社区矫正分级处遇管理问题研究

天津市司法局课题组

对社区服刑人员实行分级处遇管理是当前国际上社区矫正制度发展较为成熟的国家所普遍采用的一种管理模式，既能合理使用有限资源，又能提高对社区服刑人员监管的有效性和针对性，对于调动社区服刑人员改造的积极性，最大限度地预防和减少重新违法犯罪，提高非监禁刑的行刑效率有重要意义。近年来，天津市社区矫正工作取得了长足的进步，但是在社区服刑人员分级处遇管理方面还未能完全满足工作实际需求，存在着一些问题。为全面系统了解天津市社区矫正分级处遇基本情况，课题组进行了系统调研，并针对存在的问题提出了有针对性的完善建议。

一、天津市社区矫正分级处遇管理现状分析

课题组选取天津市滨海新区、南开区、河西区、津南区、西青区、北辰区、武清区、宝坻区、静海区、宁河区、蓟州区等11个辖区内的社区服刑人员及社区矫正工作人员为研究对象，着重对天津市的社区矫正分级处遇工作进行整体性研究。共发出问卷1000份（社区矫正工作人员及社区服刑人员各500份），收回有效问卷897份（社区矫正工作人员有效问卷453份，社区服刑人员有效问卷444份）。

（一）天津市社区矫正分级处遇管理调研对象概况

被调查的社区服刑人员中男性396名，占89.2%；女性48名，占10.8%。被调查社区服刑人员年龄集中在18岁至35岁间，占全部被调查社区服刑人员的52.1%。因缓刑进入社区矫正的有392人，占90.3%，数量为管制、监外执行、假释人数之和的9.3倍。在天津生活超过5年的占78.8%，在天津居住时间不超过1年的仅占2.3%。从社区服刑人员的文化程度上看，主要集中在初中及以下、高中（含中专、职专、技校）、大专和大学本科，这四类之和占到被调查的社区服刑人员总数的98.8%以上，初中及以下占到近一半。被调查的社区服刑人员社区矫正期限多为3个月及以上的，其中1～3年的最多，达39.3%， 91.9%的社区服刑人员为初犯。被调查的社区服刑人员的收入集中在2000～4000元之间，占比近50%。社区矫正工作人员中有43.1%具备心理咨询师资格。

（二）调研对象对于社区矫正分级处遇管理工作影响性评价

在调研中，有超过一半的社区矫正工作人员反映社区矫正分级管理工作给其增加了很大的工作量，仅有11.1%的工作人员觉得分级管理不会对其工作造成影响。工作人员对社区服刑人员关于分级处遇管理的预估情况亦不乐观。工作人员预估仅有少部分社区服刑人员会对分级处遇管理持接受态度，而通过问卷调查所得出的结果并非如此。调查结果显示有67.4%的社区服刑人员表示接受分级管理制度，仅有8.9%的服刑人员对分级管理持有抵触情绪。

（三）调研对象对社区矫正分级处遇管理工作有效性评价

在社区服刑人员对于分级处遇手段有效性的问卷统计中，占比最高的前三项分别为限制请假外出（占53.1%）、手机定位（占38.1%）、定期报到（占27.2%）；在对社区矫正工作人员做出的问卷统计中，占比最高的前三项分别为指纹签到与面部识别（占63.6%）、定位手环（占55.8%）、手机定位（34.9%）。

总体而言，工作人员与社区服刑人员关于监管措施有效性的评价存在较大差异。在对目前社区矫正工作评价的问卷中，工作人员的困扰主要集中在人员不足、上位法缺失、经费不足、身份制约、缺乏社会力量等。

二、天津市社区矫正分级处遇管理工作中存在的问题

当前天津市社区矫正分级处遇管理工作面临的问题主要包括以下几个方面：

（一）标准不统一

由于缺乏上位法，天津市各辖区对社区服刑人员分类时采用了诸多标准，如犯罪时的主观心理状态、再犯罪可能性的高低、犯罪性质、罪犯的年龄及健康情况等，有的处遇标准高，社区服刑人员优惠较多；有的则很低，即使对宽管级的社区服刑人员应享有的权利也进行钳制。由于标准不统一和随意性大，造成社区服刑人员无所适从，影响了社区矫正秩序。同时，由于处遇形式不一致，造成了“同类同情况不同处遇”的尴尬局面,违背了公平处遇和个别化处遇的原则。另外定期汇报、集中教育学习、社区服务等规定对于身患重病、丧失生活自理能力或精神状态异常的社区服刑人员来说无法落实。实践中司法所为使这些社区服刑人员的监管档案材料齐全，采取让家属代写活动情况汇报的做法使得处遇的分类和分层监管失去意义，影响了社区矫正工作的严肃性、权威性。

（二）分类简单化

目前天津市对社区服刑人员分为两个类别进行监管：重点管控对象和一般管控对象。对重点管控对象要求每半个月到司法所报到一次并上交一份活动情况报告，对一般管控对象则要求每个月到司法所报到一次并上交一次活动情况报告。除此以外，两个类别在参加教育学习和参加社区服务的时间及外出管理等方面基本上没有差别。社区服刑人员不能深切感受到不同管理类别所带来的差别待遇，起不到调动社区服刑人员改造积极性的作用。

（三）专业度不高

对社区服刑人员进行分级处遇是一项技术性很强的工作，需要综合运用到法学、医学、心理学、社会学、统计学等多方面的专业知识和技能。然而由于受各种主客观因素的限制，我国当前缺乏专业人才从事分类调查工作。此外，司法所承担着多项职责任务，工作人员分身乏术，常常无法按时参加对社区矫正执法人员的专业培训，从而无法学到从事社区矫正工作所需要的心理学等专业知识及工作技巧，自身专业性得不到提高，更无法实现专人专用，很难对社区服刑人员做到专心细致。

三、对策建议

课题组针对社区矫正分级处遇管理工作中存在困难和问题进行了系统调研，提出如下有针对性的完善建议。

（一）夯实法律保障，规范和扩充分级处遇制度的条件和内容

建议制定《社区服刑人员分类管理办法》《社区服刑人员考核及奖惩办法》等制度，对社区服刑人员的分类标准、管理的类别、相应的处遇及类别调整等问题作出明确且具有实践操作性的规定，确保社区服刑人员分级处遇管理工作有法可依、有章可循，尽可能降低社区矫正分级处遇管理工作的主观性、随意性，促进工作更加规范化。

分级处遇从梯度的惩罚程度而言，具体可以包括以下几种：

1.延长劳动时间。当社区服刑人员违反社区劳动有关规定，或者不按规定接受监督时，可适当延长其劳动时间。

2.收监执行。对于符合处罚法定条件的社区服刑人员，最严重的处罚措施就是建议有关方面对社区服刑人员收监执行。

3.易科刑罚。这主要是针对管制刑而言，解决被判管制刑的社区服刑人员难以管理的问题。以前对这些人只能警告而无法收监执行，可以建议易科刑罚，将管制刑易科为有期徒刑并予以收监执行。

（二）统一分类的基本标准，建立社区矫正风险评估机制

首先，建议采取以人身危险性作为分类的风险评估依据。因为法院判处缓刑的依据即为“暂不执行所判刑罚也不致于再危害社会”，而分类管理的直接目的在于提高监管的针对性，降低社区服刑人员的人身危险性，进而预防重新违法犯罪。因此，社区服刑人员的人身危险性是最直观反映分类依据以及判断管理有效性的标准。目前，北京、上海、浙江等省市建立了社区矫正风险评估机制，即依据调查问卷、计分标准、风险等级测评表、曲线图、风险情况综合分析表等评估工具对社区服刑人员人身危险程度和再犯罪的可能性进行测评。测评的内容包括但不限于社区服刑人员的生活状况、犯罪情况、悔罪表现、心理健康、情感诉求、家庭关系、社会地位等。

其次，建议采用临床评估和统计评估相结合的方式作为分类的风险评估方法。临床评估法指由心理专家利用既有的关于社区服刑人员的信息作出对风险的主观判断。相较于临床评估，统计评估基于统计数据，更少依赖于工作人员的直觉、印象，因而科学性更强，更不容易受工作人员主观偏见的影响。但事实上，临床评估与统计评估不可截然分开，很多统计结论的获得需要靠工作人员亲临现场，亲自与社区服刑人员沟通、了解情况，并依据专业知识对其态度作出判断。风险测评系统测评的结果应当作为确定监管等级的基本标准，辅之以社区矫正工作者的实践修正，但这种修正应当说明理由并记入档案。

再次，建议采取静态评估与动态评估相结合的方式作为分类的评估指标。我国可以借鉴加拿大等国的风险评估经验，将风险评估指标分为静态因素和动态因素。其中，静态因素反映的是社区服刑人员既成的、无法改变的因素，动态因素反映的是社区服刑人员生活中的一些可变因素。在此基础上，应当组织专家和实务工作者进行论证，科学合理地选择评估指标，尽可能开发出风险测评系统的标准版本。风险评估的结果主要为三种判断：低风险、中风险、高风险。评估结果将作为决定罪犯适用何种矫正计划的重要依据。同时，为了保证评估的科学性与公平性，当某人被判决移送矫正机构时，矫正机构应在可能的情况下采取一切合理措施尽快获取犯罪各种必要的信息，并且采取一切合理的措施保证其获取的有关罪犯的各种信息尽可能准确、最新和完整。由于这些信息对于罪犯风险评估登记的确定至关重要，罪犯有权要求矫正机构修正不准确的信息。

（三）增加分类管理级别，科学完善处遇规定

建议在原有的两个类别基础上，增加两个管理类别，即将社区服刑人员分为宽松管理、普通管理、严格管理、特殊管理四个类别，并结合社区服刑人员的日常表现、所犯罪名、社会危害性等进行综合评估，根据评估结果对社区服刑人员实行分级管理，对不同管理等级的社区服刑人员在定期报到、思想汇报、社区服务和接受教育的时间以及外出请假等方面进行区别对待，拉开档次，调动社区服刑人员改造积极性。对于因患重病生活不能自理的社区服刑人员则列入特殊管理的类别进行监管。

同时，对社区服刑人员可按重点管教人群、管制缓刑、未成年人、女性、职务犯罪、人身伤害犯罪、过失犯罪等类别以及按照职业、不良嗜好等类别进行分类开展集中教育。同时，在社区矫正工作开展期间，要体现出不同级别中政府职能的差异化，即“被动型”到“主动型”的方式转变，避免政府服务职能的单一性。对于严格管理的人群来说，社区矫正工作应更体现管理职能，通过报到、上交学习体会等传统方式加强对其认罪服法的思想教育，而对宽松管理的人群则应充分发挥服务式政府的功能，通过专业力量的介入加强走出去、交互式的心理教育帮扶，便于在解矫阶段社会化工作的顺利开展。此外，教育学习应采用集中与个别相结合的方式，结合重大主题教育活动，特别针对严格管理的社区服刑人员以法律宣讲、心理沙盘等方式开展特色矫正活动。

表1 社区矫正分级处遇管理中的类别划分

（四）积极推进社区矫正工作的社会化，促进处遇管理人员的专业化建设

明确政府相关部门的职能与社会力量参与的具体领域，司法行政部门厘清社区矫正监督管理、教育和社会性帮扶工作中，社会力量参与的范围和程度，在确立社区矫正风险评估机制的前提下，对社区服刑人员进行科学评估、分级，以此确定社会力量参与的具体内容。分级处遇措施的差异化及与社会力量参与的关系原则上如下表：

表2 分级处遇措施的差异化及与社会力量参与的关系

在促进社区矫正工作社会化的具体措施上，提出如下对策建议：一是政府设立社会工作发展专项经费，全面建立政府购买服务机制，将岗位制购买和项目制购买结合起来。设立社区矫正专业服务项目，吸引各类社会组织和专业机构等社会力量参与社区矫正工作，在平台上实现项目对接。由独立的第三方机构对项目进行全过程管理，由司法行政机关组成专家组进行评估，确保项目运行质量。二是在短期无法扩充社区矫正工作人员编制的情况下，可由司法行政机关聘请司法实务界、法律界专家对专职社区矫正社会工作者进行培训，从理论和实践两个方面，传道授业解惑，并建立考核制度，实行持证上岗，增强社工的职业荣誉感和责任感。三是强化薪酬保障。要建立专业的社区矫正人才队伍，需要稳定的资金作保障。应提高专职社区矫正社会工作者的薪酬标准，基本达到所在城市平均工资水平或与社区的专职社会工作者的收入相当。