探讨政府购买社会服务中的利益结构及行动者行动异化问题

赵战军，陈向阳

一、引言

十九大报告提出要建立共建共治共享的社会治理格局。①中国共产党十九大报告全文[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml。在政府对基本公共服务承担最终责任的前提下，引入社会资本进入公共服务供给领域，有利于转变公共服务供给方式，提高公共服务供给质量，更有利于理清政府职能边界，重塑政府职能。在深化行政体制改革进程中，推进政府购买公共服务已逐步成为以公共服务为中心的政府职能转变重点②迟福林，张飞.推进政府购买公共服务：政府职能转变的重点[J].社会治理，2016：30-35。，引起各级政府与学术界广泛关注。我国政府购买公共服务实践自上海浦东新区“罗山会馆”开始，在全国范围内扩展开来。③王才章.政府购买公共服务中政府与社会组织关系的关系—个组织社会学的新制度主义视角[J].学术论坛，2016：62-66。2003年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地政府纷纷开始向社会组织购买公共服务，领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老助残等多个方面。④吕纳，张佩国.公共服务购买中政社关系的策略性建构[J].社会科学家，2012（6）：65-68。这些实践为丰富公共服务供给方式、转变政府职能提供了现实参考。

目前学者对于政府购买公共服务研究主要集中在以下几个方面：一是从主体、客体、购买方式、购买边界等方面对政府购买公共服务内涵进行界定，其中对于政府购买公共服务一般定义学术界基本达成共识，⑤王浦劬，萨拉蒙等（2010）在其研究专著《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》中，将“政府购买公共服务”界定为“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量来交付服务费用”这一定义后来被学者们高频次引用。因而可以说得上是“政府购买公共服务”概念的经典界定。但是对于购买边界问题依然争论不休；①魏娜，刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理，2015，（1）：73 -76；常江.美国政府购买服务制度及其启示[J].政治与法律，2014，（1）：153-160；许彩霞.政府购买公共服务范围初探[J].中国机构改革与管理，2014，（8）：30-31；王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建[J].国家行政学院学报，2015，（8）：69-73。二是总结政府购买公共服务的理论基础与现实价值，理论基础主要包括公共选择理论、合同管理理论、公私合作理论、法律相关理论等，现实价值主要从政府层面、公共服务层面、政府—社会关系层面进行阐释；②陈朝兵，代佳欣.近二十年国内政府购买公共服务研究的回顾与展望[J].理论月刊，2016（9）：153-158。三是分析政府购买公共服务相关法律、制度、机制建设；③李宁.我国政府购买公共服务纠纷解决机制及其完善[J].山东大学学报，2015（2）：113-120。四是分析国内外政府购买公共服务现状、问题与困境，以及政府购买公共服务未来发展方向与推进策略。④杨柯.政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择[J].理论月刊，2013（1）：129-132。现状研究多采用实证分析，涉及不同地区、不同领域。这些研究基本上从宏观、中观视角上概括了政府购买公共服务的基础理论问题，其研究价值值得肯定。但是从现实中看，这些研究提供的线性控制思维已经不能完全适应当前复杂现实的需要，单单依靠制度建构方式推动公共服务领域地方政府与社会组织合作进一步深化困难凸显，在这种情况下，对于微观视角下行动者及其利益追求的研究或许能够突破研究困境，推进公共服务服务进一步发展。本文将从行动主义视角出发，结合实践，探讨政府购买公共服务中具体有哪些行动者及其利益结构并分析行动者行动异化。文中所涉及到的实证资料，来自笔者2017年8月在南京、苏州与杭州所做的实地调查。

二、政府购买社会服务中的行动者及其利益结构

20 世纪中期以来，“行动”、“行动者”这些高频词汇从哲学到政治学，从社会学到行政学开始流行起来，学者纷纷通过这些概念表达一种不同于传统的理论取向。在实践中，各种“新社会运动”也都开始表现出了关注“行动”的新特征，在此条件下行动主义⑤张康之.公共行政的行动主义[M].南京：江苏人民出版社，2014：2-60。研究思潮孕育而生。⑥张乾友.行动主义：合作治理的神髓—兼评张康之教授的《公共行政的行动主义》[J].河北学刊，2017（3）：189-194。与注重规则、制度、结构的结构主义相比，行动主义强调行动者中心地位，组织是行动者的建构过程，组织不再依靠结构调整来解决问题，而是通过行动者与结构双向互动，形成组织活动场域。因此本文将在总体上描述公共服务购买中各个具体行动者基础上，对行动者场域的特殊形式利益结构进行分析，以期获悉在具体实践中行动者行动特征、方式与本质。

（一）公共服务购买中行动者的利益结构及其分析要素

组织研究中，行动者的概念至关重要。早期组织研究虽然注意到行动者概念，但多将行动者理解为顺应制度、规则变化的对象。从泰勒制到当今的制度学派理论，皆是根据人性假设来立论，但无论是经济人、社会人到复杂人都认为人的特性与需求相对不变，可以对其进行预知与控制。与结构主义不同，行动主义观点中行动者有以下特点：行动者并非绝对理性，其行动不能由结构完全预测与掌控；行动者不仅限于对情景作回答，实际上还创造着情景，在环境中有选择自由，具有无法估量的创造力；行动者具有实现目标的可能性，个体行动者作用于社会和历史的方式主要是通过社会运动来实现，而由个体行动者运动出发构成的社会运动，可以创造出新的社会形态。⑦埃哈尔.费埃德伯格.权利规则.组织行动的动力[M].上海：上海人民出版社，2017：15-67。在政府购买公共服务实践中，最主要行动者是地方政府核心行动者、社会组织管理者以及服务对象，即买方、卖方与受益方。地方政府核心行动者是指掌握关键资源、发挥主导作用，其行政策略与行动结果直接决定行政区治理走向与绩效的政府官员⑧金太军，沈承诚.政府生态治理、地方政府核心行动者与政治锦标赛[J].南京社会科学，2012（6）：65-70。。在政府制度规则作用下，地方政府核心行动者大体追随公共利益方向，但是其作为整体具有组织化特点意味着地方政府核心行动者某些行动会出于官僚组织生存发展需要。另一方面地方政府核心行动者作为具体行动者个人带有不可避免自利性倾向，导致其行动路径会发生部分偏移。社会组织管理者在社会组织中起关键性作用，决定社会组织发展方向。在一般情况下，影响社会组织管理者行动的利益追求主要有公共利益、组织利益与自我利益，三者交织共同影响行动。服务对象也是公共服务购买中重要行动者，在发展初期，无组织的分散服务对象利益追求主要是个人利益，在政府购买公共服务日渐成熟阶段，组织起来的服务对象开始关注对组织与公众的服务，其行动对于其他行动者影响愈加明显（见图1）。

布迪厄认为行动者行动必然发生在一定场域内并被行动所发生的场域影响。一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构建。这种关系是独立于行动者意志的客观存在，又与行动者所占位置、所掌握的资源和行动者禀赋及其采取的策略有关。①皮埃尔·布迪厄.实践与反思：反思社会学导引[M].北京：中央编译出版社.1998：21-86。本文所研究的利益结构是社会成员之间以及社会成员与社会之间的利益关系的意志模式，这种利益关系以利益资源占有状况决定地位高低，不以人意志为转移，但又离不开人意志（利益追求）与行动作用。②李毅.社会学概论[M].西安：西安人民教育出版社，1993：5-76。一定程度上，行动者利益结构是行动者行动场域的特殊形态，对于行动者利益结构研究有助于我们理解行动者场域理论并进一步获知行动者行动方式与本质。根据相关概念梳理，对于公共服务购买中行动者利益结构分析笔者分为以下几个要素进行：一定时空（外在条件）、资源占用状况（内在条件）、利益追求（驱动力）、行动策略（实现方式）与地位（外在表现），笔者在此框架分阶段分析公共服务购买中行动者利益结构。（见图2）

图1 政府购买公共服务主要行动者示意图

（二）不同阶段行动者的利益结构

研究行动必须在一定时空内进行，不存在脱离时空的行动。同时伴随着政府购买公共服务实践推进行动者利益结构将产生变化。下文笔者将根据相关政府文件、社会实践与调研观察情况将政府购买公共服务分为三个阶段：培育阶段、规范阶段、“三社联动”③社区、社会组织、社会工作专业人才简称“三社”。在社会治理中，社区是综合平台，社会组织是载体依托，社会工作专业人才是一支不可或缺的专业力量，“三社联动”不是三项业务的简单拼盘，而是三个主体有机融合、相互促进。阶段，并在此基础上分析各行动者的行动及利益结构。三个阶段划分并非断裂分割，在时间上是互有交叉的，每个阶段工作重心不同。另外，虽然南、苏与杭三地地方政府购买公共服务发展进程不同，但大致沿着相同路径向前推进，只是有些走的快、有些走得慢。

图2 公共服务购买中行动者利益结构框架图

第一阶段：培育阶段。2013年国务院办公厅颁布《政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，意见提出要充分认识政府向社会力量购买公共服务的重要性。①中华人民共和国中央人民政府网.国务院办公厅关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm。随后，江苏省浙江省相继出台政府向社会组织购买公共服务意见。②2013年10月21日，江苏省政府办公厅印发关于政府购买公共服务工作指导意见的通知[苏政办发（2013J 175 号）]；2014年6月26日浙江省人民政府办公厅印发关于政府向社会力量购买服务的实施意见[浙政办发（2014J 72 号）]。南、苏、杭等地方政府纷纷响应，通过对社会组织培育推进政府购买公共服务发展。此阶段南、苏与杭地方政府培育举措大致概况为：四类社会组织直接登记；构建多层次错位发展社会组织孵化基地；推进以公益创投、定向购买、招标为主的政府购买方式多样化。③材料来源于笔者2017年8月的实证调研。通过这些措施，地方政府培育大批承接公共服务购买的社会组织，踏出政府购买公共服务第一步。利益结构形成过程中伴随着各种利益聚合与利益冲突。公共服务购买行动发生初始动力便是地方政府核心行动者与社会组织管理者在公共利益上的聚合。在资源占有方面，地方政府核心行动者掌握调配人财物的权力资源，社会组织管理者只有少量人力资源与需要资金实现的服务项目，社会组织管理者对于地方政府核心行动者具有绝对依赖。地方政府核心行动者可以选择性培育社组织及其管理者，并要求其按自身规则、标准行动，社会组织管理者话语权较弱甚至丧失只能单方面服从要求，形成政府支配-社会组织服从的关系。另一方面，社会组织及其管理者之间因生存发展组织需求争夺政府培育资源与生存空间是这一阶段另一重要利益冲突。培育发展阶段政府放宽社会组织登记管理，社会组织数量激增但分类不明确。实力强大官方、半官方社会组织及其管理者能够垄断有限政府项目资源形成资源壁垒，很多实力较弱社会组织及其管理者在激烈竞争中被淘汰，逐渐走向衰亡。从服务对象角度看，单个服务对象力量薄弱，拥有的舆论资源没有经过整合发挥不出应有作用，其对持续长效公共服务的需求经常被忽略。地方政府核心行动者与社会组织管理者没有真正发掘公众需求反而将服务对象及其需求工具化，加上服务对象自身对社会组织管理者怀疑、不信任，对政府购买公共服务冷漠观望、不参与最终导致服务对象竟处于利益结构底层（见图3）。

图3 培育阶段行动者利益结构图

第二阶段：规范阶段。针对社会组织承接能力不足问题，2014年国家财政部、民政部颁布关于《支持和规范社会组织承接政府购买公共服务的通知》①中华人民共和国财政部网.财政部民政部关于支持和规范社会组织政府购买公共服务的通知[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2014/wg201412/201505/t20150511_1229636.html。，提出要加强政府力量的支持与规范。在实践中，南、苏、杭也纷纷进入政府购买公共服务规范阶段。该阶段具体举措总结为：大力培育社区社会组织；规范社会组织直接登记；建立社会组织信用记录管理机制；推进行业协会商会改革以及行业协会承接政府购买服务工作；完善配套措施；严格管理和监督。②材料来源于笔者2017年7月的实证调研。这些举措在一定程度上将第一阶段无序状态引入有序状态。从实践上看，发展初级阶段经验不足，地方政府管理上的无序混乱与社会组织造血功能不强是造成政府购买公共服务出现社会组织承接能力不足问题的原因。针对此种情况地方政府核心行动者在解决信任危机的组织需求驱使下对社会组织及其管理者进行规范化管理，如加强规范登记、严格管理与监督等。对于社会组织及其管理者而言，组织持续发展更是成为首要解决的问题。社会组织管理者面临上下两方面压力：一方面为适应政府提出的更高标准获取竞争资格，社会组织管理者需要完善社会组织内部管理机制规范承接行为；另一方面对公共服务购买中资源壁垒已经形成的现实压力，需要完善社会组织公共服务功能，增强资源链接能力与自我造血能力，其中有些单一功能社会组织向综合型、枢纽型、平台型社会组织发展，有些社会组织甚至向公益企业发展。这也在一定程度上缓解了社会组织之间因数量众多、功能趋同造成的利益冲突现象。此阶段政府核心行动者依然掌握绝对财政资源优势，而社会组织管理者通过改革也拥有了一些与政府关系资源、服务对象的信任资源以及创新实施项目的能力资源，能够实现与地方政府及其核心行动者在部分程度上的对话，两者形成政府主导-社会组织参与的关系。对于服务对象来说，越来越多扎根于社区的综合型、专业型社会组织一定程度上满足其需求并进一步激发其对获得更精细、更专业化服务的需求，服务对象开始积极接受服务并主动表达服务需求，同时地方政府核心行动者与社会组织管理者开始主动尝试了解服务对象真正需求，各种菜单式、低偿服务应运而生。但是由于服务对象依然没有掌握关键性资源，依然处于被动接受服务的劣势地位（见图4）。

图4 “三社联动”阶段行动者利益结构图

第三阶段：“三社联动”阶段。早在2013年，民政部、财政部就联合出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》①中华人民共和国中央人民政府网.民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2600242.htm。提出要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制。在国家政策推动下，南、苏与杭三市逐渐推进以建设社区服务机制为目标的政府购买公共服务创新实践，取得突出成绩。其中南京“六个一”街道中心化改革位居2014年度中国社区治理十大创新成果榜首②民政部召“2014年度中国社区治理十大创新成果”发布会[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201505/20150500810874.shtml。；苏州、杭州也在2016年相继开展了社区服务社会化试点工作，成效喜人。“三社联动”是建设以社区为综合平台、以社会组织为载体依托以及以社会工作专业人才为专业力量的社区服务机制。对于南、苏、杭三市地方政府核心行动者来说，一方面“三社联动”机制有利于进一步激发社会组织活力，加快实施政社分开，符合地方政府转变职能，建设现代政府的公共服务需求与组织需求。另一方面“三社联动”将政府购买公共服务落实到社区综合治理实践当中，在与原有政策保持连续性基础上激发全新创新点，符合政府核心行动者追求政治创新，获得政绩利益诉求。对于社会组织管理者来说，扎根社区彻底解决其服务不接地气、持续性差问题；而在社区平台上进行机制创新：社区服务社会化、社区公益金等也大大提升了社会组织自我造血能力，符合社会组织持续发展的利益需求与社会组织管理者个人成就的需求。鼓楼区心贴心老年人服务中心契合这一阶段社会组织发展特点。“心贴心”立足社区发现社区老年人有修脚、助浴、按摩等服务需求；社区失业者有就业需求；技术能人有创业需求，再通过居家养老项目将三者联动起来，雇佣失业者培训成为服务员为老人提供服务，批发创业者服务满足老年人个性化需求，实现服务专业化与精细化③材料总结于笔者2017年7月在南京、苏州、杭州的调研。（见图5）。

图5 心贴心老年人服务中心服务模式示意图

此阶段地方政府及其核心行动者依然拥有调配人财物的强势权力资源，而社会组织及其管理者在三社联动运作中获取了群众信任资源、成熟的项目资源与较为完善的社会网络资源，与地方政府及其核心行动者形成良性长效的互动机制，形成较为平等的合作关系。在“三社联动”阶段，社区活力被激发，社区居民主要利益诉求从接受更优质服务转变为服务自我、发展自我、服务社区与服务公众的需求。很多拥有这种利益诉求的服务对象在社区社会组织培育下组织化，掌握优势组织资源与专业知识资源，逐渐实现服务社区、服务社会的综合功能。成为政府购买公共服务中积极行动者、参与者以及优质合作者（见图6）。

图6 “三社联动”阶段行动者利益结构图

总体上来看，公共服务购买中三个主要行动者利益追求主要有三种：公共利益、组织利益与个人利益，三者共同作用推动行动发生，但阶段不同组合方式不同，发挥主导作用的利益追求不同。在培育阶段公共利益追求发挥主导作用，政府核心行动者与社会组织管理者在公共利益聚合下促成公共服务购买行动发生；在规范阶段，面对政府购买公共服务出现的种种问题，行动者主要任务便是解决组织内外部矛盾，生存发展的组织需求成为主要推动力。在“三社联动”阶段，三种利益追求优化组合成为推动公共服务购买向合作治理方向发展的均衡综合推动力。对于地方政府核心行动者来说，当公共利益成为主导需求时，其与地方政府利益追求完美契合，对于社会组织管理者来说，当组织利益成为其主导利益追求时，其与社会组织利益追求是完美契合。从行动者掌握资源来看，地方政府核心行动者始终掌握调配人财物的优势权力资源。社会组织管理者以及服务对象在公共服务购买开始阶段掌握劣势资源，但随着实践发展培育起来的成熟社会组织管理者及服务对象逐渐掌握能与地方政府核心行动者进行平等对话的优势资源。从行动策略来看，地方政府核心行动者对社会组织及其管理者从开始单方面支配与控制到逐渐放松管制最后转变为监管，对于公众的真正利益诉求也越来越重视，逐步还原公共服务本质。社会组织管理者在开始阶段面对地方政府的强势控制，采取的是配合与服从的策略，当社会组织自身实力提升，逐步获得更多行动自由空间，社会组织管理者开始主动创新实践，成为行动者结构中最有活力的环节。对于公众的行动策略也从将其工具化转变为充分了解、尊重与践行其实际服务需求并将其作为平等的行动者。服务对象行动策略从被动接受服务到主动接受并参与服务转变。三者的地位也从地方政府核心行动者单方面处于优势支配地位而其他两者处于劣势服从地位向三者平等协商的合作关系转变（见表1）。

表1 不同阶段行动者利益结构汇总表

三、政府购买社会服务中行动者行动异化

官僚制在20 世纪取得巨大成功，近代工具性组织都具有官僚制特点。①张康之.论政府从官僚制向合作制的转变[J].江苏行政学院学报，2012（3）：96-103。但当人类进入了全球化以及后工业化时代以后，社会呈现出高度复杂性和不确定性特点，②张康之.论高度复杂性条件下的社会治理变革[J].国家行政学院学报，2014，（4）：52-58；张康之.在高度复杂性条件下重新审视理性[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2016，（3）：50-60；张康之.论高度复杂性条件下的行动方针[J].南京师范大学学报：社会科学版，2016：（4）：52-60。官僚制组织不再适应这样一个个性化时代要求，出现“官僚制异化”现象，其中一个表现是组织中核心行动者处于森严等级中最顶峰，拥有高度垄断拥有垄断性权威，在监管困难的情况下，逐利行为泛滥。在公共服务购买中，这种行动的异化下主要体现为地方政府与社会组织对公共性的背弃。

首先，地方政府核心行动者作为官僚组织具有组织利益，作为个体行政官僚不可避免带有自利化倾向。在权力缺乏有效监督的情况下，地方政府核心行动者不总是追求公共利益，当公共利益被忽略时就会出现行动异化现象。首先，政治锦标赛体制诱发各种短期政绩行动，地方政府官员疲于奔命于完成上级各项行政指标，基本服务职能容易被忽略。各种形式主义、形象工程屡见不鲜。“僵尸”社会组织就是为了应对上级政府考核而出现。政治创新是能够让地方政府官员在短期内获得政绩的重要策略，W 社会组织Z主任在采访中表示，有很多项目很不错，应该继续实施，但是下一年上报的时候政府就不会购买了，因为不够新，一味追求形式上创新很容易忽略公共服务供给的持续性与务实性。③材料来自笔者2017年8月在南京、苏州与杭州所做的实地调查。其次管理上混乱容易导致地方政府行政人员出现懒政治不作为情况。比如民政部作为登记单位对四类直接登记社会组织拥有监管责任，但是其内部管理系统没有能力对各种不同种类社会组织进行管理，管理上混乱失效导致登记主管单位工作人员出现懒政，互相推诿情况，宁愿不给社会组织登记也不愿担责。最后地方政府核心行动者为了对社会组织进行有效控制减少工作难度，一味要求社会组织适应政府过于僵化死板的规则制度，某些社会组织甚至成为社区居委会的另一层皮，需要社会组织时挂上面孔上台唱戏除此之外的时间里社会组织就是基层政府的“另一条腿”。

其次，社会组织管理者作为社会组织代表具有公共性特点，作为组织领导者需要顾及组织利益但是作为社会人个体追求的是个人利益。复杂利益追求难以完全兼顾，在经济利益驱使下以及自身生存发展压力下，也会背离初衷。一方面，在经济来源有限的情况下，社会组织项目资金会变成其组织运营的一部分。对于大部分社会组织管理者来说，地方政府是社会组织收益来源的主要部分，但在很长一段时间内，政府项目资金不包含人员工资。为了组织生存和发展，很多社会组织管理者只能将一部分项目经费用过做账挪作他用，为了个人利益，有些经费甚至直接被组织管理者留由自用。其二，社会组织管理者为了适应当前考核现状，疲于奔命于做标书、做台账，服务本质容易被忽略。目前对于社会组织项目进行监督的方式主要是政府中期、末期查台账、访问服务对象以及第三方监控。不论那种方式，都不可能真正检测到项目实施情况。在这种情况下，如何做台账、走形式，应付政府与第三方考核，获取项目资金便成为社会组织关注的重要内容，而活动具体实践实施效果如何，往往很容易被忽视。南京万家帮家园和谐促进中心L主任说：一年里大部分时间都用来写标书、投标，应付考核，真正做项目的时间就少了很多。缺乏切实有效的监督，这给组织管理者个人牟取私利提供空间。其三，出现社会组织管理者与监管方利益共谋现象。目前第三方监管是通过查台账、采访服务者的形式，不论监管方采集数据方式多么精准，其本质都是用看似客观图片数据表格、衡量一些不参与其中无法深切感受的实际效果。另一方面不论多么精准的测量表格都不可避免带有制图者主观意志在其中，实践效果有待考量。在实际测量目标难以达成的情况下，人数有限的第三方会着眼于完成检测任务，督促一线社会组织提交图片数据表格，在形式上达到政府检测要求，而对于实际监控效果渐渐缺乏关心。对于社会组织管理者来说，提交数据表格，削足适履就能获得成绩，谁还会关心自身真正服务能力如何，服务效果如何，服务对象严重工具化，成为其实现组织与个人利益的工具。而这场监管方与社会组织共同出演的精彩表演，营造出一片繁荣的假象。

四、结论与建议

对于中国的行政改革来说，它有着双重任务：一方面由于中国行政改革是在官僚制发展不充分的前提下进行的，所以它需要吸收和借鉴官僚制的一切积极成就；但同时中国行政改革所处的历史阶段又决定了它不能在官僚制充分发展起来之后再实现对它的超越。因此，中国的行政改革必须把学习和超越的双重任务放在一个统一的进程之中。①张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索,2001（3）：32-36。要结合我国发展现实，对官僚制部分经验进行扬弃的基础上，走中国特色行政改革之路。这就要求政府在制度设计上强调法制建设、权责匹配、专业分工前提下凸显道德品质建设重要性，同时要充分发挥社会活力因子，提升社会自我服务能力，塑造新型政社合作关系。这一要求体现在政府购买公共服务上便是：第一、健全政府购买公共服务制度，编制和公开政府购买公共服务目录，规范政府购买公共服务行为，加强对政府购买公共服务的事前服务事中监管事后控制。同时完善政府购买公共服务相关配套机制，营造良好制度环境，第二，在对行政组织的考核与社会组织的选择上纳入道德建设回归公益本质；第三，政府加强合作性组织建设，克服政府内部的部门主义、视野狭隘和各自为政弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围复杂问题应对能力，调整与社会和市场横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。②刘伟.论"大部制"改革与构建协同型政府[J].长白学刊,2008（4）：47-51。第四，社会组织扎根社区，实现“社区”“社会组织”“社工”三社合一，立足地区实际，以需求为导向，以项目为牵引，以社区为阵地，大力培育社区社会组织，提升社会工作水平，健全资源共享，优势互补的协同机制，推动服务对接，激发社会活力，努力探索一条具有地区特色三社联动实践之路。

在全球化与后现代化进程中，社会呈现出高度复杂性与高度不确定性，正是这种高度复杂性与不确定性与人类既有的社会治理模式和行动模式间的矛盾与冲突，把人类带入了风险社会。③张康之.论政府从官僚制向合作制的转变[J].江苏行政学院学报,2012（3）：96-103。在此历程中，工业社会同一性、统一性的追求逐步被后工业社会多样性、异质性追求取代，人不再寄希望于在复杂事物当中寻求必然性，而是直接承认偶然性，在此基础上展开行动。行动者行动的逻辑起点不再是个人利益，而是为了人的共生共在。在苏杭等地政府购买社会组织公共服务历程中，行动者行动依然难以完全脱离执着自我利益的狭隘性，行动受个人利益组织利益驱动，但是伴随着实践不断向前推进，协作不断加深，公共服务供给中行动者会觉察到利益追求不足以概况行动者行动特点。只有人的共生共在才是全人类共同的目的，才能真正揭示新时期行动者行动本质，实现合作治理，这也是笔者今后研究的重点。