上海空港社区治理模式探析

陈雪

[摘 要]上海空港社区治理模式是在党建引领下打造“共建共治共享”社会治理新格局的实践探索。本文从理念、机制、实践层面剖析了上海空港社区党建联建、文明共治面临的挑战，从党建引领视角指出了社区治理的关键成功要素，从使命愿景、组织架构、运行制度、项目运作、服务体系、社区文化等方面提出了提升空港社区治理有效性的工作设想，旨在为业内机场、特别是枢纽机场实现与社区的共赢发展提供具有借鉴价值的样本。

[关键词]上海空港社区;党建引领;治理模式;有效性

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理新格局①，为优化社区治理指明了方向。上海机场集团牵头成立了上海空港社区党建联建文明共治委员会，积极探索和实践空港社区这一全新的治理模式，社区成员单位以党建为纽带，建立共治平台，完善工作机制，聚焦上海航运中心建设，按照“有事共商量、难题共探讨、顽症共治理、信息共交流、风险共承担、成果共享受”的原则②，在社会公众高度关注的航班正点率改善、重大工程项目保障、整体服务品质提升等跨界复合治理领域进行深度合作，取得了明显成效。但是，空港社区联建共治作为一种松散型党建联盟，成员单位在行政上没有隶属关系，如何抓住党建引领这个牛鼻子，如何建立有效的管控模式确保常态长效运作，成为一项亟待解决的重要课题。

一、上海空港社区联建共治面临的挑战

1.“社区家园”理念尚未完全建立。上海空港社区是一个以航空枢纽为核心的航空产业功能地域综合体，也是一个跨地域、跨部门、跨所有制、跨行业的社区治理复合体，覆盖浦东虹桥两大机场，区域面积约247平方公里，区域内涉及政府职能部门、民航行业管理部门、机场集团、航空公司、驻场单位、街道社区等诸多单位，社会结构多元，利益诉求多样，管理条线多头，行业管理与属地管理各成体系。各单位长期以来在工作中形成的“本位主义”思维惯性很难在短时间内完全改变，守望相助、协作共赢的家园意识和社区文化需持续渗透和植入，从“单位人”向“社区人”的理念转变和文化认同势在必行③。

2.多元主體协同治理机制有待优化。正确定位机场、航空公司、政府相关部门在空港社区治理中的关系，推动多元主体协同治理，是社区实现整体性治理的基础。空港社区治理主体的多元化，也带来了利益的多元化，迫切需要通过机制创新，改善不同单位相对独立、资源分割、难以共治的现状。上海机场集团作为空港社区平台发起方，初期在联建共治中承担了更多的责任。从长远看，提升空港整体服务品质需全服务链无缝衔接，需各治理主体跨前一步主动担当，这是空港社区治理实现常态化和长效化的保证。针对部分单位“搭便车”只求利益不讲责任的现象，上海机场集团要逐步由“划桨者”角色向“掌舵者”角色转变，充分发挥各治理主体的优势和作用，强化其参与社区建设的责任意识。党组织要发挥引领作用，推动协同治理，必须要有超越、驾驭、协调各方利益和责任的能力，实现社区治理责任自上而下的有效传递，这对区域化党建提出了新的要求。

3.党建联建与社区治理结合度还不高。社区党建联建的生命力在于融入社区治理，上海空港社区通过党建联建在航班准点率整治、进口博览会保障等重点和专项工作中取得了明显的成效，但应清醒地看到，这些成效的取得是在高层领导的重视下自上而下驱动的，缺乏自下而上的自主性驱动，党建引领下的高品质治理项目还不是很多。从党建联建涉及的活动领域看，文体活动较多，而真正涉及社区发展、公共利益等方面的活动相对较少。部分社区单位党建联建存在形式化问题，就党建说党建，与解决社区治理痛点问题的初衷有所脱节，各基层党组织对社区发展的需求调研、党建载体设计和资源整合能力亟待加强。

二、党建引领社区治理的关键成功要素

1.党组织要做好社区利益的协调者，以最大公约数凝聚治理共识④。要把了解空港社区各单位的发展需求、寻找各单位的利益共同点，作为联建共治的切入点。在社区党组织引导下，综合平衡各方意见，在求同存异中统一认识，慢慢磨平利益分歧的棱角，最终有效融合，打通社区治理的“最后一公里”，实现政府意图、民众需求、社区治理之间的无缝对接。在空港社区联建共治平台上，政府部门、企业单位、街道社区需建立平等的合作伙伴关系，各方主体在最大公约数凝聚下，把分散的目标和诉求在社区平台上进行统一，形成联合推动工作的共识。

2.党组织要做好社区发展的引导者，以参与式治理提升治理动力。“火车跑得快，全靠车头带”，上海机场集团要把空港社区这辆火车开得又快又稳，首先应该当好火车头，在党建引领社区治理上想办法、下功夫，辩证理解党建引领内涵，牵头做好顶层设计，确保精准发力。作为火车头，既不能把资源和职责独揽一身，凭一己之力拖着火车跑，也不能把职权和责任卸给车身，由着火车跑，更不能与车身脱钩，与火车分开跑。空港社区联建共治应树立“目标一致、动力分散”理念，既保持车头的牵引力，又将部分动力分散到每节车厢，促进火车高速行驶。党建引领要做到统领而不代领，总揽而不包办，放权而不放手，让社区单位自发参与社区治理的全流程，使社区党建与社区治理和谐互动。

3.党组织要做好社区资源的整合者，以深度融合提升治理效能。党组织在社区治理中的领导核心作用主要体现在总揽全局、协调各方和整合资源上，社区党组织搭建平台，社区党员发挥先锋模范作用，促进社区治理制度机制良性运行。要通过“党建+”提高社区治理效能，“党建+”核心就是全面覆盖和深度融合，围绕空港社区发展瓶颈抓党建联建，围绕空港服务品质提升抓党建联建，使党建工作与社区治理融为一体，形成你中有我、我中有你的局面，社区治理通过党的建设得到推动和促进，党的建设也因社区治理得到检验和监督。要基于资源整合开展社区党组织结对共建，整合利用社区内外的党建资源、行政资源和社会资源，建立资源共享体系，尤其要推行资源供给侧改革⑤，通过党建平台集约利用，发挥社区资源的最大价值，从而推动社区治理的精细化、扁平化和高效化。

三、提升上海空港社区联建共治有效性的实践与思考

1.植入空港社区使命愿景，提升向心力。企业需要使命愿景明确发展方向，社区也同样需要使命愿景确保持续健康发展。在上海航空枢纽战略指引下，空港社区不仅在地域空间和价值链上是相互依存的社群，还在精神和心理上是具有高度认同感的社群，因此，资源共享、优势互补、目标一致、风险共担应成为上海空港社区的发展共识。社区各级党组织必须因势利导，强化

“发展共同体”这一理念，即社区单位既是利益共同体，也是责任共同体，更是命运共同体，三体融合为

“发展共同体”。党组织要通过正面价值导入，把中央党建精神、国家发展战略、政府治理要求渗透到空港社区治理的各项制度与行动过程中，植入到每一个空港社区人的思想深处，教育、团结和引导大家牢固树立合作、互通、共享理念，提升空港社区的向心力。

2.构建联建共治组织架构，提升领导力。上海空港社区按照“顶层轮值、中层协调、基层治理”原则成立了“1+1+5”社区治理架构，顶层是空港社区党建联建文明共治委员会，成员由市文明办、民航华东管理局、市建交委、机场集团、东航股份公司等单位党委领导担任;中层是空港社区秘书处，由社区主要成员单位党办、行政办负责人担任，负责社区事务联络、协调和督办;基层是机场运行、同创共建、交通枢纽、货运枢纽、综治内保等5个专业委员会，由社区各单位业务条线负责人担任，专业化推动难题顽症的治理。在现有“1+1+5”三级架构基础上，要进一步提升基层党组织的覆盖力，持续织密治理网络并实现重心下移，向基层一线延伸，把党建工作覆盖到基层治理的“神经末梢”。

3.创新空港社区运行制度，提升内动力。上海空港社区建立了联席会议、联合调研、联组学习和签署战略合作协议等制度，强化党建工作在社区治理中的核心作用。在上海空港社区联建共治委领导下，浦东、虹桥机场探索建立了属地化的社区党员代表会议制度，这是社区事务沟通协调、跨界合作的平台，赋予党员参与、决策和处置社区事务的权力，主要任务是“八共”，即：党建共建、资源共享、决策共商、责任共担、服务共推、党员共学、人才共育和文化共兴。社区党员代表会议制度旨在强化参与式治理，根据社区发展需要采取结构席位制方式分配代表名额，吸收各级党代会代表、

“两会”代表、先进党员代表和基层一线党员代表，领导干部占一定比例以确保执行力。社区党员代表会议决策领导机构为主席团，执行机构为秘书处，主席团引入轮值主席运行模式，使空港社区治理从机场“独唱”变成与社区单位“合唱”。社区党员代表会议构建了常态化治理机制，通过建立社区党员代表建议提案、联合调研、互访巡查等制度，强化了党员的身份意识和主体意识，唤醒党员承担和参与区域公共事务的责任感和义务感，有效实现了党组织对社区治理的价值引领。

4.推进社区跨界治理项目化，提升执行力。空港社区治理工作的瓶颈、难点和盲区，就是社区党建工作的舞台和空间。近年来，上海空港社区在提升航班正常性、环保整治、进博会保障、智慧机场建设等方面取得了显著成效，归功于始终坚持“问题、需求、效果”三个导向，以“菜单式分类、协商式认领、项目化运作”方式⑥，让联建共治项目化理念扎根基层，实现社区资源有效对接，治理项目有效落地。年初通过社区联合调研明确需求，整合需求设立项目，每个项目均定目标、定任务、定责任、定时限、定考核标准，让相关党组织和责任主体清楚干什么、怎样干。建立项目化管理机制，对项目实施推进情况通过“月报季督”方式，进行过程管控和检查督办。完善项目考核评价激励机制，细化考核办法和评价标准，把区域化党建项目执行情况纳入各基层党组织年终考核，把党员在区域化党建工作中的表现纳入党员民主评议内容。结合考核评价情况，对成效显著、經验成熟的项目，通过召开现场观摩会等形式，宣传创新成果，交流治理经验。

5.完善空港社区服务体系，提升吸引力。服务是最好的治理，在社区治理中要延伸拓展党组织的服务功能，寓治理于服务之中。首先要做好资源服务，党组织融通全域资源，统筹优势资源，协调社区单位建立资源供给清单，优化资源需求匹配机制，尤其要鼓励各社区单位拿出优质服务资源，形成共建共享的良好氛围;其次要升级信息服务，引入“互联网+”思维组建“空港社区家园”网站、微信公众号和“掌上社区”App， 实时发布社区要闻、活动动态和问答反馈等信息，推进党建信息可视化和管理即时化，努力打造宣传更全面、互动更频繁、服务更完善的“红色阵地”，吸纳社区群众通过线上线下联动打通社区治理“双向道”⑦。探索区域党建数字化机制，利用移动互联网技术互联互通社区海量数据，运用云计算技术建立社区需求大数据决策研判和支持系统，最终实现空港社区的精准治理、智慧治理;最后还要关注党员服务，按照“活动平台、教育平台、资源平台、服务平台”的定位打造空港社区党建服务中心，通过公共空间集聚赋能，让党建阵地“活”起来，党建品牌“亮”起来，党建元素“美”起来，提升党员的参与热情和社区认同感。

6.营造空港社区文化氛围，提升凝聚力。党建工作不仅要在组织上融入社区治理，更要从思想上融入，全力打造上海空港社区文化高地。一是强化上海空港“社

区家园”文化，激活社区里每个组织和个体的归属感;二是打造志愿服务文化，党组织要因地制宜、因人制宜、因事制宜，针对退休党员空闲时间多、一线党员社区信息多、干部党员可调配资源多等特点，对社区党员志愿者群体进行分类管理，探索不同类型党员参与社区治理的途径方式，让各类党员都能发挥作用。在党员中开展认领微心愿、认领公益岗等活动，建立“公益服务就是新时尚”的理念。探索党员志愿服务积分制，将党员参加社区公益服务等情况录入党管信息系统;三是丰富社区活动文化，组织社区文体娱乐活动和兴趣爱好小组等增进情感交流，把党的声音融汇进丰富多彩的活动中，营造充满正能量的社区文化氛围;四是形成人才共育文化，党工团联手探索建立行业人才培养基地，充分挖掘横向纵向业务链资源，推动跨单位、跨专业的复合型人才培养。

注释：

① 中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社，2018年，第234-235页.

② 上海空港社区党建联建文明共治委员会：《上海空港社区党建联建文明共治工作案例汇编》，2018年，第200页。

③ 陆秀清：《坚持党建引领社区发展治理的思考》，《江南论坛》2018年第3期。

④ 陈亮：《分类引领与功能优化： 新时期下党建引领社区自治、共治的逻辑与路径》，《天府新论》2018年第1期。

⑤ 刘伟：《上海基层社区自治规范化与创新居民参与社区治理机制》，《科学发展》2019年第1期。

⑥ 叶斌：《农场型社区整体性治理的实践与探索——以崇明区新海镇区域化党建为例》，《上海党史与党建》2018年第12期。

⑦ 武汉市武昌区中华路街党工委：《大党建引领大治理：城市基层党建与社会治理有机融合的实践探索》，《学习月刊》2019年第1期。

（作者系沪港机场管理（上海）有限公司党群工作部部长）

（责任编辑   矫海霞）