外国康养人才队伍建设及其启示

□ 赵 宁 高 原 范 巍

康养产业是充分融入健康理念的养老服务，其从业人员通过提供医疗卫生和照料护理服务，维护和促进老年人群身心健康，提高老年人的生活质量，帮助老年人实现健康养老的目的。康养从业人员多供职于养老服务机构、医院、诊所，以专业医生、执业护士、养老护理员、康复治疗师等职业为主体。目前我国各类养老机构中真正具备医疗服务能力的只占20%。一方面，养老机构医疗护理水平不足、专业性不强，且医疗资源分布不均衡；另一方面，从业人员普遍存在服务质量不高、专业技能不足、学历较低、结构不合理等问题，无法满足日渐庞大的老年群体对于医疗照护和生活照料的需求。

目前我国虽已基本形成学历教育和职业培训为主的养老服务人才开发体系，但专业和课程设置与市场需求尚有差距，且市场上的培训机构繁杂，师资队伍和培训质量参差不齐，不利于专业化队伍的培育；而劳动强度大、工资收入低、社会地位低、职业发展空间狭小的现实情况，又使得学生和家长对于养老护理这一职业存在认知偏见，一方面导致人才供给难以满足社会需求，另一方面也严重制约了康养服务人才队伍的水平和规模。

在这方面，发达国家已经作出了一定的探索和实践。借鉴国外康养人才队伍职业发展成功做法和有益经验，对于推动我国康养人才快速有序发展，促进“健康中国”战略目标的实现，具有较高的理论价值和较强的现实意义。

一、美国

(一）养老护理机构概况

美国养老护理机构大致分为三类：一是中级护理机构（intermediate care facility，ICF），护理对象多为没有完全失去自理能力、年老非病重的人，因此对于护理专业性要求较低。二是疗养机构（assisted living facility，ALF），主要针对有残疾的人，虽不能独立生活，但并不需要24 小时的医疗护理，疗养机构每天为其锻炼或日常活动提供指导，在保证其生存尊严的前提下提供协助。三是专业护理机构（skilled nursing facility，SNF），此类机构由联邦医疗保险和联邦医疗辅助保险项目资助，必须通过联邦和州政府认证，同时必须严格遵守联邦和所在州的法律法规，并要定期接受检查。

美国养老护理机构除提供医疗护理之外，还在老人沐浴、更衣、进食、便溺等日常生活中提供辅助，同时还提供社交和娱乐活动。服务提供者之间的竞争并非取决于价格，而是知名度即照护质量以及口碑。另外，在美国有超过470 万人口接受某种形式的家庭健康护理。心脏病、糖尿病、脑血管疾病是最为常见的家庭护理疾病，其中70%的居家患者超过65 岁。

（二）健康护理和养老服务从业人员概况

据美国劳工局预计，2014年至2024年，从事健康护理行业的人员将提升19 个百分点，增长速度远超其他行业，将提供230 万个新就业岗位。受益于美国联邦健康保险改革，有更多的人能够获得健康保险，再加上老龄人口增多，使得对于健康护理行业从业人员的需求将有大幅提升。

从收入水平来看，截至2016年5月的数据显示，健康护理专业技术人员（包括注册护士、内科医生、外科医生、牙医）的平均年工资为63,420 美元，高于行业平均年工资37,040 美元。健康护理辅助人员（如家庭健康助理home health aides、职业康复治疗助理occupational therapy assistants、医学记录员medical transcriptionists）的平均年工资为27,910美元，低于行业平均工资（见表1）。

有学者将美国养老服务从业人员圈定为临床护理专家（clinical nurse specialist）、居家护理人员（resident caregiver）、注册护士（registered nurse）、医药助手（medication aide）、执照临床护士（licensed practical nurse）及其他护理人员（other nursing staff）6 类，各类职业职责及占比情况如表2所示。

2014年，美国注册护士从业人员共计280万人，其中61%的注册护士在医院工作，13%在护理机构、家庭健康服务机构工作。2014年，有86.5%的注册护士从事健康护理和社会援助工作（healthcare and social assistance）。注册护士通常需要与医师（physician）及其他健康护理专业人士合作，有些注册护士还负责管理执照临床护士（licensed practical nurse）、助理护士（nursing assistant）以及家庭健康助手（home health aides）。

（三）养老服务从业人员培养情况

美国养老服务护理人员多数由专业护理学校毕业，具有足够的护理知识。1966年起即有高校开办老年护理专业课程，毕业的护士只要通过美国护士学会的资格考试，便可以从事老年护理专业工作。20世纪70年代，大学、学院相继开设老年学课程的本科、研究生班，相关的研讨、培训班也大量涌现。对养老服务从业人员的要求逐渐提高，学士学位是专业技术人员的最低学历门槛。目前，美国已形成了一支包括学士、硕士、博士在内的，由老、中、青不同年龄阶层组成的养老护理专业人才队伍。从社会地位上讲，护理人员地位并不低于医院护士，况且数量众多的养老服务机构也能为其发展提供广阔平台。

表1 美国健康护理行业部分职业情况介绍

表2 美国养老服务业从业人员情况

以内布拉斯加州大都会社区学院的长期照护助理护士课程（long term care nursing assistant）为例。该课程旨在提供符合内布拉斯加州卫生局（the Nebraska Department of Health）训练要求的助理护士资格培训，使其在长期照护机构就业。课程包括课堂讲授、实验室应用、临床实践，以掌握为老年人提供照护所需要的基本技能。课程内容设置旨在通过培训，使助理护士能够在长期照护机构为老年人或任一年龄段的慢性病患者提供安全有效的照护服务。课程设置包括三类：助理护士入门（introduction to nursing assistance）、基本护理技能（basic patient care skills）、生理需要以外的需求（more than physical needs），每一类下设6 门子课程。培训方式包括论文/讨论、测试、实验室展示、观看教学片、临床实践、角色扮演、补充讲义材料等。评价内容包括出勤情况、阅读任务、测试、实验室/临床实践成绩、期末能力评估。

（四）小结

多层次的社会保障体系、健全的养老居住建筑和服务设施类型，是美国养老服务得以健康发展的基础。在养老服务人才队伍建设方面，美国注重多层次人才的培养，实行分级培训制度，形成了学士、硕士、博士的梯队式护理人才队伍，能够满足各阶段身体状况和不同养老护理需求的老年人。从职业发展来看，美国能够为护理人才提供较为广阔的发展空间，凡受过养老护理培训的学员，都可以通过参加养老护理认证考试（由美国护士认证中心ANCC 组织），成为专科护士和开业护士。

二、日本

(一)养老服务概况

1970年，日本65 岁以上人口达到730 万人，占总人口的7%，进入老龄化社会。而当时入住养老机构的老人比例仅为1%，照护人员严重不足且多未接受过专业培训，多数养老院老人与照护人员比例为（20～25）∶1。1971年，日本政府实施“社会福祉设施紧急整备5年计划”，养老机构总数和专业照护人员队伍数量有了一定提高。1987年颁布实施《社会福祉士及介护福祉士法》，1989年开始实施国家资格认证考试。1997年，日本出台老年护理保险（介护保险），2000年4月正式实施。保险对象分为两类，一是65 岁及以上的老年人，被称为第一号被保险者；二是46～64 岁的人，被称为第二号被保险者。后者只有被确诊患有老年痴呆、类风湿性关节炎、帕金森综合征等15 种慢性疾病才能享受护理服务。一般来讲，老年人缴纳护理总费用的10%，中央和地方财政承担45%，保险基金承担45%。

在老年护理服务供给方面，日本实行按需护理，根据老人的具体需求对护理层次进行划分。从程序上讲，一般由老年人提出护理服务需求，市町村政府根据调查员、主治医师，以及由保健、医疗和福祉专家组成的护理认定审查会认定需要护理的等级，由轻到重将老年护理分为需要支援（1～2 级）和需要护理（1～5 级），分别由地区综合支援中心、居家护理支援单位和老年人福利服务机构提供相应的护理预防、居家护理和机构护理服务。从养老服务机构设置来看，日本养老服务机构定位准确、划分细致、规模齐全，也为老年人提供从日常生活照料到专业医疗照护的全链条服务提供支撑。

与美国相似，日本的养老服务行业也以盈利性为主，在机构设置上主要采取政府主导、社会及市场多方力量参与的形式，已经实现了养老服务供给主体多元化和产业化。养老服务机构大体可以分为三类：养老服务福利机构、养老服务保健机构和养老服务医疗机构。

(二）养老服务从业人员的分类情况

日本养老护理人才可分为两类：从事管理、咨询的护理人才，如社会福祉士、护理支援专门员和医疗机构社会工作者；承担具体护理服务的护理人才，如介护福祉士和访问护理员等。从事老年护理服务的人员主要是介护福祉士和社会福祉士。表3展示了从事养老服务的部分职业分类及主要工作内容。

介护制度自2000年起实施。介护士主要从事一线的护理服务工作，需要通过国家认证资格考试，且收入稳定。介护福祉士一般分为三级：1 级为护理兼管理，负责安排管理辖区内护理员的工作，并参与对老人的护理；2 级能做所有的护理工作；3 级只能从事简单的家政服务和一般性护理工作。他们主要为老人或者因残障造成生活自理困难的个人提供与医疗、护理、保健和生活等相关的综合性、专业化的援助，以维护他们的尊严及基本人权，帮助他们实现生活自理。主要任务是帮助进食、排泄、沐浴和健康功能训练。截至2015年，日本介护从业人员近200 万人，就业率基本达到100%，收入水平属中等以上且工作较为稳定，介护士已成为被社会尊重和认可的高专业性职业。

表3 养老服务部分职业及主要工作内容

社会福祉士的培养为自愿报名，培训对象包括普通全日制大学毕业生和社会福祉专业大学毕业生；然后由政府出资，接受88 个小时（56小时理论培训+养老院32 小时实习）的资格培训，考试合格后获得职业资格证书，到居住所在地的相关部门登记注册，等待上岗。

（三）养老服务从业人员培养情况

日本高度重视养老服务从业人员的专业素质，对于养老人才队伍的培养从20世纪70年代开始，后根据现实情况不断调整政策，出台相关法律，从而推动养老人才队伍建设持续健康发展。截至2016年，日本设置养老服务专业类课程的高等院校共计355 所，其中包括27 所公立大学、120 所专门学校以及208 所私立大学。从课程设置梯次看，涵盖函授、本科和研究生等多层次课程；从课程结构看，包括人类和社会、介护、身体和心灵的构造三大部分。

目前日本已有500 多所介护士培训机构，包括学校和规模较大的民营企业，学科门类已较为齐全。培训内容主要包括基础科目、专业科目、技能实训、介护实习。培训对象主要为初高中生，学制为2～3年。教材对医学知识的要求较低，主要偏重于社会福利概论、老人的生理心理特点，以及各种生活护理技能。在介护实习中让培训对象亲身体验高龄、失能、半失能老人的生活方式，切身感受高龄老人被尊重、自立以及自我实现的需求，从而树立“以人为本”的服务精神。在经过1,600～1,800 学时的培训后，学员通过全国统一考试取得国家资格证书，持证上岗从事介护工作。

例如IGL 健康福祉专门学校的介护福祉学科总课时1,830 学时，包括医学知识、人与社会等相关知识、生活护理技能等介护知识。课程设置包括沟通交流技术、人间尊严、社会理解、生活环境、老化的理解、老年痴呆症的理解、生活支援技术、介护基本知识等必修课和手工、烹饪等选修课。

（四）养老服务从业人员职业资格认证情况

自1971年起，日本对福利机构中各类人员实行资格准入制度，规定社会福利机构管理者必须通过相关课程的选修、培训课程及社会福利事业考试。日本颁布相关法律明确规定，养老服务人员必须持证上岗；同时制定了规范的资格认证体系，设置准入门槛制度以确保养老服务者的专业技能；制定法律明确对养老服务人员的社会认可，以及其在教育培训和经济保障方面享受的法定权利，同时要求养老服务集团提高养老服务人员的待遇水平。

20世纪80年代开始，日本各大学纷纷设立与养老服务有关的专业，包括社会福祉、护理保健、精神保健、健康科学、保健科学等。20世纪80年代末开始构建养老服务专业人才职业资格认证体系，对社会福祉士、介护福祉士和精神保健福祉士三大类养老服务人才进行职业资格认证。认证的实施主体为社会福祉振兴·考试中心，该机构系日本厚生劳动省指定，是独立于日本政府之外的公益财团。

日本养老服务专业人才职业资格认证的合格率偏低。2016年参加社会福祉士考试的有44,764 人，合格人数为11,735 人，合格率为26.2%；参加介护福祉士考试的有152,573 人，合格人数为88,300 人，合格率为57.9%。表4介绍了日本从事介护工作的职业分类及通过职业资格认证情况（见表4）。

表4 1998-2016年日本通过介护职业资格认证情况

（接表4）

为扩大养老服务专业人才的后备力量，日本地方政府鼓励年轻人参加社会福祉士和介护福祉士的专业资格考试，并且通过助学贷款等政策优惠缓解其求学压力和生活压力。例如，东京向养老服务专业在校生提供包括20 万（人民币）学费和5 万（人民币）生活费在内的免息助学贷款，一方面使在校学生安心学习，另一方面也吸引更多年轻人报考养老服务专业。

（五）小结

从法律层面上讲，日本的养老服务人才培养法律法规体系已较为健全，一方面使得各项人才培养政策得以顺利实施；另一方面，健全的法律也确保了福祉士、介护士等的社会地位和职业发展，对于保障护理人员权益、强化护理人员培养和储备起到坚强的支撑作用。

从人才培养方面看，一是传统的学校教育发挥了重要作用，二是为弥补养老服务从业人员缺口，日本政府还通过留学生接收政策、外国人就业制度等方式扩大养老服务人才队伍规模。

从福祉士、介护士的职业资格认证方面看，日本通过立法的形式，明确从业人员的权利和义务，同时设置了科学规范的职业资格认证体系，提高了养老服务从业人员的素质水平，保证了从业人员的专业性。

三、启示

加强康养人才职位规范化管理，是提高养老服务队伍专业化水平、促进养老护理事业健康发展的基础。

康养事业的服务对象主要以60 岁以上的老年人口群体为主，45～60 岁人口为潜在服务对象。同其他消费群体相比，老年群体在生理、心理、经验等方面具有明显特点，并且受到年龄、健康情况、经济实力等因素影响，对于健康保健、医疗护理、行动安全、物质生活和精神层次等方面的需求具有明显差别，这就对康养人才的文化知识、业务技能、服务水平、资格学历、职业道德、性格品质、信念态度等提出更高要求。养老服务行业具有规范性、技术性和操作性，应当也必须经过职业技能培训后方能上岗，并且在达到一定从业年限和职业资格鉴定后，晋升职业资格等级。

（一）加快发展学历教育，健全康养人才教育培养体系

目前我国康养人才缺口巨大，应当从教育源头入手，适应供给侧结构性改革需要，结合对未来需求的预测，加快发展梯级养老专业人才学历教育，建立以高职教育为主体，中职、高职、应用型本科和研究生教育衔接，形成梯级的康养人才教育培养体系。有计划地在高等院校和中等职业学校增设老年医学、护理学、营养学和心理学等与养老服务相关的专业和课程，扩大人才培养规模，把养老服务人才的培养融合到学历教育、职业培训系统中。积极发展养老服务专业应用型本科教育、专业硕士教育，建立以职业道德、基础知识、生活照料、基础护理、康复护理、心理护理、护理管理、培训指导等为主体的课程体系，同时进一步深化产教融合、校企合作。支持研究型大学在社会学、老年学、护理学、康复治疗学等博士招生专业增设康养研究方向，为养老机构和院校培养、输送业务骨干和高层次教学研究人员。

同时，深入推进全方位产教融合。康养人才具有较强实践性、应用性，其培养过程需要政府部门、高等院校、行业企业等多方协同，建立产教深度融合的人才培养系统工程。鼓励技工院校、技师学院等以市场需求为导向，打造特色专业，采取校企合作、订单培养等方式，实现专业链与产业链、人才培养规格与企业岗位需求密切对接，为康养产业提供人力资源支撑。

（二）建立康养人才能力认证体系

在康养从业人员资格认证方面，建立健全职业能力评价制度和培训机制。推动康养行业从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩。对于在养老机构执业的专业技术人员，实行执业资格和注册考核制度，定期与不定期相结合开展培训和考核。推动实施职业技能等级认定制度，科学设置康养行业专业人才评价标准，完善技能人才评价工作。

（三）加强行业协会作用

相较于劳动部门和行业主管部门，行业协会与市场的联系更为密切。在很多国家，是由行业协会负责制定职业标准，并承担职业技能鉴定和证书发放等事务。因此，加快推进康养行业规范化和职业化建设，要积极发挥行业协会作用，建立健全行业法规和行业标准，营造良好的行业生态。注重发挥行业组织人才需求预测作用，把市场供求比例、就业质量作为引导学校设置调整学科专业和培养规模的重要依据。加强企业、行业，尤其是行业协会在专业技术和技能人才评价中的作用，建立以行业协会为主导的能力评价体系。加强行业协会在推进康养学科建设、理论研究和实践操作中的作用，促进从事康养相关活动的企业、团体和研究机构间的交流与合作，加强康养人才对外交流与合作，在康养产业科研、决策咨询、教学培训和科普宣教活动中积极发挥作用。

（四）贯通职业发展

在新时代康养人才队伍金字塔中，贯通康养员、康养士和康养师三类职业培养与高技能人才之间的流动。畅通技能人才成长通道，允许技工院校毕业生参加专业技术职称评审，构建技能人才与专业技术人才成长“立交桥”。对其他相关职业从业人员进入康养从业人员队伍要基于开放的通路管理，力争在国家资历框架体系下，建立康养从业人员与卫生专业技术人员（医师、护师、药师、技师）、高级管理人员、教育产业从业者等相关产业从业人员的贯通机制。

（五）加强内部管理

坚持推行康养从业人员培训上岗制度，从事医、养、护工作的康养专业技术人员应当取得康养专业资质。

应当认识到，我国养老服务人力资源紧缺问题将是一个长期问题，养老服务人才队伍建设是一个漫长过程，不应追求速度而忽视了质量和发展的合理性。一方面，政府应当通过政策和舆论引导，吸引更多高素质人才进入康养领域，提升行业整体专业水平；另一方面，政府和企业应当秉承建立标准、先行试点、查漏补缺、稳步推进的发展思路，政府做好顶层设计，为企业和市场提供指引，维护养老服务人才队伍建设健康发展。