地方政府推进“放管服”改革实证研究*——以云南省楚雄州为例

苏 亮，马国芳

一、研究背景

习近平在十九大报告中指出，要进一步深化机构和行政体制改革以适应新时代中国特色的社会主义。归根结底就是要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”①习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].外文出版社，2017（11）：107。此外，还要不断的推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决消除所有旧的不合时宜的思想观念和体制机制的弊端，构建科学、高效、完备的现代化行政制度体系。李克强总理在2018年深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上再次强调，“持续深化‘放管服’改革推动政府职能深刻转变优化发展环境，最大限度激发市场活力”。②李克强.在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话[J].中国行政管理，2018（08）：1-7。由此一来，推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”已成为了全面深化行政体制改革的关键。

地方政府是中国政府管理体系的重要组成部分，发挥着承上启下的功能，既是地方的决策指挥机关，又是落实党和国家方针、政策的执行机关。地方政府在国家行政体系中虽处政府管理体系的底层，但是位置既特殊又关键。因此，“放管服”改革在基层的实践显得更为重要。虽然在此过程中，既取得了积极成效，同时也遇到了一些困难和问题。如何克服困难，解决问题，继续深入推进基层的“放管服”改革工作，除了中央到地方各级政府部门的支持，还需要地方政府积极探索适合本地区的路径，做到因时制宜，因地制宜，让中央的政策接上地气，生根发芽。本文以楚雄彝族自治州为实证分析个案进行了深入研究。

二、楚雄州推进“放管服”改革中的探索实践

楚雄彝族自治州是习近平总书记在考察云南时提出的“努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的核心区。其地处滇中腹地，位于云南省的地理中心，是滇中城市经济圈的重要成员，也是全国30 个民族自治州中的两个彝族自治州之一。少数民族人口95.6 万人，占总人口的36.2%，彝族人口77 万人，占总人口的29.1%。近年来，随着“放管服”改革的深入推进，为了切实领会十九大以来中央对于政府工作的指示精神，严格遵守中央政府和省政府对于“放管服”改革工作联合开展的规划布局，楚雄州紧紧围绕市场准入快、投资落地快、政府服务优三大重点进行安排和部署多项整治工作，细化责任、形成合力，率先打造云南“放管服”改革升级版。

（一）统筹谋划，摸清底数

2013年底，根据国务院和省政府的要求，楚雄州将各级行政审批制度改革牵头单位调整为各级机构编制部门。牵头单位调整后，楚雄州各级政府及时调整充实了行政审批制度改革工作领导小组，为接下来的行政审批制度改革工作提供了组织保障。同时，楚雄州政府根据上级中央、省政府的部署以及取消、下放审批项目的情况，及时下发下一步行政审批制度改革阶段性工作通知，对各阶段行政审批事项清理工作进行了安排部署，明确了行政审批制度改革的指导思想、总体目标、改革重点、清理范围、基本原则、工作步骤等内容，确保行政审批制度改革按计划有序推进。

（二）推行“一次就好”

1.一颗印章办。楚雄州选择楚雄市、永仁县、元谋县和楚雄经济开发区为试点，率先在全省启动了相对集中行政审批权改革试点工作，成立了行政审批局，实现了“一家受理、一次审查、一章审批”，集中了审批事项和人员，实现了“一个部门管、一颗印章办”。

2.一张网络办。加快推进“互联网+政务服务”，建成覆盖州、县、乡的“政务服务网上平台”。做到“阳光审批”，建立网上审批负面清单制度，探索推行“智慧审批”，实行“7×24”小时不间断服务，实现政府“不打烊”。

3.一套制度办。以州政府文件下发《楚雄州人民政府关于开展相对集中行政审批权改革试点的实施意见》，以州委办、州政府办文件下发了《楚雄州相对集中行政审批权改革联席会议制度》《楚雄州相对集中行政审批权改革审批与监管协调联动工作制度》等8 个制度。实现了改革的系统化模式化，推动了“个人负责、领导决策、分散办理”审批模式向“制度管理、专家审批、集合办理”模式的转变。

4.一个标准办。按照“审批标准化、监管标准化、服务标准化”的要求，规范清单体系，编制办事指南、业务手册，制定审批标准，促进审批要素、审批流程和裁量基准的标准化，约束和规范自由裁量权，减少人为因素的影响，使审批、监管、服务标准不“因人而异、因地而异”。

（三）开展“减证便民”专项行动

在全面清理各行业系统在办理行政审批和基本公共服务中向当事人索要的证明材料，以及要求州、县、乡、村开具的各种证明材料的同时。通过深入开展“减证便民”专项行动，共与省政府同步取消相关证明材料356 项，保留基层开具证明材料6 项，保留各行业系统在办理行政审批和公共服务事项过程中向当事人索要的由第三方出具的证明材料163 项，将50 项证照凭证作为全州通用的基本证照凭证，实现证明材料的“清单化”管理，有效解决“奇葩证明”和“自证清白”的问题。

（四）开展六大专项行动优化营商环境

楚雄州针对政策环境不优、市场准入不畅、服务体系不完善、要素保障不充分等营商环境存在的问题，以改革求突破，开展以下六大专项行动优化营商环境建设。第一，深化商事制度改革，实施企业开办3天行动。第二，深化不动产登记改革，实施不动产登记5 天行动。第三，深化投资审批制度改革，实施项目审批50 天行动。第四，解决重复评审论证难题，开展联合踏勘、联合评审、联合审图、联合验收行动。第六，健全法制体系，开展营商环境立法行动。第七，引入社会监督，开展营商环境评估排名行动。

（五）全面强化监管实现阳光办理

为确保行政审批合法规范实施，楚雄州建立了行政监督和执法监督、内部监督和外部监督相结合的监督体系，构建了有效监督机制。一是发挥主管部门作用，建立定期考核监督制度。二是强化外部监督。由监察局、编办、法制办联合组成检查组定期不定期对行政审批运行情况进行检查，对政务服务大厅窗口开展抽查，畅通投诉通道，设置投诉电话、投诉受理台和网络信箱，及时回应处理企业和群众反映的问题，确保行政审批规范运行。三是开展行政执法监督。法制部门每年组织开展案卷评查，对各部门办理行政许可案卷进行抽查，找出存在问题，督促整改，切实规范行政许可行为。四是加强社会监督。通过聘请社会监督员、开通行风热线、开展大众评议机关活动等方式，全面接受社会监督。

三、楚雄州推进“放管服”改革成效

通过一系列改革政策的落实和专项整治工作的开展，楚雄州的“放管服”改革工作取得“五个成效”：

（一）审批流程不断优化

对划转至行政审批局事项按照“无法律法规规定和实质审查内容的审批程序和环节一律取消；同一部门相近、相似的审批程序和环节一律归并；提交同一部门审查的报件和材料一律不得重复”的要求进行优化，对事项关联性和涉及部门同步审核的可行性进行整合，涉及的各审批部门对同一阶段内的主要审批事项实行最大限度同步审批、协同审批，解决部门之间互为前置的问题，形成标准的办事指南，通过不断优化再造审批流程，95%的市场主体实现当场受理、当场登记，投资项目审批流程优化率72%以上，审批效率总体提升了60%以上。

（二）审批材料不断精简

按照“减证便民”改革要求，通过梳理优化后进一步减少了市场主体和办事群众提交的材料，避免同一事项多头重复提交材料，涉及审批的材料总体减少了40%，单个事项最多的由21 个材料减少为9 个材料，材料精简率达57%。一般性审批事项材料减少1/3，政府投资建设项目审批材料从原来的33 项减少为17 项；企业投资建设项目审批材料从原来的25 项减少为14 项（如图1）。

图1 楚雄州行政审批事项材料精简情况对照图

（三）审批时限不断压缩

通过深入研究分析每一个事项的具体情况，依法依规压缩审批时限，一般性审批类投资建设项目实现由原来的185 天压缩为60 天，压缩率达67%；备案类项目实现由原来的155 天压缩为45 天，压缩率达71%；社会事务类审批时限最多的由20 天压缩为5 天，压缩率达50%；95%的市场主体实现当场受理、当场登记，一般性审批事项时限压缩一半以上，以企业登记注册为重点的商事服务审批时限压减2/3，项目审批时限平均提速50%以上（如图2）。

（四）审批效率不断提高

对于法律法规没有明文要求必须勘查、评审、验收的环节，一律取消，通过完善“一次核查”“一次评审”“一次验收”等制度，避免行政相对人多次跑、多次评，减轻企业审批成本30%以上，通过推行集中核查、集中评审、集中验收，降低行政成本40%以上。

图2 楚雄州行政审批时限压缩情况对照图

（五）政府服务能力不断提升

实行“一枚印章管审批”工作以来，在楚雄市范畴内受理办理的政务服务、公共服务和商事服务数量均有增长，有力地促进了全市固定资产投资持续增长，打通了便企利民服务“最后一公里”，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，群众和企业在办事创业中有更多的“获得感”，进一步增强了政府公信力和服务能力，构建了高效便捷、权责明晰、统一协调、运行规范的行政审批管理服务体制，激发市场活力和社会创造力。截止2018年5月8日，楚雄市行政审批局已受理行政许可事项14371 件，办结件14235，正在办理136 件。其中投资建设项目共受理并办结185 件（其中政府投资类建设项目受理并办结98 件、社会投资类受理并办结87 件），政府投资类审批和社会投资类备案均实现了60 个工作日内办结。商事服务类受理并办结7709 件，当场办结7015 件，占91%，3 个工作日内办结540 件，占7%，5 个工作日内办结154 件，①云南省楚雄州政府网[EB/OL].http：//www.cxz.gov.cn/。占2%，所有商事服务类审批均实现了5 个工作日内办结。社会事务类受理并办结6341 件，当场办结5136 件，占81%，3 个工作日内办结824 件，占13%，5 个工作日内办结381 件，占6%，所有社会事务类均实现了5 个工作日内办结。

三、楚雄州推进“放管服”改革存在问题及其原因

在推进简政放权、放管结合工作中，楚雄州结合实际，探索出了很多有效的途径和方法，精简了大批行政审批事项，进一步规范了审批行为，改革取得了积极成效。然而由于体制机制等方面的原因，改革推进中不可避免地遇到了一些困难和问题。

（一）行政审批程序不够优化

1.部门利益博弈。产生于计划经济体制下的我国行政审批治理制度是一种授权政府的制度，其实质是把对市场机会的把握、资源的配置作为一种“本属于个人的权利”转移给了政府。这种制度下，行政审批拥有实际权力，加之传统“官本位”观念根深蒂固，将拥有行政审批权作为一种实力象征的特权思维模式，致使少数工作人员很难舍弃这种权力。而行政审批制度改革对一些部门审批事项的精减和程序的规范，致使部门权力和利益“双缩水”。因此，一些部门出于自身角度考虑，推进行政审批制度改革的主动性不强，出现明减暗不减，明放实不放的情况。

2.上级放权与下级需求的对称性不强。对称讲究的是一致性，在审批权下放时既要把上级政府的政策落实好，又不能时时处处受机制体制的束缚。在调研过程中反映出以下几个问题：首先在清理行政审批事项时，少数部门倾向于减量，而对下放的审批事项评估不够，就评估而言，因为经济社会发展都不一样，都有各自的社情、民情。就楚雄而言，每个县都有各自的发展重心，如姚安，主要发展农业；禄丰，工业为主；永仁，处在与攀枝花的交界，发展区域经济是主要定位等。其次少数审批事项在基层基本不发生或者不具备实施条件。比如说：交通运输部门下放到县市的《港口经营许可》、《通航河道内挖取砂石泥土、开采砂金、堆放材料审批》等行政审批事项，由于本县市没有港口和通航河道，不具备实施条件，也就没有开展审批。再次不对称还表现在有些基层需要办理而且能够办理的事项，未下放到位。比如：办理结婚证、出生医学证明、林权证等事项，都与老百姓的生产生活息息相关，但是由于没有完全下放到位，群众办事需要往返于县乡之间才能办结。因此，必须大胆实践与探索，切实下放一批方便群众，激活市场的行政审批权。只要群众方便了，市场活力增加了，放权的目的也就达到了。

3.联署审批事项下放不同步。在“放管服”改革中，各职能部门都根据与本部门行政审批事项相关的法律、法规和规章研究审批权下放问题，对于联署审批权下放，相关部门之间需要更多的沟通和协调。在这个问题上，虽然改革的目的相同，但部门之间改革的具体内容与方法、深度与广度都有很大差异，缺乏统一标准和指导性原则，加上各自的职责与管辖权限不同，导致部门间相关联的审批权下放不同步，出现同一审批事项不仅在联署部门间，甚至是同一部门的上下级之间都存在联署审批事项不同步现象。比如，部分投资许可项目，上级发改部门已下放到下级发改部门，但林地占用、环境测评等许可权限由于受到政策和制度的约束，未能同步下放到下级林业、环保部门，这样企业申报投资项目时也不太方便。

4.行政审批程序有待精简优化。行政审批事项清理过程中，各级各部门采取了很多措施简化审批流程，在大部分审批事项中，已经体现出了效果，达到了预期目标。但是少数审批项目流程精简优化不够，离便民利民目标和市场的期待还有一定差距。这些事项之所以还不够精简，主要是办理环节的设置不够科学和办理周期偏长。出现这些问题，主要原因：一是受限于法律法规要求，一些审批项目有过多的前置检验检测、评估、鉴定等环节，导致办理审批时限较长。比如：办理“划定乙类矿区范围”许可，需要提供多份评估报告，申请人从申报到领到许可证，需要1-2年时间，不同程度地影响了企业创业发展激情。二是有些审批事项需要其他部门的审批作为前置条件，由于各个环节的审批难易程度不一样，且需要经多部门协调配合，在审批环节不能减少情况下，审批时限过长。比如：“房地产项目立项审批”，必须先经住建部门审批出具“建设项目选址意见书并提供用地规划条件”；经国土资源管理部门审批出具“建设用地规划预审意见”；经消防部门审批出具“消防安全评估审查意见”；经地震部门审批出具“建设项目抗震设防要求审核报告”和“地震监测环境范围内建设项目审批报告”等，审批环节繁杂、审批材料众多、审批时间冗长。

（二）上级配套制度不健全，下级承接措施跟不上

1.放权配套措施需要过渡。从中央到地方，在行政审批制度改革中下放了大量行政审批权，但下放后的配套制度以及跟进措施都没有及时到位，致使部分下放的审批事项未能顺利办理。首先，法律法规修改落后于行政审批制度改革。一些行政审批事项已下放到县市，但设定审批的法律法规却没有及时修改，致使承接这些审批事项的下级部门不具备审批资格，无法办理，出现政策与法律“打架”的现象。例如：公安系统“易制毒化学品购买许可”下放至县市公安局，但《易制毒化学品管理条例》明确规定“申请购买第一类中的非药品类易制毒化学品的，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府公安机关审批”，据此，县市公安部门没有实施主体资格，无法办理。其次，上级部门对下放的审批事项跟进指导监督措施没有及时跟上。由于时间紧、任务重，在简政放权改革中，少数部门忙于精简下放行政审批事项，对承接审批事项的下级部门没能及时进行业务指导培训，下级部门对审批事项办理流程、运行规则有一个熟悉的过程，之后才能正常办理。

2.承接保障措施有待加强。行政审批事项下放后，承接的部门增加了工作量，同时也对工作设施、人员素质提出了更高要求。因为部门与部门之间业务的不同，在下放审批权的数量与难度上也各不相同。所以在上级部门统一下放后，一些审批事项专业性较强，特别是县市部门的审批人员对新增业务不熟练，业务能力不能完全适应审批要求；这些因素都给下级部门造成了承接难度。例如农业部门核发的联合收割机及驾驶员牌证（含登记证、行驶证、号牌），由于县市农业部门没有此项业务的培训师资力量（教练）、没有教练车（履带式）、没有培训经费等保障，业务尚未正常开展。

（三）行政审批改革政策落实不到位

1.部门间协同不到位。从督查情况看，4 个改革试点县市（区）都存在主要领导重视不够、分管领导履职不到位的情况，研究和解决问题不主动，审管联动工作不具体，协同审批和部门配合不到位，并联审批和协同审批质量和效率不高。

2.政策落地不到位。为推进改革，楚雄州政府研究出台很多政策。但个别县市推进落实不力，该划转的事项划转不到位，划转的事项抓落实不到位、衔接不到位，在执行政策中，出现选择性执行的情况。目前个别试点地区部分事项授权还不到位，最典型的就是营业执照办理还由市场监管局办理，还盖“市场监管局”印章，与“一颗印章管审批”的改革要求相悖。

3.改革保障不到位。重点是人员保障、经费保障还不够有力、到位。如人员保障方面，还存在大量抽调审批局人员参与其他工作的情况；经费保障方面，对审批大厅建设管理、购买服务人员聘用、专家审批、现场勘查等保障不到位，导致很多工作难于开展。

4.业务融合不到位。主要体现在有些工作，如现场勘查等技术性审查工作，因对划转人员集中培训不够，业务融合不到位，还需要原行政主管部门配合完成。

5.网络整合不到位。改革涉及林业、市场监管、民政等9 个部门的30 个专网或业务平台，因部门专用网络与互联网、政务网不兼容，加之部门网络授权还不到位，部门内部、部门之间缺乏相应的信息共享机制和网络共享平台，因而造成大量人力物力浪费。

（四）营商环境不够优化

1.政务环境。首先，目前楚雄州支持中小企业发展的政策普遍存在配套措施少、操作难度大、可操作性差等问题。政策执行主体设计不合理，导致涉及非公经济部门众多，相互推诿，政策落实不到位；其次，对于目前新兴科技领域出现的新事物、新情况，相关政策的制定没有前瞻性，不够完善和具体，出现盲目上前，一管就死大的现象，限制了该行业的发展；最后，政府为企业服务，不敢为、不愿为、不作为的现象较为突出。一些政府公职人员在工作时间外坚决抵制与民营企业家接触，造成一些项目搁浅，推迟甚至流失。

2.法治环境。执法行为存在不规范、不公平现象，包括各级行政管理部门并没有严格按照法定权限和程序履行职责，执法权力机构框架不顺畅以及执法部门对待各类各类市场主体采用的标准可能不同意，公平性有待落实。

3.市场准入不畅。一方面由于市场体系的公平性，楚雄州各类民营企业在市场准入方面遇到了不少体制性和政策性障碍；另一方面由于市场准入的透明性，仍然存在制约和限制非公经济发展的隐形壁垒。

（五）监督措施和管理手段兼顾不够

1.下放事项监管需要进一步完善。下放事项的监管是放管结合的重点，也是难点。审批权由上级部门下放后，下级部门在承接期间，有一个业务筹备过渡的过程。在这个过程中，市场行为继续进行。这时候容易出现一放就乱的情况。出现这样的情况，需要上级部门在下放相关审批权限时，做好相应的交接和指导，在下级暂未理清工作头绪之前，上级下放部门应当承担起监管责任。同时上下级应约定具体的监管交接时间，确保监管不会出现空窗期。对于审批权下放后的监管，根据各自的领域，各自的情况，本着方便人民群众、维护市场秩序的原则，切实制定具体的监管细则，不能互相“承让”。

2.目录动态管理跟不上。按照《云南省人民政府关于印发云南省行政许可项目目录管理办法的通知》要求，楚雄州梳理编制了行政审批项目目录，对行政审批进行动态管理。但在实际工作中，由于各种不确定因素，导致各级的目录动态管理没有落实到位。行政审批事项实施的情况主要是各业务部门掌握，目录管理部门的监管工作比较被动。有些部门对一些行政审批事项私自取消、下放或调整管理方式后，因为程序等原因未及时向目录管理部门报送情况，致使目录管理部门准确掌握本级行政审批事项的变化难度增加。加之相关的法律法规更新速度快，目录管理如何及时跟进是一个值得探讨的问题。

3.审批后续监管措施要加强。当前，我国行政审批监督中，大多数规定都是对行政审批对象的标准及基本条件的审核，对是否符合实际情况，是否符合法律规定的审核十分严格，而对审批机关的责任追究和行为监督规定却不够清晰，对审批后的经营活动监管措施不够具体。少数部门还是习惯于通过手中的行政审批权和处罚权实施市场监管，对简政放权后如何加强市场监管经验不足，监管方法单一，出现“不会管，不愿管，不敢管”等放管脱节现象。

四、深化地方政府“放管服”改革的对策建议

在新形势下推进“放管服”改革、转变政府职能，就是要从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主，须更有针对性、前瞻性、有效性，从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象。总之，行政审批权限的改革优化，不能只“做减法”。该减的要减，该管的必须得管，“减”和“管”要齐头并进。各级政府应当处理好“取消、下放”与“管住、管好”的关系，实实在在的落实“取消、放权”事项，也切实履行好管理者职责——把该管的“管住、管好”。

（一）全面优化审批流程

严格按照“两集中两到位”的要求，依法简化和规范审批程序，不断推进管理体制、模式、制度创新。要把新制度、新规范、新模式逐步细节化，以“现实问题导向、公众需求导向、深化改革导向、审批集成导向、信息化导向”为目标，制定审批标准、咨询标准、办理标准和监督检查标准。对行政审批服务的提供场所、办公设备、服务设施、人员组成、人员素质、服务礼仪、部门和项目进驻、部门对窗口授权、政务公开、服务监督、考核以及考核结果运用等进行全面规范，实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化”。

（二）提升地方政府事权承接能力

首先，上级部门要主动放权、敢于放权，下级部门要结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，确保取消和下放的审批项目及时落实到位，防止继续审批、变相审批，强化间接管理、动态管理，防止监督“缺位”、管理“真空”，合理设置事权，真正做到“责、权、利”统一；其次，要强化承接保障，应当完善《行政许可法》及相关的法律法规，最终促进每一枚公章背后的“权与责”对等，更好地为行政审批制度改革提供法律保障。

（三）全面评估相关政策的落实情况

通过对楚雄州的调查可知，经过几轮的简政放权，地方政府由于领导抓总不到位，改革保障不到位，业务融合不到位，网络整合不到位等原因，导致相关政策落实不到位的问题。政策落实是地方政府的任务和职责，如果地方政府对自己的任务和职责不清，不能完成上一级交给的任务，在这种情况下，要想把整个改革工作做好是不可能的。针对地方政府特别是基层政府所存在的对自身的政策落实不到位，落实情况参差不齐的问题，应该需要对近年来改革相关工作的政策实施情况进行全面的调查评估。在此基础上，进一步明确地方政府所实施政策的具体情况，制定出准确的问题清单，在调查研究的基础商，逐一落实，使简政放权的措施得以成效。

（四）着力改造营商环境

一是着力培育亲商爱商富商为商的社会环境。积极作为、靠前服务，帮助企业解决实际困难。二是培育和践行企业家精神。三是切实解决好企业发展中的困难问题。扎实开展企业精准帮扶专项行动，帮助企业破解发展难题。四是持续深化相对集中行政许可权改革。全面升级政务服务硬件设施。在硬件建设的基础上，进一步创新管理体制机制，使政务服务中心成为体现“放管服”改革的“窗口”和形象、成为营商环境建设的具体工程。

（五）完善监督机制，规范权力运行

创新监管方式，按照权责一致的要求，进一步完善决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制。以《行政许可法》为准绳，把各级政府事权规范化、法律化、职能具体化，明确政府权力的边界责任，进一步减少行政审批事项和审批环节，尽快完善权力清单，责任清单和负面清单。强化“事前”“事中”“事后”监管的统一。“事前”监管着重完善新增审批事项的监督机制，“事中”监管着重健全行政审批政务公开体系，“事后”监管着重手段简单有效。