加快破解普惠性学前教育难题

罗燕

全国政协委员、北京师范大学教育学部教授 刘焱

卖蛋糕、卖烧烤……疫情期间，一些民办幼儿园无奈的自救方式让人心酸。受疫情影响，很多民办幼儿园生存困难，教师大量流失，有人担心，疫情过后，“入园难”的问题将加剧。

“普惠性民办幼儿园数量不足，将影响普惠性学前教育的供给总量，导致普惠性学前教育资源更加不足。” 全国政协委员、北京师范大学教育学部教授刘焱指出。

疫情中，很多地方政府为普惠性民办幼儿园提供资助，解了普惠性民办幼儿园燃眉之急，既扶持了普惠性民办幼儿园，也保存了当地普惠性学前教育资源。刘焱认为，疫情之后，普惠性民办幼儿园更需要政府扶持。尽快将普惠性学前教育纳入基本公共服务，有助于普惠性学前教育保存量，扩增量。

尴尬的准基本公共服务

事实上，早在 2012 年，“十二五”规划便把普惠性学前教育列为健全基本公共教育服务体系的重点任务之一。但迄今为止被列入基本公共服務中的，只有面向少量贫困儿童和残疾儿童的“普惠性学前教育资助”，覆盖80%在园幼儿的普惠性学前教育被排除在外。

“所以普惠性学前教育现在很尴尬，是个准基本公共服务。”刘焱说，“很多人都以为它是基本公共服务，但其实它不在基本公共服务清单中。”这个尴尬地位导致学前教育发展面临种种困难。

据当前政策设计，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%，公办园在园幼儿占比原则上达到50%以上。这意味着普惠性学前教育公共服务体系有30%的空间需要普惠性民办幼儿园来填补。

自去年初开始的城镇小区配套幼儿园治理在争议中推进，不同地方的政策也不一样。按照相关要求，应转为普惠性幼儿园的，原则上于今年5月底前完成协议签署等各项手续，确保今年秋季全部提供普惠性服务。

但刘焱发现，吸引民办幼儿园进入普惠性学前教育的激励机制尚未形成。各地对普惠性民办幼儿园的扶持与管理措施，主要采取限价策略，财政补助停留在以奖代补阶段，对普惠性民办幼儿园的扶持力度过小且随意性较大。民办幼儿园提供普惠性学前教育服务的收益等于或略高于成本，有些地区甚至小于成本。

“自己交房租，自己养老师，压力太大了。”广西南宁一位民办园园长告诉《民生周刊》记者，转为普惠园之后，幼儿园每学期收费4000元，跟公办园差不多，但需要支出的项目更多。疫情期间，她四处贷款为教师发放工资，到目前为止，亏损80万元。

刘焱担心，长此以往，可能导致部分举办者退出，造成普惠性学前教育资源不足。

不合理的幼儿园财政拨款制度

同属普惠性幼儿园，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，在教育质量和成本分担上存在巨大差距。公办幼儿园有稳定的政府资金投入，近年来软硬件方面都有较大的改善，教育质量不断提高，且收费低;普惠性民办幼儿园政府投入少且不稳定，虽然限价但收费仍比公办幼儿园高，家长成本分担比例也较高。

比如，浙江省 2018 年对公办幼儿园财政投入 115.53 亿元，人均 1.39 万元，对普惠性民办幼儿园的财政投入仅 12.56 亿元，人均仅 0.14 万元。财政扶持力度上的“厚此薄彼”，使得普惠性学前教育不公平问题凸显，从而进一步加剧“入公办幼儿园难”。

虽然受到更多的支持，但当前公办幼儿园的发展也面临瓶颈。刘焱告诉《民生周刊》记者，在学前教育阶段，一直采用以公办幼儿园教职工编制数为依据的财政拨款方式。在目前国家对事业单位机构编制“只减不增”的背景下，各地落实公办幼儿园教职工编制困难重重，大部分幼儿园在岗教师没有编制，以编制为依据的财政性经费拨款方式受阻，导致许多公办幼儿园运营困难，在编教师和非在编教师“同工不同酬”，收入待遇差距非常悬殊，严重影响幼儿园教师队伍建设。

2017年，教育部等四部门要求各地建立与管理体制相适应的生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制。截至 2018 年 5 月，共有 20 个省市出台了相关的政策文件，但绝大多数省份建立的都是“生均公用经费标准”，极少省市建立了可以保障公办幼儿园运营的“生均财政拨款标准”制度。据刘焱分析，这正是因为普惠性学前教育未被纳入基本公共服务，政府对普惠性学前教育财政性的投入缺乏刚性约束机制。

纳入基本公共服务步伐应加快

“普惠性学前教育发展所面临的这些问题，在当前‘非基本公共服务的制度框架下很难获得根本性的解决。”刘焱说。

普惠性学前教育事关“幼有所育”的实现，可以很大程度上减轻家庭经济负担，解除家长的后顾之忧。把普惠性学前教育纳入基本公共服务范畴，符合人民群众的根本利益，有利于把有限的公共资源用于解决长期以来尚未根本解决的“入园难”“入园贵”问题。

刘焱建议，尽快把普惠性学前教育纳入基本公共服务范畴，为普惠性学前教育的发展提供制度和财政保障。

她希望进一步加大对普惠性学前教育的财政投入，并且将财政拨款制度与幼儿园教职工编制脱钩松绑，解决当前因缺乏编制导致的在编教师和非在编教师“同工不同酬”问题。“普惠性学前教育的发展，关键在教师，要让幼儿园留得住老师。”刘焱说。

同时，强化各级政府促进普惠性学前教育发展和供给的责任。将普惠性学前教育纳入基本公共服务清单，明确财政事权和支出责任，形成政府责任的刚性约束机制。

此外，制定普惠性学前教育基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，进一步加快推进普惠性学前教育发展。

“让更多幼儿享受公平而有质量的学前教育。”是刘焱的期望，也是千万家庭的期盼。