经济发展需要的公职人员，公职人员之间要保持基本的平衡，把公务员工资作为中小学教师工资的参照，是合理的。

第二，公务员工资有一套确定工资的制度。我国《公务员法》规定，国家实行工资调查比较制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。也就是说，公务员法全面贯彻落实后，我国将建立起一套合理确定公务员工资水平的制度，随着这套制度的形成和逐步完善，公务员的工资收入水平将进一步趋于科学和合理。在没有形成完善的调查比较制度之前，公务员的工资充分考虑经济发展、物价变化、社平工资和其他群体的收入水平等因素来确定。从这个角度看，以公务员的工资作为中小学教师工资参照系也是可行的。

第三，公务员队伍是一个完整的体系，便于和中小学教师进行比较。各个行政管理层级都有公务员，各个地区也都有公务员，落实中小学教师不低于当地公务员工资水平，具体操作起来是很方便的。当然，绝大多数的中小学教师分布在区县，主要是把区县的公务员工资作为参照来确定中小学教师的工资。公务员的工资的确定，一般都以县级行政区作为最基层单位，乡镇的公务员工资也由县一级统一管理。有教师的地方都有公务员，中小学教师工资不低于公务员的要求比较方便落实，便于操作。

第四，把中小学教师的工资与公务员工资进行比较，符合大家的认知，便于社会接受。社会一般认为，公务员是国家管理机关工作人员，工资又是国家在管理，因此公务员的工资水平是比较有保障的，把中小学教师与公务员的工资挂钩，大家都觉得是保证中小学教师工资收入的一个好办法。因此，1993年国家一提出教师的工资不能低于公务员工资的法律要求，立即得到社会广泛的支持和拥护。这么多年来，几乎没有人对这一要求提出过反对意见，大家讨论得比较多的是怎么使这一很好的法律规定真正落到实处。

但是，要落实中小学教师工资不低于当地公务员工资水平，有几个问题值得注意。

一是不低于当地公务员工资水平，“当地”是一个很重要的约束条件。这里有三点值得注意。其一，我国地区之间经济发展差异较大，工资水平差异也比较大，因此，中小学教师工资不低于当地公务员工资水平，就不能去与其他地区比，不能去和公务员工资高的发达地区比，只能和“当地”的公务员工资进行比较。其二，由于中小学大都由县一级直接管理，当地一般是指县本级，当地公务员工资就是指县级行政区内的公务员工资水平，不能去与市级、省级、中央级的公务员工资水平相比。其三，公务员的干部人事管理是以县为单位的，工资水平也是以县为单位统计的，因此乡镇中小学教师的工资水平不是简单与本乡镇的公务员工资进行比较，而是全县的中小学教师与全县的公务员进行比较。

二是应将中小学教师与公务员的整体工资水平进行比较，而不是把中小学教师与公务员的某一类人员比较。有学者把教师的不同职称和公务员的相应职务对应起来，将其调查了解到的两类人员的工资水平进行对应比较，这是不合适的，也不符合法律原来的含义。为什么不适合进行中小学教师和公务员各类人员的相对应比较呢？中小学教师与公务员的工作性质不同，我国没有实行严格的职位分析，要找到完全相同的职位有难度。硬要进行比较，会产生很多矛盾和问题。而且，由于中小学教师职称结构和公务员职位结构有很大的差别，若进行职位的对应关系比较，结果是与收入水平矛盾的。而法律要求是不低于当地公务员工资收入水平，这里的公务员是一个集合概念，而不是指哪一个具体的公务员。在工资水平不低于当地公务员工资水平的前提下，中小学教师可以根据教育工作的特点和人员结构的要求，实行更合理的工资收入分配。

三是收入水平的比较不是“工资水平”的比较，而是“工资收入水平”比较。《意见》体现了党中央、国务院对新时代教师队伍建设和发展的新思想、新要求。对教师工资的具体要求，《意见》的表述看起来和《教师法》《义务教育法》似乎没有明显的差别。但认真比较会发现，“确保中小学教师的平均工资收入，不低于或高于当地公务员平均工资收入水平” 与以往的表述相比，增加了“收入”两个字。过去的规定一般讲的是平均工资，而《意见》讲的是平均工资收入。这两个字的增加，不容易引起人们的注意，但就从事工资工作专业人员来看，则非常重要，有没有这两个字差别很大。使用“平均工资收入”使得教师工资水平的表述更准确、更完整。工资有狭义和广义之分，狭义的工资只包括工资而不包括津贴、补贴、奖金等，因而在用平均工资概念的时候，常常会因哪些项目属于或不属于工资引起争议。而新的表述用“平均工资收入”的概念，就明确无误了，国家或单位发给公务员的基本工资、津贴、补贴及其他奖金都应当包括在内。因此，用“平均工资收入”取代“平均工资”的概念，说明党和国家对中小学教师的工资收入考虑更周全，规定更严谨，表述更科学，更有利于基层准确理解和严格贯彻执行。

三、中小学教师工资水平的实证分析

本文的中小学教师工资水平的实证研究，主要对中小学教师工资与公务员工资进行分析比较。我国现阶段没有公布专门的公务员工资水平数据，但一直公布机关工作人员的工资水平。所谓机关工作人员是1993年颁布实施《国家公务员暂行条例》以前我国党政机关工作人员的简称，1993年《国家公务员暂行条例》出台以及2006年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）颁布实施后，机关工作人员平均工资这一统计口径一直没有进行调整。那么，机关工作人员和公务员到底有什么区别呢？根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。实际包括七个方面的人员，即：中国共产党各级机关、各级人民代表大会及常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各级民主党派和工商联的机关。这和我们此前用的机关工作人员概念所包括的单位范围是基本一致的。但是在这些单位内，公务员和机关工作人员的范围有很大不同。公务员人数统计范围是严格根据公务员的编制、进行严格考试录用获得公务员身份的人员；而机关工作人员工资的统计，是根据财务会计制度的分类，通过机关财务发放工资的人员，都属于机关工作人员。把机关工资总额除以这个人员总数，就得到了机关工作人员的平均工资。根据中央组织部公布的数据，2015年我国公务员总数为716.7 万人，而国家统计局公布的机关工作人员人数为1377 万人，除公务员外的660.3 万人是什么人呢？因各地的情况不一样，除公务员外在机关的财务统一发放工资的人员也不一样，大致有以下几种情况：与机关性质相近的参公事业单位工作人员，为机关服务的信息中心、为机关提供后勤保障的服务中心等机构的人员，有些地方还包括一些机关的聘用人员，因此公务员的工资水平可能比机关工作人员的工资水平略高。很明显，完全用机关工作人员的工资代替公务员的工资是不行的，但是在没有公务员工资数据的情况下，用公布的机关工作人员工资代替公务员工资来与中小学教师工资进行比较，也可以得出一些比较有价值的结论。特别是机关工作人员工资这一统计口径一直没有变化，比较有利于我们做历史的分析和比较。下面我们所称的公务员工资均指公布的机关工作人员工资，所列的公务员工资数据均为机关工作人员工资数据。

中小学教师平均工资水平国家一直在公布，但从2003年开始统计口径改为初等教育和中等教育。与中小学教师相比，初等教育和中等教育的范围更宽一些，但是中小学仍然是初等教育和中等教育的主体。而且，中小学以外的初等教育和中等教育教师的工资水平，也和中小学教师大致相当。因此，我们就把前期统计公布的中小学教师工资和后期公布的初等教育、中等教育视为一个口径来进行研究。

图1是在1988 — 2017年的30年中，我国公务员和中小学教师工资水平的变化情况。这里的公务员工资是全体公务员的工资水平，不是所谓“当地”公务员工资水平。如果准确进行比较，所有“当地”公务员的工资水平，实际就是全国区县公务员平均工资水平。但国家没有公布全国区县公务员平均工资水平。那么全国公务员平均工资水平和全国区县公务员平均工资水平有什么差别呢？由于职务结构的原因，我国层级越高的机关，平均工资水平越高。因此，全国公务员的平均工资水平要高于全国区县公务员的平均工资水平。也就是说，当全国中小学教师工资达到不低于当地公务员工资水平时，会适度低于全国公务员的平均工资水平。

从图1可以看出，其一，30年中，公务员和中小学教师工资都得到了较大幅度的增长，其中公务员增长了3.99 倍，中等教育教师工资增长了3.61 倍，初等教育教师工资增长了3.53倍。其二，公务员和中小学教师工资增长的趋势是一致的，当公务员工资增长平缓时，中小学教师工资增长也比较平缓；当公务员工资增长较快时，中小学教师工资增长也比较快。其三，中小学教师工资与公务员工资有一个差别区间，但这个区间看上去是相对稳定的，有变化，但是变化不是很大。

图1 中小学教师工资水平与公务员工资水平绝对额的比较

上述分析很有意义，但是对我们研究中小学教师工资水平来说还远远不够。现在中小学教师工资水平确定的唯一依据就是当地公务员的工资收入水平，因此，我们必须对中小学教师工资水平与公务员工资水平进行更深入的研究。为了准确比较中小学教师工资水平和公务员工资水平的差别及变化趋势，我们把公务员工资作为1，再算出与中学（中等教育）教师和小学（初等教育）教师工资的关系，得出了图2。

从图2我们可以看出，中小学教师和公务员工资的比值变化较大，最高的阶段，中学教师工资为机关工资的104%，小学教师工资为公务员工资的99.5%。最低的阶段，中学教师工资为公务员工资的87.3%，小学教师为公务员工资的74.5%。认真研究图2的比值变化可以发现，在不同的阶段中小学教师工资与公务员工资比值呈现不同的走向。大致可以把这30年的时间划分为四个阶段。

第一个阶段是1988—1992年。这个阶段中小学教师与公务员工资的比值是下降的，中学教师与公务员工资的比值从1988年的104 ∶100 下降到1992年的98.4 ∶100，小学教师与公务员工资的比值从1988年的99.5 ∶100下降到1992年的93.6 ∶100。这一阶段的特点是，虽然中小学教师与公务员工资的比值呈下降趋势，但大致还是属于正常范围。

图2 中小学教师工资水平与公务员工资水平相对值的比较

图3 中小学教师与机关工资比值的四个时期

第二个阶段是1993 — 2008年。这一阶段，除个别年份有波动外，中小学教师工资与公务员工资的比值总体趋势是往下走的。一直到2008年才停止了下行的趋势。中学教师与公务员工资的比值从1992年的98.4 ∶100 下降到了2008年的87.3 ∶100，小学教师与公务员工资的比值从1992年的93.6 ∶100 下降到了2008年的76.7 ∶100，其中还有2005年和2006年低于这一比值，达到74.5 ∶100 和75.8 ∶100。可以说，这一阶段中小学教师和公务员工资的比值已经离开了正常范围。

第三个阶段是2009 — 2015年。从2009年开始，中小学教师工资与公务员工资的比值逐步上扬，一直到2015年，中小学教师工资与公务员工资的比值每年都有一定增加，而且幅度都比较大，图上出现了一个比较陡的增长曲线。从2009年到2015年的6年中，中学教师和公务员工资的比值从87.3 ∶100 增加到100 ∶100，增加了12.7 个百分点，小学教师和公务员工资的比值从76.7：100 增加到了93.7 ∶100，增加了17 个百分点。

第四个阶段是2016—2017年。这一阶段，中小学教师和公务员工资的比值重新开始下降。中学教师与公务员工资的比值从100 ∶100 下降到96.8 ∶100，下降了3.2 个百分点；小学教师与公务员工资的比值从93.7 ∶100 下降到90.3 ∶100，下降了3.4 个百分点。

为什么会出现四个不同的阶段呢？形成中小学教师与公务员工资比值变化背后的原因是什么呢？

我们先来看第一阶段。20世纪80年代初期还处于后计划经济时代，特别是在工资方面，管理方法与计划经济时期差不了多少，除了国家发的工资外，基本没有其他项目。在这样的情况下，中小学教师的工资是高于机关公务员的工资的。但从1986年开始，机关开始允许发放奖金。1986年，经国务院批准，相关部门发出通知，规定各级国家机关工作人员的奖励工资，全年可按不超过机关工作人员一个月平均基本工资的数额发给。从1988年起，机关工作人员的奖励工资提高到1.5 个月，1992年起进一步提高到不超过3 个月[8]。这些奖励工资要从行政经费预算包干结余中开支，没有专门另外增加预算。而这一时期，为了鼓励事业单位向经济自立、经费自给过渡，事业单位实行的是奖金税制度，即自收自支单位3 个月、差额拨款单位2 个月、全额拨款单位1.5 个月以上的奖金，必须缴纳奖金税。中小学校创收渠道极为有限，在奖金上逐步和机关拉开了差距。这是这一阶段出现中小学教师和机关公务员工资比值下降的主要原因。

再看看第二个阶段的情况。1956年以来中国处理地区之间的工资差别用的是地区类别制度，即把全国划分为11 类地区，不同地区工资标准不一样。但改革开放后，这种比较静态的地区类别制度不能适应各地经济发展产生的变化，于是1993年工资制度改革的一项重要内容就是不再实行地区类别制度，建立新的地区附加津贴制度。同时，在1993年工资制度改革时，中央文件中出现了一个非常重要的提法，即“允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距”。由于新的地区附加津贴制度迟迟未能建立，地方就利用国家文件中允许的政策开始发放津贴补贴。开始时发得很少，只有少数发达地区发，后来逐步演变到几乎所有地区都发，且越发越高、越发越乱，直至2006年清理规范津贴补贴工作开始后的一段时间，津贴补贴的增长速度才逐步慢下来。而中小学校的创收能力非常有限 ，除国家发放的工资外，自行发放的津贴补贴很少。因此，教师与机关公务员的工资收入差距越拉越大。

第三个阶段的情况大家都比较清楚。公务员规范津贴补贴工作开始后，各地区、各单位自行发放的津贴补贴由暗转明，统一标准，缩小差距，津贴补贴水平又有较大幅度的增长，与中小学教师的收入差距进一步拉大，各方面反映强烈，尤其是基层中小学教师，纷纷要求按不低于公务员工资水平的标准，享受公务员的津贴补贴。2008年，《义务教育学校教师实施绩效工资意见》出台，要求按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定义务教育学校教师的绩效工资。由于中小学教师与公务员的基本工资是差不多的，因此，各地基本上是按照公务员的规范津贴补贴水平来确定中小学教师的绩效工资水平。但是由于中小学教师在区县财政抚养人口中占的比重较大，很多区县财政难以在短期内兑现中小学教师的绩效工资。因此，尽管文件在2008年12月下达，但文件的完全实施到位花了几年的时间。这就是从2008年开始，中小学教师与机关公务员工资比值逐步缩小的原因。

第四个阶段出现了新的情况。为什么比值在2015年又开始出现下降了呢？这与公务员开始发放目标考核奖励直接相关。政府进行目标考核，是加强政府管理的一项重要措施。我国政府目标考核工作已经开展了多年，但开始时并没有与经济待遇挂钩。近年来，地方开始搞政府目标考核的奖励，最初是少数地区搞，后来大部分地区搞；开始时奖励的数额较少，后来数额逐步增加，高的地区达到年人均10 多万元。而这些目标考核奖大部分地区是没有考虑中小学教师的。2016年是各地年终目标考核奖励全面开展第一年，本来已经缩小的中小学教师和机关人员工资的差距，又开始增大。2017年中小学教师工资与机关人员工资比值进一步下降。对此，各地中小学教师的意见很大，反映强烈。国家下发文件，要求公务员年终发放的一次性奖励及普遍发放的奖励性补贴，要及时统筹中小学教师。文件是2018年9月下发的，真正实施和完全实施，需要两三年的时间。因此，估计2018年中小学教师和机关公务员工资的比值会进一步下降，2019年可能止住下降的势头，2020年会出现上升。

从30年中小学教师工资与公务员工资比较的几个阶段可以看出，其一，中小学教师工资达到不低于当地公务员工资水平周期较长，具有严重的滞后性。不能说中小学教师工资不低于当地公务员工资的规定没有起作用，因为各方面在讨论中小学教师工资时，还是把不低于当地公务员工资水平作为确定中小学教师工资的法律依据。但是从30年的实际情况看，一旦中小学教师的工资偏低情况出现，要回到正常状态往往需要较长时间，即要达到不低于当地公务员工资水平，需要相当长时间。

其二，中小学教师达到不低于当地公务员工资水平的方式比较被动，缺少保障。中小学教师工资达到不低于当地公务员工资水平没有一个保障机制，法律规定怎么来落实、谁来落实都是未知数。实际情况是教师反映强烈了，甚至通过罢课、上访等方式表达出来，才引起重视，得到解决。

其三，中小学教师不低于当地公务员工资水平缺少监测机制，一般要问题比较严重后才被发现。实际上，中小学教师工资偏低的问题在1996年前后就已经出现，但一直到2006年达到非常严重才引起重视。有了中小学教师工资不低于当地公务员工资水平的法律规定，就应当对中小学教师工资水平进行实时的监测，一旦发现中小学教师工资低于当地公务员工资水平的情况，就应及时采取措施予以解决。

其四，中小学教师达到不低于当地公务员工资水平的规定落实主体不明确，责任虚化。中小学教师工资不低于当地公务员工资，究竟该谁来落实没有明确的规定。从这些年的情况看，往往是地方政府在制定公务员相关工资福利政策时统筹考虑中小学教师后，才由中央提出统一的要求来解决。

四、确保中小学教师工资水平的几点思考

通过上面的分析可以清楚地看到，尽管1993年出台了教师工资不低于公务员工资的法律规定，但从总体上看，具体落实情况并不令人满意。中小学教师工资总跟在机关后面追，追上了又被甩下，再追上再被甩下。中小学教师工资不得低于当地公务员工资的法律落实得很艰难。要真正做到“确保中小学教师的平均工资收入，不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”，必须建立一套长效的落实机制。

第一，要在有关法律的基础上制定具体实施意见。关于中小学教师工资的法律规定不能说制定得不好，但是从1993年制定教师工资不低于公务员工资的法律规定以后，教师与公务员工资之比一直呈现下降态势，这说明，这项法律规定出台没有对提高中小学教师工资起到实质性的促进作用。为什么会这样呢？这是因为中小学教师工资不低于当地公务员工资水平从一开始就只是一种原则性的要求，没有可操作的具体办法。因此，要真正把中小学教师工资不低于当地公务员工资水平的要求落到实处，就必须由政府相关部门按法律的要求，制定专门的实施意见或者具体办法，对中小学教师工资的确定、调整、增长等问题做出具体的、全面的、可操作的规定。没有这样的具体规定，相关法律条文就成了空中楼阁，落不了地。

第二，要明确比较的办法。中小学教师工资不低于当地公务员的工资，最核心的问题就是怎么和公务员工资进行比较，哪些属于比较的范围，哪些不属于比较的范围，谁来对范围出现的争议进行权威解释，谁来进行具体的比较，这些问题都需要明确。要细化公务员工资收入的范围和中小学教师工资收入的范围，要把进行比较的工资收入项目一一列出，使其具有可操作性。有的项目可能颇具争议，一定要认真鉴别性质，予以明确。比如公务员的公车改革补贴应不应当包括在公务员的工资收入中进行比较，比如义务教育教师的艰苦地区生活补贴应不应当包括在中小学教师的工资收入中进行比较等，都要一一明确。比较对象应当是清晰的，而不是模糊的，一模糊马上就会在执行中出问题，中小学教师工资不低于当地公务员工资的法律要求就难以实现。

第三，要明确进行比较的时间。从上面的分析可以看出，如果把时间拉长一些来看，实际上我们也在进行中小学教师和公务员工资的比较，也最终实现了不低于当地公务员工资水平，但是这种比较时间太长，代价太大，以至于教师工资低于公务员工资水平成了常态，这不是严格落实法律规定应有的状态。因此，为了防止差距出现时间太久才得以解决，必须对比较的时间做出明确的规定。那么，多长时间进行一次比较好呢？一般来说，一年比较一次为好，即每年年终都把中小学教师工资与公务员工资进行比较，然后根据比较的结果采取措施，及时调整中小学教师的工资收入。

第四，要明确责任主体。落实中小学教师工资不得低于当地公务员工资收入水平，必须有责任主体。否则，谁都在说，谁都不落实，谁都没有责任，这个法律执行就会落空。除了

制定相关的实施意见或实施办法由中央相关部门负责外，这项工作应当由“当地”党委政府来负责。即中小学所在地的区、县党委政府是责任主体，区、县委书记和区、县长是责任人。可以由当地政府进行自检并作为政府工作报告的内容，每年在两会召开时向人代会代表和政协委员报告，也可以由上级政府派检查组进行检查，作出评估，并追究责任。