地方法治政府建设的社会效应分析*

唐 青

一、提出问题与文献回顾

法治政府建设是依法治国的关键，也是推进法治社会建设的本质要求。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，首次提出要用十年左右的时间基本建成法治政府。党的十八大提出了法治政府建设的时间表和路线图，提出2020年我国要全面建成法治政府。十八届四中全会及中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》进一步明确了法治政府建设的目标，即建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。党的十九大再次提出，到2035年我国要建成法治国家、法治政府、法治社会三位一体的战略目标。随着社会矛盾的转变，人们不仅对物质生活有了更高需求，对民主、法治、公平、正义等社会文化需求也不断增长。法治政府建设说到底是国家现代化建设的手段和社会治理创新的路径，其目的是建设人民满意的政府，保障人民的权利，满足人民的需求。如今我国已进行了十余年的法治政府建设，法治政府建设的成效如何，特别是公众感知到的法治政府建设成效如何，法治政府的目标实现状况如何，能否满足群众关于法治、公平等社会文化需求，这些都是值得关注的问题。

目前我国学术界关于法治政府建设的研究成果比较丰富。首先是法治政府建设的成效研究。在这方面已有文献主要从政府视角和群众视角两个方面进行研究，一是政府视角的法治政府建设成效研究。学者普遍认为，十八大以来我国法治政府建设取得了较为显著的成效：初步形成了具有中国特色的法治理论体系①马怀德，孔祥稳.中国行政法治四十年：成就、经验与展望[J].法学，2018（09）：34-52。；法治政府制度建设不断完善②林泽民，张雪萍，彭剑波.新时代我国法治政府建设研究[J].桂海论丛，2018（04）：111-115。；依法决策机制不断健全③张金才.中共十八大以来法治政府建设的进展及成效[J].当代中国史研究，2017（03）：12-25+124。；公务员队伍依法行政的意识与能力不断提高④陈大为.现实困境与治理取向：法治政府建设之路径——以辽宁省为例[J].北华大学学报（社会科学版），2018（6）：96-102。；行政执法程序逐步规范，制约监督机制不断健全⑤唐晓阳.法治政府建设：成效、问题与对策[J].广东行政学院学报，2016（5）：62-68。；社会大众的法治观念增强⑥马怀德，孔祥稳.中国行政法治四十年：成就、经验与展望[J].法学，2018（09）：34-52。。二是公众视角的法治政府建设成效研究。陈磊对广西的实证研究发现，2014年度公众对广西法治政府建设的满意度均值为55.39①陈磊.法治政府绩效满意度实证研究——基于2014年广西的抽样调查[J].学术论坛，2016（5）：115-121。。马怀德、王翔对全国53 个较大城市调查研究发现，公众对法治政府建设的满意度平均得分率为59.34%②马怀德，王翔.法治政府评估中的公众满意度调查——以53 个较大城市为例[J].宏观质量研究，2014（3）：4-10。。郑方辉、周礼灿对广东省的实证研究发现，2016年度广东省法治政府建设的公众满意度处于中等水平③郑方辉，周礼仙.经济发展能提升法治政府建设绩效吗——基于2016年广东省的抽样调查[J].南方经济，2016（11）：113-124。。颜海娜、杨雪娟对佛山市A 区的实证研究发现，佛山市A 区法治政府建设的公众满意度处于为“一般”到“比较满意”之间④颜海娜，杨雪娟.县域政府治理绩效的实证研究：公众满意度的视角--基于佛山市A 区的治理实践[J].北京行政学院学报，2015（2）：19-28。。苏玫霖对S 省Y 市的调查研究发现，Y 市法治政府建设的公众满意度得分率均超过60%，达到及格水平⑤苏玫霖.地方政府法治工作满意度评估报告——以S 省Y 市为考察对象[J].湖北科技学院学报，2018（05）：48-53。。郑方辉、谭玮对广东省的实证研究发现，法治政府建设与公众幸福感之间存在较强的正向相关关系，提高法治政府建设水平能有效提升公众幸福感⑥郑方辉，谭玮.法治政府建设绩效对公众幸福感的影响——基于广东省的抽样调查[J].广东社会科学，2016（03）：223-233。。唐霄基于广西全区三年大样本数据调查发现，法治政府建设与经济发展呈双向正相关，法治政府建设能促进地区经济发展，经济发展对法治政府建设也具有促进作用⑦唐霄.法治政府建设绩效与经济发展关系研究[D].华南理工大学，2018。。

其次是法治政府建设的现实困境研究。我国法治政府建设在取得一定成效的同时，也存在一些薄弱环节。政府层面在立法方面存在依法行政制度体系不健全、法律规范不完备⑧马怀德.新时代法治政府建设的意义与要求[J].中国高校社会科学，2018（5）：4-18。；在执法方面存在行政立法程序混乱，权限不明、监督体系不够完善⑨林泽民，张雪萍，彭剑波.新时代我国法治政府建设研究[J].桂海论丛，2018（04）：111-115。；在决策方面存在制度性缺陷、失误与不公、民主化、科学化不足⑩房建.法治政府建设策论研究[J].黄山学院学报，2010（6）：36-40。；在监督方面存在机制不全、力度不够、内部监督流于形式等问题⑪房建.法治政府建设策论研究[J].黄山学院学报，2010（6）：36-40。；在矛盾化解方面存在行政调解机制不健全、信访制度不完善⑫林泽民，张雪萍，彭剑波.新时代我国法治政府建设研究[J].桂海论丛，2018（04）：111-115。；在主体方面存在公务人员依法行政意识淡薄、行政乱作为、不作为问题突出⑬何仁海.地方法治政府建设存在的问题及对策[J].重庆行政（公共论坛），2014（6）：35-37。。社会层面主要存在人民群众法治意识淡薄，法治思维尚未真正树立14○唐晓阳.法治政府建设：成效、问题与对策[J].广东行政学院学报，2016（5）：62-68。；社会法治环境差等问题⑮何仁海.地方法治政府建设存在的问题及对策[J].重庆行政（公共论坛），2014（6）：35-37。。

再次是法治政府建设的具体路径研究。房建认为，应健全和完善行政法制和执法程序、完善科学民主的行政决策机制、建立完善行政监督机制16○房建.法治政府建设策论研究[J].黄山学院学报，2010（6）：36-40。。何仁海认为应推行政府权力清单制度，明确行政责权范围；推行综合执法机制，规范行政执法程序；提高执法人员素质，严格执法人员管理；严格责任倒查和责任追究，完善监督制约机制；创新普法宣传教育形式，优化法治环境⑰何仁海.地方法治政府建设存在的问题及对策[J].重庆行政（公共论坛），2014（6）：35-37。。胡洪彬认为，应强化立法为民、监督实效和行政效率，并推进政务信息公开和培育法治意识⑱胡洪彬.法治政府建设：理论依据与实践出路[J].求索，2015（4）：41-45。。唐晓阳认为，要加强法治宣传教育，推进科学民主立法，完善行政执法体制，健全依法决策机制，加强行政执法监督⑲唐晓阳.法治政府建设：成效、问题与对策[J].广东行政学院学报，2016（5）：62-68。。马怀德认为新时代法治政府建设必须坚持问题导向，健全依法行政的制度体系，深化行政执法体制改革，畅通解决行政争议的渠道，抓住法治教育的“关键少数”，提高公务人员依法行政能力20○马怀德.新时代法治政府建设的意义与要求[J].中国高校社会科学，2018（5）：4-18。。林泽民等认为，法治政府建设应转变政府职能，逐步健全行政立法体系；深化行政执法体制及人事制度改革；优化政府法律事务管理改革，完善行政调解机制；加强权力监督与制约，增加权利运行透明度①林泽民，张雪萍，彭剑波.新时代我国法治政府建设研究[J].桂海论丛，2018（04）：111-115。。张奏进认为，应全面推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量；坚持严格执法，全面推进依法行政；全面推进公正司法，着力提升司法公信力；深入推进全民守法，不断增强全民法治观念②张奏进.坚持全面依法治国 建设社会主义法治国家——以潍坊市法治政府建设为例[J].新西部，2018（35）：51-52。。

通过梳理文献，我们可以发现以往的研究偏重从政府主体的视角对法治政府建设的成效、问题及对策进行阐述，而较少从公众感知的视角进行研究；从公众感知视角研究的文献又偏向于法治政府建设满意度影响因素的分析，而对公众感知到法治政府建设的社会效应的研究比较少。已有研究表明，法治与德治在社会治理上是功能互补、互为支撑、相辅相成的结合关系③王孝哲.德治与法治在社会治理上相辅相成[J].南都学坛，2018（38）：86-91。，政府的法治化能有效促进社会的法治化，那么我们可以假定法治政府建设能有效提高社会道德水平与法治水平，进而能提升公众对社会整体的满意度。本文的目的即在于利用全国性数据从公众感知的视角分析验证法治政府建设的具体社会效应。

二、数据、变量与方法

本研究所使用的数据来自由中国社科院社会学所主持的“2015年中国社会综合调查”（CSS2015）。此次调查采用多阶分层概率抽样，范围涉及全国151 个县（区）604 个村（居）社区。本次共收集到10268 份有效个人调查问卷，本研究排除缺失值和异常值后，共有6874 个有效样本进入分析。

1.因变量。本文考察的是地方法治政府建设的社会效应，即地方政府法治建设产生了什么样的社会影响。那么社会效应就是因变量。在问卷中我们用社会道德水平、社会守法水平、公众的社会满意度来测量地方法治政府建设的社会效应，分别用问题“现在社会上人民普遍道德水平”、“现在社会上人们的遵纪守法水平”、“总体来说，您对现在社会的评价”其选项由1 分渐至10 分，1 分代表非常不好，10 分代表非常好。

2.自变量。本文的自变量是地方法治政府建设。问卷中分别用政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性七个维度采取直接提问的方式进行测量其选项“很不好、不太好、比较好、很好”分别赋值“1、2、3、4”。

3.控制变量。本文将性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡作为控制变量纳入分析。其中性别、民族、政治面貌、婚姻状况、宗教信仰、城乡六个类别变量处理为虚拟变量进入分析；年龄、教育程度为数值变量直接进入分析；家庭总收入为偏态分析，对其进行数化处理后进入分析；社会经济地位作为量表变量直接进入分析。本文中变量含义、赋值及其描述性统计情况见表1。

4.研究方法。本文因变量是地方法治政府建设的社会效应，包括社会道德水平、社会守法水平、公众社会评价。由于他们是连续数值变量，因此我们选择利用OLS 回归模型进行分析。模型具体如下：

其中yi是因变量地方法治政府建设的社会效应；xi1是自变量地方法治政府建设，包括政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性；xi2是控制变量，包括性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡等个体特征变量。αi0、βi1和βi2是待估参数，其中αi0表示常数项，βi1和βi2分别表示自变量和控制变量对因变量的影响状况，如果为负值则为负向影响，正值则为正向影响。εi为随机误差。

三、模型检验与数据分析

首先将社会道德水平作为因变量，政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性作为自变量，同时控制性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡十个变量，进入分析后得到模型1。模型F 值84.566，R2为0.173，且模型在置信区间99%上显著，说明该模型成立。控制变量中性别、政治面貌、婚姻状况、家庭总收入对社会道德水平不产生显著影响，而年龄、民族、教育程度、宗教信仰、社会经济地位、城乡对社会道德水平产生显著影响。具体而言，年龄越大者感知到的社会道德水平更高；少数民族比汉族感知到的社会道德水平更高；受教育年限越高者感知到的社会道德水平越低；信教者相比没有宗教信仰者感知到的社会道德水平越高；社会经济地位越高者感知到的社会道德水平越高；农村人口比城市人口感知到的社会道德水平越高。自变量中政府透明性对社会道德水平不产生显著影响，政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性对社会道德水平产生显著影响。具体而言，地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众感知到的社会道德水平越高。

表1 变量描述性统计

其次将社会守法水平作为因变量，政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性作为自变量，同时控制性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡十个变量，进入分析后得到模型2。模型F 值86.401，R2为0.177，且模型在置信区间99%上显著，说明该模型成立。控制变量中民族、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入对社会守法水平不产生显著影响，而性别、年龄、政治面貌、教育程度、社会经济地位、城乡对社会守法水平产生显著影响。具体而言，男性相比女性感知到的社会守法水平更高；年龄越大者感知到的社会守法水平更高；党员相对于非党感知到的社会守法水平更高；受教育年限越高者感知到的社会守法水平越低；社会经济地位越高者感知到的社会守法水平越高；农村人口比城市人口感知到的社会守法水平越高。自变量中政府透明性、政府廉洁性对社会守法水平不产生显著影响，政府回应性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性对社会守法水平产生显著影响。具体而言，地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众感知到的社会守法水平越高。

最后将公众社会评价作为因变量，政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性作为自变量，同时控制性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、宗教信仰、家庭总收入、社会经济地位、城乡十个变量，进入分析后得到模型3。模型F 值110.196，R2为0.215，且模型在置信区间99%上显著，说明该模型成立。控制变量中宗教信仰、家庭总收入对公众社会评价不产生显著影响，而性别、年龄、民族、政治面貌、教育程度、婚姻状况、社会经济地位、城乡对公众社会评价产生显著影响。具体而言，男性相对女性对社会整体评价更高；年龄越大者对社会整体评价更高；少数民族相对汉族对社会整体评价更高；党员相比非党对社会整体评价更高；受教育年限越高者对社会整体评价越低；未婚者相比有婚姻经历者对社会整体评价更高；社会经济地位越高者对社会整体评价更高；农村人口比城市人口对社会整体评价更高。自变量中政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性对公众社会评价产生显著影响。具体而言，地方政府工作透明度越高，公众对社会整体评价越高；地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众对社会整体评价越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众对社会整体评价越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众对社会整体评价越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众对社会整体评价越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众对社会整体评价越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众对社会整体评价越高。

表2 地方法治政府建设社会效应的回归模型检验

表3 地方法治政府建设社会效应的作用机制分析

在分析地方法治政府建设各个维度对公众道德水平、公众守法水平以及公众社会评价的影响后，我们进一步分析地方法治政府建设对公众道德水平、公众守法水平、公众社会评价的影响及其相互作用机制。模型4 结果表明，法治政府建设对公众道德水平产生显著正向促进作用。模型5 结果表示，法治政府建设对公众守法水平产生显著正向促进作用。模型6 结果显示法治政府建设对公众社会评价产生显著正向促进作用，公众道德水平对公众社会评价产生显著促进作用，公众守法水平对公众社会评价产生显著促进作用。

基于以上分析可知，地方法治政府建设通过促进公众道德水平和公众守法水平，并进一步直接和通过公众道德水平及公众守法水平的中介作用间接提升公众的社会评价。

四、基本结论与政策启示

法治政府是建设法治社会的保障，法治社会是法治政府建设的目标①杨炼.法治国家、法治政府与法治社会一体建设[J].重庆社会科学，2014（10）：48-54。。法治政府建设的好坏影响到社会善治的好坏，而社会善治的好坏最终要由人民群众来评判。本文利用全国性数据运用定量研究法从人民群众的视角对法治政府建设的社会效应进行了研究。研究表明：

第一，法治政府建设对人们感知到的社会道德水平的影响。政府透明性对社会道德水平不产生显著影响，政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性与人们感知到的社会道德水平正向相关。地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众感知到的社会道德水平越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众感知到的社会道德水平越高。

第二，法治政府建设对人们感知到的社会守法水平的影响。政府透明性、政府廉洁性对社会守法水平不产生显著影响，政府回应性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性与人们感知到的社会守法水平正向相关。地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众感知到的社会守法水平越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众感知到的社会守法水平越高。

第三，法治政府建设对公众社会整体评价的影响。政府透明性、政府回应性、政府廉洁性、执法公正性、政策公平性、公众参与性、社会安全性均与公众社会评价正向相关。地方政府工作透明度越高，公众对社会整体评价越高；地方政府越能及时回应百姓的诉求，公众对社会整体评价越高；地方政府廉洁奉公、惩治腐败力度越大，公众对社会整体评价越高；地方政府依法办事、执法公平性越高，公众对社会整体评价越高；地方政府提供的社会保障越公平，公众对社会整体评价越高；地方政府越能保障公众的政治权利参与性，公众对社会整体评价越高；地方政府打击犯罪、维护社会安全的力度越大，公众对社会整体评价越高。

第四，地方法治政府建设通过促进公众道德水平和公众守法水平，并进一步直接和通过公众道德水平及公众守法水平的中介作用间接提升公众的社会评价。

上述研究结论表明法治政府建设能有效提升社会道德水平、社会守法水平以及公众对社会整体的评价，同时法治政府建设的不同维度对其作用机制是不同的。这表明法治政府建设不单单是某一方面的建设，而是一个复杂多面的系统工程。社会管理者不仅要保障有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，又要注意其实施过程中的公平公开、及时回应、公众参与等原则，还要抓住公务人员这个“关键少数”，完善权力监督与制约机制，确保行政行为依法法规，带头营造法治环境。