儿童福利视角下我国普惠性学前教育政策分析及现实构建

方美红

摘要：学前教育本质具有福利属性，是儿童福利事业重要组成部分。在明确儿童福利内涵和学前教育福利性历史发展的基础上，从儿童福利的视角审视我国普惠性学前教育制度，以政策逻辑结构分析思路来考察普惠性学前教育四大政策，以期在政策分析基础上，构建科学的普惠性学前教育质量政策、健全的体制政策、合理的经费政策和有保障的教师政策。

关键词：儿童福利;普惠性;学前教育;教育政策

中图分类号：G610 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2019）02A-0080-05

中国儿童福利实践与福利体制建设古之已有，从“鳏寡孤独皆有所养”的福利萌芽思想，到“大同社会”的福利制度构想，再到“善堂义田”的福利实践，都彰显泱泱中华以人为本的道德传统。但是，我国儿童福利理论研究滞后于福利实践，难以从学术的视角和理论的高度来引领学前教育的发展。2010年是中国社会福利元年、儿童福利元年与家庭福利元年，标志中国总体社会福利、儿童福利、家庭福利时代来临[1]。借助儿童福利理论考察、分析当前我国普惠性学前教育政策，厘清概念、明晰发展思路、创新发展途径，从而更好地为广大幼儿谋求长远而持续的幸福。

一、儿童福利与普惠性学前教育

（一）儿童福利的内涵

“福利”一词来源于拉丁文，由well和fare两个单词组成，well表示“美好”，fare表示“生活”，意指“美好的生活”。儿童福利是福利的重要组成，对“儿童福利”的定义不一而论，受到国家政治、经济等因素影响，有广义和狭义两个角度。广义的儿童福利指促进儿童身心发展的全方位努力与制度保障，持预防取向的积极福利观。《儿童权利宣言》载文指出，凡是能促进儿童身心健康发展，使其正常生活的各种努力、事业及制度等均为儿童福利[2]。狭义的儿童福利指向特殊儿童和特殊家庭，持补缺取向的消极福利观。我国目前的儿童福利概念较为狭义，主要是为“无经济来源、无劳动能力、无监护人员”的孤儿、弃儿、残儿提供最基本生活保障和医疗服务。本文中的儿童福利指广义的概念，普惠性学前教育是积极儿童福利的一个重要萌芽。不管是广义还是狭义的儿童福利，一些核心内涵始终贯穿：以尊重儿童权利为首要前提，保障儿童生存权、活动权和参与权;以维护儿童福祉为优先考虑，当家庭不能照顾儿童时，国家要履行责任;以追求社会公正为价值目标，在公平的基础上偏向弱势群体[3]。

（二）学前教育的福利性发展

19世纪上半叶，学前教育机构具有浓厚的慈善性质，保育成分大于教育成分;19世纪下半叶开始，工业革命催生国家对人才的竞争，学前教育的教育性越来越受到重视;20世纪80年代以后，许多国家又认识到学前教育机构保育性质的重要性，以立法的形式进一步明确学前教育的性质——兼顾保育与教育双重功能、融合教育与福利双重色彩。

中华五千年文明历史，学前教育的福利色彩可见一斑。新中国成立初期的计划经济时代，学前教育的福利性十分明显，主要是“单位福利”和“地方性福利”，各单位为了解决女职工家庭与工作之间的矛盾，自办单位福利性质幼儿园[4]。改革开放后，学前教育福利性遭到巨大破坏，单位园和地方集体园面临“关、停、并、转、卖”的困境，市场把握了学前教育事业的关键。在这种背景下，出现了“入园难、入园贵”问题。为恢复和促进学前教育的发展，国家出台一系列政策文件，指出要发展普惠、公益的学前教育。至此，我国学前教育福利性得到充分彰显，并上升到国家政策的高度。

（三）儿童福利视角下的普惠性学前教育

学前教育是儿童福利事业的重要组成部分，卡督逊和马汀将儿童福利服务划分为支持性服务、补充性服务和替代性服务，学前教育作为托幼服务归为补充性儿童福利体系之下，以弥补家庭教育之不足[5]。“社会福利制度”“儿童福利制度”“学前教育”“普惠性学前教育体制”这四个概念也形成层级关系：社会福利制度作为统领，儿童福利是社会福利之下的重要分支，学前教育从属于儿童福利制度之下，普惠性学前教育以“普惠性”作为界定，从属于学前教育体制。

普惠性学前教育把学前教育置于普惠性社会福利框架内、置于积极的儿童福利视角之下加以考量。冯晓霞指出，普惠性幼儿园是在公共资金的支持下，对社会大众开放的公共教育服务机构，[6]抓住“公共资金”和“面向大众”两个关键词。基于儿童福利视角，普惠性学前教育的内涵应该满足几个标准：以公民身份平等享有普惠学前教育服务，自由选择学前教育服务类型，满足基本的质量标准和教育需求，由公共财政承担主要经费、家庭和社会适度承担的“适度”普惠学前教育[7]。

二、儿童福利视角下普惠性学前教育政策分析

一个政策体系必须有其逻辑结构，以便政策执行者深入把握其中的关键和根本。教育作为一种培养人的能动活动，首先要制定教育质量政策以规定人才标准，即教育质量政策;教育质量目标确定之后，要明确达成目标的途径与条件，并提供充足的條件，教育体制政策属于教育途径范畴，教育经费政策和教师政策则属于教育条件范畴[8]。接下来，将依据这四大政策结构，从儿童福利视角剖析我国普惠性学前教育政策。

（一）普惠性学前教育质量政策

积极的儿童福利观尊重儿童作为独立个体的权利，保障儿童获得美好生活的权益，普惠性学前教育质量政策解决的是人才培养质量标准问题。这种人才质量标准直接关系到儿童是否能获得幸福生活的能力。普惠性学前教育并非简单地提高入园率，还要坚持质量的提升，以国家为第一责任人，达成“适度普惠，弱势倾斜”的目标。

福利面向全体群众，具有广泛性、普遍性，以公民身份作为福利领取资格。在我国，普惠性学前教育政策以解决“入园贵、入园难”问题为出发点，保障全体儿童的入园机会。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要基本普及学前教育，强调有质量的普及才是真正的普及，将“提高质量”列为工作方针之一。福利建立在国家财政支持的基础上，针对目前我国发展中国家的经济政治发展现状，普惠性学前教育是“适度普惠”，建立全民享有、分阶段实现的普惠性学前教育发展体系，优先照顾孤儿、弃儿、留守儿童和流动儿童的受教育权。

（二）普惠性学前教育体制政策

教育体制是教育机构和教育规范的结合体[9]。在学前教育领域，学校教育机构的主体是公办和民办幼儿园，机构与教育规范结合称为办园体制，学前教育体制主要由办园体制和管理体制（学前教育行政管理体制和幼儿园管理体制）两部分构成。普惠性学前教育体制政策具有政府主导、主体多元、形式多样的特征，与儿童福利理论中的“国家作为第一责任人保障全体儿童生活”相契合。

在办园体制上，普惠性幼儿园包括公办园和民办园，国家支持民办幼儿园的普惠化，形成公办民办并举的发展格局。行政管理体制方面，目前我国普惠性幼儿园行政管理主要是“自上而下”的模式，“在地方负责、分级管理的基础上，进一步明确省级统筹，以县为主，将普惠性学前教育的主体重心和财政保障重心上移至省级政府。”[10]幼儿园管理体制上，关注公办园和民办园之间的平衡，在资金扶持和管理监督上兼顾公办园和民办园，特别支持民办园走普惠性道路。

（三）普惠性学前教育经费政策

经济合作与发展组织（简称OECD）国家作为典型的福利社会国家代表，强调国家要作为公共服务的核心主体，以国家税收来保证福利体系的稳定运行。学前教育作为OECD国家重要福利组成部分，得到国家公共支出的支持。我国普惠性学前教育作为社会福利体系建设的重要组成部分，其经费政策指向如何筹措经费、以什么标准分配经费以及经费的使用和监督等方面。

在我国，各级教育部门都没有为学前教育设置专门的经费。国际上学前教育财政性投入占教育经费的10%左右，而近年来，我国仅占比1.3%左右。政府作为普惠性学前教育财政投入的主体，应激励社会参与，以多种渠道发展学前教育。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）提出，要依据各地实际制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，并以优惠政策鼓励社会力量办园和捐资助园。在经费使用和监督上，《关于做好普惠性幼儿园监测工作的通知》对幼儿园财务管理制度提出指示，明确普惠性幼儿园要形成预算制度，务必实现财务公开。可见，普惠性学前教育经费分配惠及公办和民办幼儿园，经费的利用率和财务公开得到重视，经费政策的走向更加规范。

（四）普惠性学前教育教师政策

积极儿童福利观下，有质量的学前教育才能满足儿童的需求，普惠性学前教育通过有质量的早期教育使儿童获得幸福生活的能力。在普惠性学前教育建设进程中，教师是一个能动的主体，教师权益的保障和教师素质的提升，是普惠性学前教育教师政策的两大部分。

维护教师权益是提升幼儿教师社会地位的一个途径，“国十条”明文指出要落实幼儿园教职工工资保障办法、职称评聘技术和社会保障政策，以保障幼儿教师权益。同时，各地方政府对教师权益的保障也日益重视，如重庆市《江北区学前教育经费补助管理办法（2012年）》中对幼儿园教职工工资最低水平做出明确规定。教师素质的提升方面，“国十条”指出要对公办幼儿园教职工编制、幼儿教师资格准入制度做出规定，在“严进”上规范教师质量。同时，通过各种培训和考核做好“活用”幼儿教师，如“国十条”指出要对幼儿园园长和教师进行制度化培训，使其多样化的学习和发展需求得到满足。最后，还以辞退、辞休、退休等各种制度把好幼儿教师出口关。

三、儿童福利视角下普惠性学前教育现实构建

（一）明确普惠性学前教育核心概念，关注普惠性学前教育质量建设

我国普惠性学前教育政策是站在积极儿童福利的视角，保障和提升全体儿童的基本受教育权。普惠性学前教育的核心在其公益性和普惠性，保障受教育权利公平，是基于国情的“适度”“有质量”的普惠，我国普惠性学前教育要在国家政治经济发展现状的框架下提高质量。

普惠性学前教育质量的提升包括结构质量和过程质量两方面，所谓结构质量就是班额、师生比、教师学历、建筑面积、玩教具数量等易于测量与监控的质量标准，过程质量则关注师幼互动、同伴互动等人际交往的情况。结构质量是较低的标准，要在保证结构质量的基础上切实达成过程质量的提高。政府部门要充分发挥其监管的职能，不仅对幼儿园分级评估、验收等进行监督，还要关注普惠性幼儿园的教育质量。分需要、分目标、分人群、分阶段构建普惠学前教育体系，制定发展阶段目标：一是以国家为主体进行普惠性学前教育改革试点探索;二是在国家指导下，地方政府多元合作增量推广普惠性学前教育;三是国家放权，地方政府充分发挥其普惠性学前教育改革活力。在追求高入园率的基础上，永不松懈对质量的要求，高标准达成普惠性学前教育。

（二）深化普惠性学前教育制度建设，加快出台学前教育体制政策

目前我国学前教育体制还未完善，这在一定程度上阻碍了我国普惠性学前教育改革的进程，难以充分发挥国家作为“守夜人”角色的職责。因此，建立完善的普惠性学前教育制度，加快出台学前教育体制政策是必要而紧急的工作。

学前教育体制政策包括办园体制和管理体制，具体到普惠性学前教育则是贯彻落实“以国家为主导，社会多方参与，公办民办并举”的办园体制。在管理体制上要发挥各级政府的管理、监督功能，不断优化普惠性学前教育管理体制政策。中央政府要统一协调，做好火车头，地方政府则要依据中央政策精神因地制宜，创造性制定适合本地区的具体体制政策。各级政府各部门之间相互协调，还可以积极争取福利组织的支持。学前教育立法可以从根源上抓住学前教育事业发展的命门，给普惠性学前教育办园体制、管理体制、监督体制以合法性的阐释。并且，在系统体系的基础上要更加灵活地发展普惠性学前教育，各级政府要从“管控型”转变为“服务型”。

（三）加大政府财政投入，保障普惠性学前教育经费利用率与持续性

普惠性学前教育作为一种非营利、福利性的教育改革，需要大量财政支持才能稳健而持续地开展。我国普惠性学前教育这一福利性改革的背后是以国家税收为保证的大量财政投入。在此，从经费结构、经费类型和经费来源三方面扩展丰富普惠性学前教育经费政策。

在经费发放结构上，必须坚持公办民办平等对待的原则，在给予公办园基本运行经费时，也要给普惠性民办园以财政支持，通过“以奖代补、生均补贴、税收优惠”等多种形式进行补助;平衡经费的使用结构，在完善硬件的基础上，关注教师质量的提升，投入充足经费进行教师培训。在经费类型上，福利性社会三大公共支出政策包括以育儿假为代表的时间政策、以学前教育机构为代表的服务政策和以税收减免为代表的现金政策。普惠性幼儿园的建设属于服务政策，在推进普惠性学前教育进程中还可以把经费投入到育儿假、父母税收减免等政策上。最后，在经费来源上，基于目前我国经济社会发展现状，普惠性学前教育的经费仍以国家投入为主，还可以借力社会资本、福利机构的力量，合力推进普惠性学前教育建设。

（四）保障权益和提升素质并举，切实提高普惠性学前教育师资水平

高素质的幼儿园教师是提升普惠性学前教育质量的前提条件，也是发展高质量福利性学前教育的基础。要做到教师权益保障和教师素质提升两手抓，在权益和待遇提升的情况下才能吸引高素质人才进入学前教育领域，同时保障在职教师接受培训和学历提升等各项权益，提升待遇，激励教师不断追求自身素质的提升。

保障教师权益和提升教师素质是相互促进、相互协调的关系，要在保障教师权益的基础上不断提升教师素质。首先，在财政投入上，政府公共教育经费支持幼儿园教师队伍建设，系统规划、合理分配教师培训和待遇提升的资金投入比例。其次，在幼儿园教师队伍建设上，“进”“用”“退”三管齐下贯穿教师权益与教师素质两条红线。“进”规定幼儿园教师准入标准，以幼儿教师资格证和学历水平为基本点，综合考虑教师的师才师德，严把进口关。“用”通过培训提升幼儿园教师素质，稳定教师队伍。“退”以绩效考核等方式清退、辞退不符合标准的幼儿园教师，进一步提升整体师资水平，对于那些有丰富教学经验，但由于历史原因在学历、教师资格证等硬性标准没有达标的教师，可以给予其一定考核期限以达到标准，注意政策的灵活性和适宜性。

参考文献：

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[2]江夏.儿童福利：学前教育事业发展研究的新视角[J].学前教育研究， 2011（5）：15-20.

[3]江夏.儿童福利视角下我国学前教育公共支出研究[D].南京：南京师范大学， 2011：20-22.

[4]刘占兰.学前教育必须保持教育性和公益性[J].教育研究， 2009（19）：125-127.

[5]Alfred Kadushin， Judith A. Martin. Child Welfare Services[M].New York：Macmillan Publishing， 1988：25-38.

[6]馮晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究， 2010（5）：4-6.

[7]王东.普惠性学前教育：内涵与政策意蕴[J].教育科学， 2014（2）：26-31.

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[9]孙绵涛. 教育体制理论的新诠释[J].教育研究， 2004（12）：17-22.

[10]孔鹏. 学前教育的省政府职能研究[D].太原：山西大学，2016：31-35.

责任编辑：李韦