地方法治政府建设的公众评价及其影响因素

叶 菁

一、研究议题与文献回顾

建设法治中国是建设社会主义现代化国家的重要目标之一。自2002年党的十六大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”之后，2004年，国务院在颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出要用10年左右的时间基本实现建设法治政府目标。2010年出台了《关于加强法治政府建设的意见》，要求加强依法行政工作考核，将法治政府建设纳入各级地方政府目标考核体系中。2012年，党的十八大提出到2020年要基本建成法治政府。2014年，党的十八大四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会。2015年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，进一步明确到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。党的十九大报告又进一步对法治政府建设提出了若干新的具体要求。可见国家从宏观顶层设计上出台了一系列方针政策，十分重视法治政府的建设。而我国是以人民为中心的社会主义国家，法治政府到底建设得怎么样，要以人民的满意度为标准，即社会公众对法治政府建设拥有最终的评价权。同时由于我国自上而下的行政管理体制，各项政策方针的落实最终在基层地方政府，因此社会公众感受最直观最深刻的也是地方法治政府建设。

过去以来，学术界围绕法治政府建设进行了比较广泛的研究，总结起来主要集中于以下几个方面：一是基于实证研究的现状描述。陈磊实证分析2014年度广西壮族自治区的法治政府建设绩效评价，结果发现2014年度广西法治政府绩效公众满意度（百分制）均值为55.39。其中得分排在前三项的是服务态度、本地治安、服务效率，得分排在后三项的是政策公平、政府廉洁、政务公开。①陈磊.法治政府绩效满意度实证研究——基于2014年广西的抽样调查[J].学术论坛，2016（5）：115-121。郑方辉、何志强通过数据分析发现，2014年度广东省法治政府建设公众的绩效满意度为54.45，不足于“及格”水平。得分排在前三项的是市场监管、社会治安、服务效率，得分排在后三项的是政策公平、政府廉洁、服务态度。①郑方辉，何志强.法治政府绩效评价：满意度测量及其实证研究——以2014年度广东省为例[J].北京行政学院学报，2016（2）：41-48。郑方辉、周礼仙针对2016年度广东省的实证研究表明，公众对法治政府建设的满意度处于中等水平，其中立法立规的公众参与满意度得分最低。②郑方辉，周礼仙.经济发展能提升法治政府建设绩效吗——基于2016年广东省的抽样调查[J].南方经济，2016（11）：113-124。冯健鹏采用五点式李克特量表对广东省青年人群的法治政府建设满意度进行调查，结果显示广东青年群体对法治政府总体满意度的均值得分为2.91，介于满意与一般之间。③冯健鹏.“法治政府”的主观面向——以广东省青年人群社会调查为例[J].浙江学刊，2017（5）：88-98。颜海娜、杨雪娟以佛山市A 区为个案对县（区）层级的政府治理绩效进行实证探索，结果表明：公众对于佛山市A区政府的总体治理水平处于“一般”到“比较满意”之间，其中公众满意度最低的是“腐败控制”和“法治”，最高的是“政府稳定和暴力避免”和“政府有效性”。④颜海娜，杨雪娟.县域政府治理绩效的实证研究：公众满意度的视角——基于佛山市A 区的治理实践[J].北京行政学院学报，2015（2）：19-28。马怀德、王翔通过对全国53 个较大城市的调查发现，公众对法治政府建设的满意度平均得分率仅为59.34，有29 个较大城市公众满意度调查得分未及格。⑤马怀德，王翔.法治政府评估中的公众满意度调查——以53 个较大城市为例[J].宏观质量研究，2014（3）：4-10。从目前已有的研究可以看出，社会公众对法治政府建设的绩效评价尚处于中等水平。

二是法治政府评价指标体系的构建。在这方面的研究主要是两条路线，一条是以政府为主导基于内部目标考核所出台的法治考核与评价方法。据不完全统计，目前我国已有17 个省级政府出台了相关的法治考评办法。⑥何志强，邱佛梅.国内法治评价指标体系：现状与评析[J].华南理工大学学报：社会科学版，2016（3）71-78。但这些指标体系的构建大多是围绕《关于加强法治政府建设的意见》中所提出的“规范行政立法、科学民主决策、公正文明执法、完善政务公开、明确有力监督”法治政府建设目标构建。另一条是以学界为主导基于公众满意度所提出的法治政府评价指标体系。如潘晓珍、王传刚基于KPI 视角从法制建设、过程推进、目标实现、法治成本四个维度构建法治政府评价指标体系，其中又分解成法律法规内容、公务员法治素养、行政权力运行、人民权益保障、社会成本等12 个二级指标。⑦潘晓珍，王传刚.法治政府评价指标体系构建——基于KPI 视角[J].华南理工大学学报（社会科学版），2017（1）：71-79。郑方辉、邱佛梅、卢扬帆以法律价值、法制功能与法治实践为内容纲领，构建了包含法制建设、过程保障、目标实现、法治成本与公众满意五个维度共37 项指标的法治政府绩效评价指标体系。⑧⑨卢扬帆.法治政府绩效评价内容及指标设计[J].甘肃政法学院学报，2016（3）：134-146。陈磊、林婧庭认为应综合考虑评价目的及评价主体，融入主客观评价相合的结构体系，在法治建设、过程推进、目标实现、法治成本、社会满意等客观评价指标的基础上应加入专家评议指标和公众满意度测量指标。⑩陈磊，林婧庭.法治政府绩效评价：主客观指标的互补互证[J].中国行政管理，2016（6）：16-21。夏利阳、王勇从制度质量、行政行为规范、执行力、透明度、公众参与、矛盾纠纷化解、公务员法律意识和素养、廉洁从政八个方面构建了政府内部、专业机构、社会公众“三维一体”的浙江法治政府建设考核评价机制。⑪夏利阳，王勇.浙江法治政府建设考核评价体系及其启示[J].中国行政管理，2014（6）：23-25。郭蕾、吕维霞以苏北、苏中、苏南为个案构建了以民主政治、依法行政、公正司法、法制完善和公民普法为一级指标的法治政府建设绩效评价体系。12○郭蕾，吕维霞.我国区（县）法治政府建设绩效评估体系构建研究——基于对苏北、苏中和苏南地区的实证调查[J].社会科学研究，2014（1）：55-61。司开林、刘俊奇从依法行政意识和能力、政府职能转变、制度建设质量、依法科学民主决策、行政执法、行政监察问责、防范和化解社会矛盾、法治政府建设保障措施、人权保障九个方面构建法治政府评价指标体系。⑬司开林，刘俊奇.法治政府建设绩效评价指标体系构建探析——以常州市为例[J].四川行政学院学报，2013（2）：26-30。戢浩飞从党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐九个方面构建了法治政府指标评估体系。14○戢浩飞.法治政府指标评估体系研究[J].行政法学研究，2012（1）：74-82。申来津、朱勤尚从行政管理、行政决策、制度建设、行政执法、防范矛盾、全面监督、公务员依法行政的观念与能力七个方面构建了法治政府评估指标体系。⑮申来津，朱勤尚.法治政府评估指标体系的设计与运作[J].行政论坛，2008（2）：48-51。

三是法治政府建设的影响因素研究。陈磊、廖逸儿、何志强通过实证研究发现，户籍、性别、年龄、学历、职业、家庭年收入、经济发展水平影响公众对法治政府建设的满意度。家庭收入与地区经济水平与法治政府满意度呈“倒U”型相关关系。①②陈磊，廖逸儿.提升法治政府绩效满意度的思路建议[J].中国行政管理，2017（12）：144-146。郑方辉、周礼仙、唐霄、李春毅认为地区GDP、人均GDP 以及公众收入水平对法治政府绩效满意度存在较强的正相关，发展经济能有效推进法治政府建设。③④唐霄，李春毅.经济发展与法治政府绩效评价的关系——基于2014年广西壮族自治区的抽样调查[J].社会科学家，2016（6）：57-60。冯健鹏认为，受访者对于当地政府法治水平的感受与当地社会治理水平、与受访者和政府部门在具体个案中打交道的经历有关系。⑤冯健鹏.“法治政府”的主观面向——以广东省青年人群社会调查为例[J].浙江学刊，2017（5）：88-98。

基于以上文献回顾可以发现：一是法治政府建设评价重客观轻主观，行政体制内部客观目标考核较多，而以结果和公众满意度为导向的实证研究较少。而公众满意度最能反映法治政府建设成效以及该如何建设法治政府的愿望。二是实证研究集中于广西广东两省，全国范围的研究仅一篇，从宏观的视角深入探讨公众对法治政府建设满意度的研究成果比较欠缺。三是法治政府评价指标体系种类繁多，体系庞杂，不同学者根据不同的学科背景、设计理念设计了不同的评价指标体系，缺乏规范的设计流程，法治评估缺乏公信力和科学性。⑥何志强，邱佛梅.国内法治评价指标体系：现状与评析[J].华南理工大学学报（社会科学版），2016（3）：71-78。本文在以往研究的基础上，从众多法治政府评价指标体系的二级指标中选取频率出现最多的政务公开（政府透明性）、政府服务（政府回应性）、政府廉洁（政府廉洁性）、行政执法（执法公正性）、政策公平（政策公平性）、公众参与（公众参与性）、社会治安（社会安全性）七个方面作为法治政府建设评价的主要指标，运用湖北省问卷调查数据分析社会公众对地方法治政府建设的满意度及其影响因素。

二、研究设计

本研究所使用的数据来自研究团队2016年在湖北省所做的问卷调查。此次调查共发放问卷6000份，回收有效问卷5900 份，排除缺失值和异常值共有5868 份问卷数据进入份问卷进入分析。

因变量。本文研究的是地方法治政府建设的公众评价及其影响因素，那么地方法治政府建设的公众评价就是本文的因变量。问卷中分维度采取直接提问的方式进行测量，其中用“政府信息公开，提高政府工作的透明度”测量政府透明性，用“有服务意识，能及时回应百姓的诉求”测量政府回应性，用“廉洁奉公，惩治腐败”测量政府廉洁性，用“依法办事，执法公平”测量执法公正性，用“为群众提供公平的社会保障”测量政策公平性，用“保障公民的政治参与权利”测量公众参与性，用“打击犯罪，维护社会治安”测量社会安全性。其选项“很不好、不太好、比较好、很好”分别赋值“1、2、3、4”。地方法治政府建设公共评价的指标体系构建及测量方法具体见表1。

自变量。本文主要分析警察信任、法官信任、党政机关干部信任、社会信任、社会公平感、社会道德水平、社会守法水平七个变量对地方法治政府建设的公众评价的影响。其中警察信任、法官信任、党政机关干部信任以直接提问的方式“您信任警察/法官/党政机关干部吗？”进行测量，其选项“完全不信任、不太信任、比较信任、非常信任”分别赋值“1、2、3、4”。社会信任用问题“现在人与人之间的信任水平”来测量，其选项由1 分渐至10 分，1 分代表非常不信任，10 分代表非常信任。社会公平感用问题“总体上社会公平状况”来测量，其选项“非常不公平、不太公平、比较公平、非常公平”分别赋值“1、2、3、4”。社会道德水平用问题“现在社会上人民普遍道德水平”，社会守法水平用问题“现在社会上人们的遵纪守法水平”，其选项由1 分渐至10 分，1 分代表非常不好，10 分代表非常好。

控制变量。本文将性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡作为控制变量纳入分析。其中性别、民族、政治面貌、婚姻状况、宗教信仰、城乡六个类别变量处理为虚拟变量进入分析；年龄、教育程度为数值变量直接进入分析；家庭总收入为偏态分析，对其进行数化处理后进入分析；社会经济地位作为量表变量直接进入分析。

表1 地方法治政府建设公众评价的指标体系及测量方法

本文因变量是公众对地方法治政府建设的满意度，我们已经对其进行求和处理，使之成为数值变量，因此我们选择利用OLS 回归模型进行分析。模型具体如下：

其中yi是因变量公众对地方法治政府建设的满意度；xi1是自变量，包括警察信任、法官信任、党政机关干部信任、社会信任、社会公平感、社会道德水平、社会守法水平；xi2是控制变量，包括性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡等个体特征变量。αi0、βi1和βi2是待估参数，其中αi0表示常数项，βi1和βi2分别表示自变量和控制变量对因变量的影响状况，如果为负值则为负向影响，正值则为正向影响。εi为随机误差。

三、模型检验与结果分析

（一）地方法治政府建设的公众满意度现状

根据研究设计，每个项目的取值范围为[1，4]，理论均值为2.5。关于地方法治政府建设的公众评价的调查结果显示，只有公众对政府回应性评价的均值低于理论均值，其余选项均高于理论均值。为便于统计分析，我们将其均值得分进行百分制转换。其中政府透明性得分为50.44 分政府回应性得分为49.18，政府廉洁性得分为52.35，执法公平性得分为54.52，政策公平性得分为57.20，公众参与性得分为56.72，社会安全性得分为62.15。数据结果表明我国地方政府法治建设各个维度的公众满意度得分都不高，仅有社会安全性得分超过60 分；其中得分最低的三项是政府透明性、政府回应性和政府廉洁性。法治政府建设公众的总体评价得分为54.71 分，与以往研究中法治政府建设绩效得分相近。

（二）地方法治政府建设公众评价的影响因素

首先，我们将地方法治政府建设的公众评价作为因变量，性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡作为自变量进入分析，得到模型1 作为基准模型。模型F 值27.331，R2 为0.045，且模型在置信区间99%上显著，说明该模型成立。模型结果显示，宗教信仰、家庭总收入对地方法治政府建设的公众满意度不产生显著影响。性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、社会经济地位、城乡对地方法治政府建设的公众满意度产生显著影响。具体而言，性别方面，女性比男性对地方法治政府建设的满意度更高；年龄方面，年龄越大者对地方法治政府建设的满意度更高；民族方面，少数民族对地方法治政府建设的满意度比汉族高；党员对地方法治政府建设的满意度比非党高；教育程度方面，受教育年限越长对地方法治政府建设的满意度越低；婚姻状况方面，未婚者比有婚姻经历者对地方法治政府建设的满意度高；社会经济地位方面，社会经济地位越高对地方法治政府建设的满意度越高；城乡方面，农村人口比城镇人口对地方法治政府建设的满意度高。

表2 地方法治政府建设的公众满意度状况描述

其次，我们将地方法治政府建设的公众评价作为因变量，将警察信任、法官信任、党政机关干部信任、社会信任、社会公平感、社会道德水平、社会守法水平作为自变量，同时控制性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡十个变量，进入分析后得到模型2。模型F 值为223.551，R2 为0.394，且模型在置信区间99%上显著，说明该模型成立。模型结果显示，控制变量中性别、民族、政治面貌、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、城乡对地方法治政府建设的公众评价不产生显著影响，而年龄、教育程度、社会经济地位对地方法治政府建设的公众评价产生显著影响。具体而言，年龄方面，年龄越大者对地方法治政府建设的满意度更高；教育程度方面，受教育年限越长对地方法治政府建设的满意度越高；社会经济地位方面，社会经济地位越高对地方法治政府建设的满意度越高。自变量中警察信任、法官信任、党政机关干部信任、社会信任、社会公平感、社会道德水平、社会守法水平均对地方法治政府建设的公众评价产生显著影响。具体而言，公众对警察越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众对法官越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众对党政机关干部越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会信任程度越高，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会公平感越强烈，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会总体道德水平越高，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会总体遵纪守法水平越高，对地方法治政府建设的满意度越高。

四、基本结论与政策启示

地方法治政府建设的公众评价是对地方政府在法治建设方面的效率性、效果性进行的综合测评与目标实现程度的检验，法治政府建设归根结底是为了建设人民满意的服务型政府。因此本文以社会公众为评价主体，利用全国性大规模问卷调查数据，分析公众对感受最直观的地方政府法治建设的满意度，并进一步分析其影响因素。研究表明：

第一，公众对地方法治政府建设的的公众满意度处于中等水平，总体评价得分为54.71。其中得分排在前三位的是社会安全性（62.15）、政策公平性（57.20）、公众参与性（56.72），而得分排在后三位的是政府回应性（49.18）、政府透明性（50.44）、政府廉洁性（52.35），说明政府反腐败力度、政务信息公开、政府服务意识还需进一步提升。

第二，公众个体特征中年龄、受教育年限和社会经济地位与地方法治政府建设满意度正相关。具体而言，年龄越大者对地方法治政府建设的满意度更高；受教育年限越长对地方法治政府建设的满意度越高；社会经济地位越高对地方法治政府建设的满意度越高。

第三，警察信任、法官信任、党政机关干部信任、社会信任、社会公平感、社会道德水平、社会守法水平与地方法治政府建设满意度呈正向相关关系。具体而言，公众对警察越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众对法官越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众对党政机关干部越信任，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会信任程度越高，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会公平感越强烈，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会总体道德水平越高，对地方法治政府建设的满意度越高；公众感知到的社会总体遵纪守法水平越高，对地方法治政府建设的满意度越高。

表3 地方法治政府建设公众评价的影响因素检验

上述研究结论具有一定的政策意义，法治政府建设不能仅仅依靠政府一方，需政府、社会、公众三方共同努力。第一，警察、法官、党政机关干部等公务员队伍需加强自身建设，不断提升为民服务意识与服务水平，进一步强化廉政建设与群众公信力。第二，社会层面应倡导社会主义核心价值观，营造诚信、公平、公正的良好氛围，维护和谐有序的社会秩序。第三，社会公众应提高自身学法守法用法能力，强化法治思维，从而提升社会整体守法水平与道德水平。