“放管服”改革背景下加强监狱会见工作的思考

四川省监狱管理局研究中心课题组

“放管服”改革是新形势下全面深化政府职能转变、全面提升政府公共服务水平的根本抓手，是推动国家治理体系和治理能力现代化的基本路径，是回应人民群众对“美好生活”新期望的必然选择。监狱是人民民主专政的机器，是刑罚执行机关，天然具有政治属性、人民属性、法治属性和社会属性，具体承担着惩罚改造罪犯的特殊预防职能，同时肩负着警示、教育社会大众的一般预防职能。监狱工作在深化改革、维护稳定、推动发展、服务和谐社会建设中，对于促进人民群众的法治认同感和法治获得感的作用不可或缺。监狱会见工作是监狱依法执法的一项重要制度，是监狱向社会群众提供服务的重要窗口，是维护一方平安促进社会和谐的重要阵地，是新时代监狱纵深推进“放管服”改革的重要突破口，加强和改进监狱会见工作意义重大、影响深远。

一、监狱会见工作在“放管服”改革中的重要地位

《监狱法》第48条规定：“罪犯在监狱服刑期间，按照规定，可以会见亲属、监护人”。2017年，司法部专门修订完善了罪犯会见通信相关规定。从会见的范畴来看，会见可分为狭义的会见和广义会见，狭义的会见包括电话会见、面对面会见、视频会见；广义的会见包括亲情帮教、律师会见、离监探亲、特许离监探亲、提审提讯会见、涉及公职、党籍及相关个人利益时的事件处理会见等。会见的实施彰显了行刑人道主义要求，是保障罪犯及其亲属、监护人及其社会群众合法权益的重要通道，是监狱工作深化“放管服”改革的重要窗口，具有独特地位和积极意义。

（一）会见工作是监狱维护一方平安促进社会和谐的重要阵地

监狱在司法环节中承担着末端惩戒与教育矫治的重要职能，长期以来为最大限度化消极因素为积极因素，最大限度维护社会根本安全和长期稳定作出了积极贡献。监狱执行刑罚以剥夺罪犯的人身自由为实现方式，罪犯作为社会的特殊人群，基本处于与社会隔离的状态，但“隔离”不是“隔绝”，会见则是保持其与亲属、监护人正常交往的主要渠道。通过亲属和社会的关心、帮教，使罪犯在监狱服刑的过程中，既感受到国家法律的威严，又体会到现代文明的管理；既感受到监规纪律的束缚，又体会到社会的关心关怀；既体会自由的可贵，又帮助其回归到正确的人生轨迹。同时，通过罪犯与亲属面对面的交流，可以有效打消罪犯亲属对于狱内“衣、食、住、医、学、管”等方方面面的担心和疑虑，体现监狱公正、文明、科学、规范的执法，真正实现监狱工作“改造好一名罪犯、挽救一个家庭、和谐一片社区、稳定一方百姓”的独特价值追求。

（二）监狱会见工作是监狱提供社会服务的重要窗口

如果说监狱管理是反映社会文明进步的缩影，监狱会见工作则是监狱工作彰显以人民为中心的发展理念，展现社会职能，提供社会服务的重要窗口。本课题组从四川监狱系统三个单位2018年1月1日至2018年7月31日收集的数据显示：

单 位 到监狱会见的罪犯亲属月均到监狱会见的罪犯亲属押犯每年会见亲属人均数巴中某监狱 4280人次 611人次 4.58人次广元某监狱 8183人次 1169人次 3.69人次川北某监狱 11042人次 1577人次 5.73人次

由上表可以窥见一斑，三所监狱2018年1～7月到监狱会见的罪犯亲属人数达到23505人次，初步测算全省监狱服刑罪犯的亲属会见人次，全年可达40余万人次（另外还有党政机关、社会团体、企事业单位不定期组织到监狱接受警示教育、开展集体帮教的各类群众数万人次）。这意味着，全省监狱会见中心每年将为社会提供50余万次会见服务。良好的会见服务可以进一步展示监狱科学的行刑理念、监狱规范的管理模式、监狱科学的改造方法，体现监狱现代文明的管理水平，关乎国家法治水平、人文精神的社会形象树立，具有十分重要的意义。

（三）监狱会见工作是监狱开展法治教育的重要途径

监狱因其自身形象的庄重、威严，发挥着警示社会不法分子、教育广大群众以及预防犯罪的重要作用。在向罪犯亲属提供政策、法律咨询以及会见服务的过程中，可以进一步提升罪犯亲属的法律意识和法律素养。罪犯在与亲属会见的过程中，更加深刻地体会到犯罪对自己家庭、对公共秩序、对社会长治久安造成的伤害，更加感受到法律的威严和自由的可贵，加之罪犯亲属的积极规劝，可以进一步起到教育促进其改恶向善的积极作用。同时，罪犯亲属通过会见，更加深刻地体验到犯罪对自身、对家庭、对社会、对国家造成的伤害和负面影响。监狱通过会见这种方式无形中也给罪犯亲属及其周围的人进行了具体而生动的法治教育，达到一般预防的目的。

二、深刻认识“放管服”改革对监狱会见工作的新要求

深化“放管服”改革是党中央国务院根据新形势下社会主要矛盾发生深刻变化而作出的重大决策和重要部署。新时代监狱会见工作，是监狱工作融入社会治理大格局的桥梁和纽带，是彰显监狱文明执法的“第一窗口、第一形象、第一声音、第一品牌”，必须紧紧围绕党中央决策部署，深刻认识深化“放管服”改革背景下，加强监狱罪犯会见工作的新任务新要求。

（一）落实以人民为中心的发展思想

“治国有常，而利民为本”。以人民为中心的发展思想，体现在经济社会发展各个环节，贯穿着忧民、爱民、为民、惠民的情怀，体现着察民情、接地气、听民声的基本遵循，是深化“放管服”改革的核心要义。监狱会见工作作为监狱服务人民群众的重要阵地，应以人民群众的需求为出发点和落脚点，在政策法律允许的范围内，在坚守安全底线和促进罪犯改造的前提下，简政放权，优化管理，优质服务，做到人民群众关心什么、期盼什么，监狱工作就抓住什么、推进什么，通过高质量的监狱会见管理和服务，为人民群众带来更多法治获得感和满意度。

（二）依法加快监狱职能转变

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心的发展思想，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，要求始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚韧不拔地推进政府职能转变。监狱作为国家政治机关，更应该以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“放管服”这一改革理念，深刻把握维护社会公平正义的价值取向，紧密结合监狱体制改革的精神实质，正确处理稳定、改革和发展三者之间辩证关系的宏观思路，加快适应发展要求，刀刃向内进行自我革命。规范工作制度，优化工作流程，创新服务理念，推动监狱治理体系现代化，不断提高人民群众的获得感幸福感安全感，为维护社会大局稳定作出自身应有的贡献。

（三）依法保障罪犯及其亲属合法权益

《监狱法》规定：“罪犯在监狱服刑期间，按照规定，可以会见亲属、监护人”，司法部印发的《罪犯会见通信规定》中也明确了罪犯会见通信工作是为保障罪犯合法权益，提高罪犯改造质量。罪犯在关押的过程中，监狱按照惩罚与改造相结合的原则对其进行刑法执行，因此监狱会见工作是刑罚执行过程中必不可少的重要一环。罪犯在服刑过程中，包括自由权在内的很多权利都受到了限制，通信会见作为罪犯最基本的也是非常重要的权利，应当受到维护，这样既有利于自身改造也有利于刑罚执行的顺利完成。

（四）健全监狱公共法律服务体系

公共法律服务是政府基本公共服务的重要组成部分，是司法行政机关围绕中心、服务大局和推进法治社会建设的基本职责任务。监狱作为公共法律服务体系的重要一环，对提升罪犯法治素养和法治观念，维护罪犯正当的合法权益，实现社会公平正义有着重要意义。监狱要以“放管服”改革为契机，以会见为重要突破口，通过建立公共法律服务平台、优化公共法律服务供给、畅通公共法律服务渠道、加强公共法律服务保障、健全公共法律服务机制，形成规模适度、结构合理、服务有效、运行有序的公共法律服务体系，实现公共法律服务对罪犯服刑改造过程的全面覆盖，延伸到对罪犯亲属普法教育的全过程。

三、对照“放管服”改革要求，监狱会见工作存在的主要差距

近年来，在地方党委政府和司法部的坚强领导下，四川监狱秉持改革创新精神，攻坚破难，奋发有为，在标准化管理、罪犯离监探亲等多项工作上取得了领先全国的显著成绩。但是，受一些因素影响，特别是对照新时代全面依法治国的新要求，比照“放管服”改革的新形势，监狱罪犯会见工作还存在一些不足之处。

（一）法律法规不具体导致执行标准不一

无论是《监狱法》还是司法部2016年下发的《罪犯会见通信规定》（以下简称《规定》），其中对监狱会见工作的规定都不够明确具体，给具体操作带来不小的困惑，亟需进一步完善和细化。

1.亲属包含的对象不明确。虽然《规定》中指明亲属是指婚姻、血缘、法律拟制与罪犯形成的社会关系，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹等。但这里的社会关系是否等同于法律调整的社会关系，即是否包含三代以内的旁系血亲却未能明示。致使各个监狱在实行过程中，不得不自行划定亲属范畴，使得刑罚执行的严肃性和公正性受到质疑。

2.特殊情况的界定不具体。《规定》中明确规定了会见的一般次数和时长，并指明可以适当增加和延长，但仅枚举未成年人和家庭变故两种可延长的特殊情况，对于其他可放宽情况并未给出具体情形或者指导方向，这就在一定程度上导致会见裁量权的扩大。

3.会见场所的标识不规范。《规定》中仅明确了隔透明装置电话会见这一具体设施，对会见室各类标志、设施设备标注没有明确统一的规定，特别是亲情会见室的物件标识、管理标准和民警监听的标准不具体不规范。

（二）数据平台不畅通导致关系审核不便

罪犯与亲属的关系如何证明？以往大多数通过户籍地派出所开具证明文件，但现在派出所一般不出具此类关系证明。亲属关系的证明文件只能通过村（居）委会出具，在效力上可能不及派出所。非亲属来狱会见罪犯可以通过帮教的形式实现。如会见人属于单位职工，可以出具介绍信函办理。自然人如没有单位，就只能通过村（居）委会出具介绍信。在这两种情况下，由于无法和公安的数据信息平台进行连接，不能借助其人口信息平台查询亲属关系、社会关系及会见人基本情况，仅能靠简单问询和工作经验做“经验判断”，难以有效查验真伪，存在审核难的现实问题，是不可小觑的监管安全隐患，同时也有于平台机制不畅影响工作效率，降低会见人的服务体验。

（三）职能转变不及时导致服务水平不高

监狱在转变职能的过程中，由于观念转变不到位，会见工作未能真正落实以人民群众的需求为落脚点。

1.服务态度有待提升。部分民警以执法者身份高高在上，对来狱会见的亲属还未根本杜绝“门难进、脸难看”的现象，有时存在接待及服务用语不够文明礼貌、不够热情和不够规范的现象。

2.会见时间不够灵活。一些监狱自行将不同监区分散于不同时间进行会见，一些监狱规定节假日不能会见，未能考虑罪犯亲属的具体情况，未能做到灵活调整，无法实现“应见会见”。

3.服务项目和设施还需完善。一些监狱受警力不足、财政保障经费不足等客观制约，存在便民、利民设施设备落后，或者使用效果差等问题，例如有的监狱会见中心查询罪犯改造信息系统陈旧落后，导致使用率较低；有的监狱无法提供现场收取亲属给罪犯缴存会见款的服务项目。

（四）功能延伸不到位导致职能发挥不足

监狱会见工作不仅承担着刑罚执行的重要职能，也是展示执法形象的重要窗口，是提供公共法律服务的重要平台，是普法宣传的重要渠道。但是在实际操作中，会见在公共法律服务以及执法形象展示上的功能未能有效发挥，主要体现在：一是缺乏及时有效的宣传载体和平台；二是会见现场缺失提供法律服务咨询的专业人士；三是对社会群众的普法教育覆盖率不高，或者形式大于内容，效果不够理想。

四、主动对接“放管服”改革要求，加强和改进监狱会见工作的对策

发现问题需要勇气和能力，化解矛盾需要担当和智慧。监狱会见工作推进和深化“放管服”改革，必须坚持立警为公、执法为民的工作理念，提高认识、创新手段、完善措施，改进工作，进一步提高服务人民群众的能力和水平，进一步发挥监狱工作在维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐方面不可或缺的重要作用。

（一）提高认识，始终坚持执法为民的服务理念

政法机关的政治属性、人民属性、法治属性和社会属性，为监狱工作主动对接“放管服”改革要求，加强和改进监狱会见工作提供了根本遵循。

1.坚持政治属性。监狱机关既是国家刑罚执行机关，更是人民民主专政的机器，是国家政治机关，必须始终坚持党的领导，坚持以政治改造为统领，统筹推进“五大改造”新格局，坚持把会见工作作为推进“放管服”改革的突破口，作为集中展示监狱政治属性和强化政治引领的重要窗口。

2.坚持人民属性。“放管服”改革是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命，其关键是实现政府职能转变，其核心是坚持“以人民为中心”的发展理念。抓住新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的新期待，把罪犯亲属对监狱工作的需求作为推进“放管服”改革的现实落点，是监狱主动担当、积极作为的分内之责。要通过科学建立制度、合理设计流程，充分保障罪犯及其家属的合法权益，不断改进服务质量，切实提升罪犯及广大群众的获得感。

3.坚持法治属性。甄别家属诉求，坚守法治底线，将改革置于法律允许的范围下进行。同时，要始终坚持以法治思维和法治方式做好以会见为窗口的各项执法工作，要以罪犯会见为突破口，不断强化公正文明执法，自觉接受群众监督，推动监狱整体工作迈向良法善治。

4.坚持社会属性。要将监狱会见中心作为服务社会大局稳定、警示教育各界群众的重要阵地，加强社会综合治理的调节器，努力实现政治效益、法律效益、经济效益、社会效益的有机统一，为满足人民群众对美好生活的向往提供更加有力的保障。

（二）完善政策法规，做好监狱会见工作的顶层设计

1.完善监狱会见工作的政策法规。针对会见制度不健全不具体的现状，国家相关部门要通过制定政策，或者协调修改《监狱法》，或者制定《监狱法实施细则》，专门就监狱罪犯会见管理作出明确规定。特别要进一步明确会见工作的性质，界定其改造功能、教育功能、保障功能、惩戒功能的属性，为会见工作的拓展提供依据；要进一步细化相关条款，明确规定罪犯会见的次数、时限与对象，减少自由裁量的空间；要结合罪犯分级处遇制度，在会见具体工作安排上，体现处遇差别，充分体现监狱对罪犯的文明执法和对罪犯亲属会见的精准服务；要明确对监狱会见工作的经费和设施设备保障，确保监狱有更好的条件为社会群众提供更加便捷优质的服务。

2.完善监狱会见工作标准化管理体系。在《监狱管理规范》四川省地方标准DB51中关于会见工作管理的基础之上，搭建完备的标准化管理体系。一要采集并集中所需要的标准化管理信息，根据具体情况进行标准化管理的条件分析。二要循序渐进、由易到难，根据监狱管理的现实，制定科学合理规划和计划，由点延伸到线，由线扩展至面。三要将标准化管理纳入日常管理工作序列，使罪犯会见管理过程的最优体系和机制成为监狱工作准则。

3.完善会见工作信息共享制度。会见亲属身份识别难、关系证明难，从根本上说是因为系统间的信息共享、对接机制尚未形成。公安机关在移交罪犯时提供“三书一表”即：起诉书、判决书、执行通知书和结案登记表，并未有罪犯亲属信息，罪犯档卡中的亲属信息往往存在不全、不实等现实问题。要从制度层面进行顶层设计，完善监狱与司法局、公安、政务、征信等系统的数据共享和工作对接机制，从源头上解决身份识别难、关系证明难的问题。

（三）做好“减法”，理顺监狱会见工作的管理流程

依据《四川省监狱管理局罪犯会见通讯管理工作暂行规定》，监狱严格执行会见前证明材料审核制度，实行会见审核资料清单管理，清单之外的不得要求会见人员报送。对于罪犯入监时已申报、登记的亲属、监护人办理会见，凭二代身份证等有效证件，由会见中心审核办理。对未申报、登记的亲属、监护人首次办理会见，工作人员详细告知办理程序，补齐证明材料后经狱政管理部门审批后办理。如图一：

（图一）

通过建立健全监狱信息库，进一步简化审批流程，通过优化会见功能室，进一步简化会见流程，（详见图二）。对于罪犯亲属关系证明资料不齐，但通过罪犯日常通信往来和经济往来可以证明的，在确保监管安全的条件下，有利于罪犯改造的，经主管部门审核，凭身份证应当予以会见。监狱机关对罪犯亲属关系难以判断的，可明示其提供党委政府机关、或者企事业单位以及专门机关出具的关系证明书。

（图二）

（四）做好“加法”，完善监狱“会见中心”服务功能

对照党中央有关高质量发展的要求和人民群众的新期待，监狱会见工作必须不断创新举措，不断完善服务功能。

1.多举措建设公共法律服务平台。开展公共法律服务是监狱的重要职能，也是实现“放管服”改革的关键举措。要利用会见中心面向群众的独特优势，一是设立专门的公共法律服务窗口，开展法律咨询和答疑，协同化解罪犯及家庭的民间纠纷调解活动，引导罪犯及家庭正确运用法律解决问题。二是加强普法教育，整合监狱内部的宣传资源和法律人才资源，利用亲属等候以及会见的时间全方位进行普法宣传，切实提高法治素养，帮助亲属懂法、守法、用法。三是强化狱务公开，通过监狱狱务公开、罪犯改造成果展示，消除罪犯及亲属对法律、对监狱、对社会的误解和对立，着力实现《监狱法》中“将罪犯改造成为守法公民”的目的。

2.多渠道提升会见工作的便民服务水平。监狱会见中心就如政府的政务服务中心一样，是监狱服务社会的重要窗口，是落实“放管服”的重要阵地。一要在提升服务水平上下功夫，规范警务礼仪，规范文明用语，统一服务标准，多渠道拓展会见款上账服务，以积极、热情的态度帮助服刑罪犯亲属解决各种各样的疑惑和问题，树立公正、专业、敬业的监狱警察形象。二要在升级环境设施上下功夫，设立会见接访区，统一标示牌、座椅及工作台，改造周边环境设施，种植花草树木，为会见提供良好的设施和优美的环境。三要在倾听民意上下功夫，利用服务大厅触摸式电脑，对监狱执法及会见服务工作进行现场评价。四要在处理突发事件上下功夫，面对亲属错过会见时间、违规携带外物、质疑执法行为、会见过程中发生冲突等突发状况，要提前做好预案，第一时间迅速反应、妥善解决，防止事态恶化。

3.多层面展示监狱执法为民的良好形象。监狱会见中心是监狱向社会提供执法服务的窗口，同时也是展示监狱公正文明执法形象的平台。一要统一会见的外观标识和功能布局，增强会见的威严性和形象的统一性。二要多方位拓展展示媒介，从罪犯家属进入监狱大门起进行动线设计，利用沿线设施进行形象的展示。三要充分提升“会见日”的内涵和外延，探索推行志愿服务、亲情寄语、亲情点歌、赠送卡片等贴心服务方式，加强罪犯亲属、罪犯、监狱之间的沟通。要通过民警热情周到和快捷高效的服务，以及监狱文化建设和法律宣传，以规范文明的会见体验，让会见人感受法律震慑的同时，展示文明执法的形象。

4.多手段引入社会资源促进罪犯改造。罪犯在监狱服刑，与外界处于“隔离”的状态，保持其与社会的良性有效的沟通和联系，可以帮助罪犯更好的改造。一来与公安、法院、检察院、地方司法等部门联系，对罪犯开展社会教育、法治教育，为其带来家乡的变化、亲人的近况和法律知识，促进其积极改造；二来充分引入社会资源，联系劳动就业、社会团体等社会组织来狱进行感恩、感化教育，将罪犯的改造融入到社会治理格局，形成“社会包容、政府帮扶、部门联动、社会共同参与”的全方位教育格局。

（五）做好“乘法”，提升监狱会见工作的服务质效

不断提高服务质效，不断满足人民群众对美好生活的新需要，是监狱会见工作贯彻“放管服”改革的永恒追求。

1.以信息数据为支撑，力除烦苛之弊。要积极打通信息通道。在新的时代背景下，监狱会见工作要主动适应和对接信息化、大数据的发展潮流，为家属提供更优质、便捷、高效的服务。一要建立监狱系统内部数据库，建立健全会见人员基础数据和信息备案。二要主动加强与地方公安机关的沟通，争取与公安机关户籍管理方面进行网络互联互通，或者在公安机关移交罪犯时从公安机关获取到罪犯亲属身份和社会关系相关信息。三要加强与地方司法机关的联系，特别要与已经开通视频会见的司法机关建立网络联系，实现资源共享。积极加强信息分析。罪犯会见信息可能对罪犯带来的影响，特别是对敏感信息的传递、罪犯家庭重大变故、重大涉案信息等必须引起高度重视，采取必要和针对性的措施，防止发现重大安全和执法事件。运用罪犯会见大数据和日常管理大数据作参考，根据罪犯犯罪类型、社会关系涉及风险点等因素，针对危险程度较低罪犯，优化会见管理流程。

2.以健全奖惩制度为载体，化解监管之难。结合罪犯分级处遇管理制度，将罪犯会见纳入罪犯奖惩激励机制管理，积极探索“实名会见+分类分级+积分兑换”的会见模式。尝试将罪犯会见奖励纳入罪犯奖励积分管理，结合危险程度、改造表现、现实诉求等因素，以获得奖励积分的高低作为延长会见时间、放宽会见场所的评判标准。

3.以延伸服务为方式，化解矛盾之源。按照司法部规定，罪犯每一次会见时间为30分钟，时间较短。如何在简短有限的时间内发挥会见的最大效果，监狱需要采取积极有效的措施。一是民警在寄出亲属会见通知单时，在现有的条款下，可备注亲属义务帮教承诺，明确亲属的帮教义务，给出不适应会见时进行的谈话内容等，亲属自行决定。二是亲属来监狱会见时，监狱有必要采取集中谈话、分发《会见告知书》等方式，给来狱会见的亲属作简短的心理引导，使其控制好情绪，防止其在与服刑罪犯的交流时出现矛盾纠纷以及过激事件，避免发生适得其反的问题。三是民警对服刑罪犯做到会见前有辅导，会见后有引导，使其在会见前打打预防情绪针，会见后能及时的调整心态，修正自己的不合理认知，杜绝不良信息影响罪犯改造情绪。

4.以探索“互联网+会见”为突破，大兴便民之举。监狱会见工作不仅要提供普惠的服务，而且要针对家庭困难、年龄较大、行动及交通不便的罪犯亲属，不断创新服务方式方法。要探索实行“网上预约+网上审核+网上会见”的方式，开通狱政公众号会见时间网上查询功能，开发会见管理APP网上预约平台，联通地方司法局视频会见审批平台，严格完善“监区-监狱”“司法局-监狱”审核流程，真正实现网上查、掌上查，网上办、马上办，应上尽上、全程咨询，切实为社会群众提供热情、便利、快捷、优质、高效的执法服务。