让首都优质教育资源更丰富多彩①

李海波

摘要北京市实施学区制改革和集团化办学取得了显著成效，学区制改革从单一行政区划向学术性组织转变，集团化办学由单一集团化向多种办学模式转变，组织实施由自由组合型向行政任务驱动型转变。针对当前改革中出现的改革动能减弱、行政成本上升、经费保障缺乏长效投入机制以及其他集团化办学遭遇的瓶颈问题，建议建立学区制和集团化办学的规范和激励机制，加强管理和办学模式的体制机制建设，建立改革经费投入保障机制，探索队伍建设和人事制度改革，构建综合评价指标体系。

关键词集团化办学；学区制；教育综合治理；教育联盟式学区；教育集群；城乡一体化；首都教育

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2019）03-0009-04

在深化教育综合改革的背景下，北京市市、区两级政府为满足让更多的孩子“上好学”的需求，统筹资源配置，积极推动学区制改革和集团化办学改革，在最短时间、以最快速度高起点地缩小城乡教育差距，推动优质教育发展均衡化、普及化、平民化，使基础教育走上“公办学校利益最大化”的道路。实行学区制改革和集团化办学，是北京市促进基础教育优质均衡发展的重要举措和重要经验，是不断提高教育治理现代化水平的具体体现。

2017年11月至2018年4月，北京市政府教育督导室对全市17个区进行实地督导调研，对各区“深化教育综合改革背景下办学体制机制建设情况”等进行数据采集，举办多种办学模式座谈会51场，实地检查学校68所。笔者结合此次调研结果，对北京市实施学区制改革和集团化办学所取得的成绩与存在的问题进行分析，并提出进一步深化改革的政策建议。

一、北京学区制改革和集团化办学的主要成效

北京市不断推动基础教育“供给侧结构性改革”，实行学区制改革和集团化办学，在强化政府统筹、体制创新、精准发力和综合施策等方面取得了明显成效。

1. 学区制改革从单一行政区划向学术性组织转变

北京市的学区制改革目前已呈现多种样态，学区从单一行政区划向学术性组织转变。目前，学区大致分为行政学区、特色衔接式学区、同行结组式学区、教育联盟式学区四种。

行政学区，主要以街道行政管理区域为划分依据。例如：西城区共划分12个学区，各学区办公室是由区教委派出人员组成的常设行政机构，接受区教委和街道办事处的双重领导与管理，在学区内体现政府赋予的教育管理责任。

特色衔接式学区，以基础教育示范校或优质校牵头，纵横辐射，提升学校、区域教育的整体发展品质。例如：丰台区以优质高中校或优质品牌资源单位牵头，通过横向联合建立了8个教育集群。

同行结组式学区，主要是研修促进、优势互补、资源共享的校际合作交流及共同发展的同一学段式学区。例如：密云区通过教委行政推动、区研修院教研跟进、学校主体落实，将初中学校结组形成4个学区。

教育联盟式学区，注重发挥高中示范校的引领作用，以优质中小学为骨干，本着地域接近、优势互补原则开展协作。例如：顺义区在“城乡联动”教育改革试验中建立了联盟式学区；怀柔区按照“统一规划、优势互补、分步推进、整体提高”的原则，组建了4个中学、6个小学的非行政性共同发展学区。

2. 集团化办学由单一集团化向多种办学模式转变

各区积极推进办学模式改革，采取集团化、教育联盟、教育集群、教育资源带、一贯制、名校办分校、城乡一体化等多种办学模式，形成快速扩展、贯通学段的教育链条，推动新建学校、薄弱学校成长为优质教育资源。根据北京市政府教育督导室的调研结果，截至2018年6月，全市已成立教育集团95个，教育联盟47个，教育集群8个，教育资源带7个，一贯制学校141所，名校办分校256所，城乡一体化学校27所。

3. 组织实施由自由组合型向行政任务驱动型转变

目前，北京市中小学办学体制机制改革在指导、路径和方式上，主要由教育行政部门通过任务驱动来组织实施，改变了以前凭借知名校长、教育专家以及企校联姻等推动形成的松散自发的组织形式。由于是政府行为，相关的人事编制、经费保障、绩效考核、规范管理等制度机制逐步建立，各区以制度建设为基础，强化规划设计、指导意见和管理办法等制度性建设。例如：东城区出台了《东城区教育集团管理办法》，完善优质教育品牌的辐射带动与组团发展的“盟贯带”模式；西城区出台了《西城区优质教育资源输出管理办法》，强调深入调研论证，签好合作协议，明确职责，对集团化办学进行规范和有效指导。

二、对北京学区制改革和集团化办学的理性思考

1. 改革进入平稳期，改革动能有所减弱

从调研情况来看，北京市各区选择深化基础教育领域综合改革的路径各异、采取的措施不同，显然改革还处在深水区。这也说明全市在推动体制机制改革时，对管理体制和办学模式并没有给出基本设定。从管理方式看，按行政区域划分学区不占主流，不是主导模式，多数区是根据自身的区情、优势和特点采用多种模式划分学区的，它们或者以强带弱，或者以点带面，或者上下贯通，以牵头学校、同类学段、同类地域来划分的非行政学区的管理机制成为学区组合的主要模式。

调研结果也显示，本轮的探索与改革历时五年多，其动能开始减弱。截至2015年，各区已经基本完成深化基础教育领域综合改革制定的目标。新的教育治理体系“学区制”“集团化”已经度过波峰，进入平稳期。改革动能之所以减弱，原因可能是动力或支撑力度减弱，如市级财政的支撑主要偏向于城乡一体化项目，可能是优质资源覆盖面得到进一步扩大，也可能是深化基础教育领域综合改革的下一步目标尚不清晰所致。

2. 管理和办学模式属性多样，“松散型”“混合型”略占主流

本次调研显示，各区的探索或做法不尽相同。学区制改革并没有统一的内涵界定，各区根据自己的理解来探索，所以学区、集团、联盟、集群等叫法纷纷涌现。从管理机制和办学模式的属性进行分析，学区制存在按照行政街區、方便招生规则划分的管理属性，还有呈现特色衔接、同行结组、教育联盟式的学术型学区的管理属性；集团（含集群、联盟、资源带）既有按照学校类型、地域、范围划片的管理属性，又有理念融通、管理统合、业务指导、教师互培等办学属性；名校办分校（含城乡一体化，区内、跨区办分校）具有“母体”“子体”的血缘关系的办学模式属性；九年一贯制的特点是“家族式”一体关系，具有排外的办学属性。

从各区办学模式（集团、联盟、一贯制、名校办分校、城乡一体化）来看，主要分为一体化的“紧密型”和共同体的“松散型”“混合型”办学模式，后者略占主流。各种探索及其类型各有优缺点，还没有哪一种类型具有显著的比较优势，可以作为全区域推广的典型模式。总结还没有开始，尝试依然进行中，这一方面说明各区正在推进的集团化办学模式具有创新性，另一方面也反映出人们对集团化办学模式还缺乏统一认识、系统研究和管理共识。

3. 管理复杂性增加，行政成本上升

学区制改革和集团化办学的各种探索及其类型相当复杂，这就使得管理的复杂性大大增加。有的学区具有行政性管理属性，有的学区具有非行政性松散的管理属性；有的教育集团是独立法人型，有的教育集团则不是；有的集团内部师资配备有统一招聘配置，有的集团内部则是各学校单独招聘；另外在绩效工资、经费管理和绩效评价等诸多方面，集团化办学也存在不同模式，均体现出多样性和复杂性，各自优势还没有得到明确展示，都面临新的考验。学区制和集团化办学的评估指标体系还很不完善，不能对不同学区制和集团化办学的管理和模式进行有效评估和指导，容易流于形式。总之，在自主办学的权责界限还不很明确的条件下，基础教育办学体制机制如此复杂的变化，会导致行政管理方式的应对困境，评估指标体系过于复杂和多样化也会导致行政成本上升。

4. 新问题开始显露，集团化办学遭遇瓶颈

本轮改革对促进北京市教育均衡化和提高办学质量成效明显，但有些问题也开始暴露，各种类型中都有新问题浮现。一是教育投入机制改革未完全到位。在实施办学体制机制改革中，相关经费保障缺乏长效投入机制，许多新增成本（如教师补助、交通食宿、办公经费、培训项目经费等）缺乏充足的资金支持。二是教师人事制度改革滞后，给集团化办学的优质学校的教育教学带来很大困扰，直接影响集团化办学的效果。三是集团化办学评估机制不健全。

具体讲，集团化办学遇到以下瓶颈问题。一是集团总校对分校采取多种“输血”方式开展教师交流，随着集团的逐步扩大，总校干部、教师编制不足问题凸显；二是总校输出的干部、教师，在职称评定、专业发展、工资待遇等方面得不到更有力保障，影响“输出”的持续性；三是集团总校输出的干部常以退休返聘者或年龄较大者为主，输出的教师并非学科骨干，输出能量有所衰减；四是成员学校教师培训基本上采取“候鸟式”的培训交流，形式随意、培训时间过短、针对性不强等问题影响培训效果。以上新问题目前还没有充分暴露出来，大部分处于潜伏状态。从巩固成效、持续推进的角度看，集团化办学还需要有新思路和新举措。

三、深化学区制改革和集团化办学的政策建议

1. 建立学区制改革和集团化办学的规范和激励机制

面对形式多样、模式繁多、效益不均、管理复杂的办学与治理现状，我们需要冷静应对。我们建议市政府积极研究制定相关政策，对学区制管理和集团化办学进行规范和激励。规范是指加强指导，完善制度，使学区制管理和集团化办学有序规范发展。激励是指创新管理机制，激发办学活力，健全运行方式，为学区制和集团化办学注入新的激励机制，将管理方式和办学模式改革作为深化教育综合改革的重要抓手。

2. 加强管理和办学模式的体制机制建设

本轮中小学办学体制机制改革主要是由教育行政部门通过任务驱动的方式组织实施的，相关的人事编制、经费保障、绩效考核、规范管理等机制的研究未能及时跟进，很多问题还处于潜伏期。例如：学区制行政职能逐渐增加，出现权力的二级行政化迹象；集团化办学随着体量迅速膨胀出现品牌形象稀释和办学同质化现象。

建议学区制管理要进一步削弱行政职能，发挥学区协调与共治的作用优势，让学区内的学校管理者、教师、社区/街道、家长等共同参与，建立学区理事会、委员会等定期议事治理模式和管理机制，明确学区的协调组织、服务招生、资源整合、校际交流和特色建设等工作职责。集团化办学主体要制定集团化办学章程，采取“总校务会制”“管委会制”“理事会制”“联席会制”等方式进行日常管理，加强集团化的品牌、信息、课程、教师、教研、设施等资源共享平台建设，以多种形式构建相对统一、相互支撑的集团化资源共享体系和管理机制。

3. 建立改革经费投入保障机制

当前学区制和集团化办学面临着经费投入不稳定、教育投入机制改革未完全到位等问题。在学区经费投入方面，区政府是学区教育运行经费投入主体，建议将学区设定为教育经费预算编制单位，建立经常性经费定额和专项活动项目的经费申报机制，完善学区发展的经费保障机制。在集团化办学投入方面，建议建立市、区两级财政集团化办学专项经费预算。市级财政设置集团化办学专项经费支持，对跨区域集团化办学单位给予一定的经费保障，鼓励跨区域协作办学。区级财政将区域内集团化办学机构纳入教育经费专项投入预算编制单位，通过定额经费和专项经费等方式，保障集团化办学运行经费；对城乡一体化建设项目学校开展绩效评估，建立“放飞”机制。

4. 探索队伍建设和人事制度改革

学区制和集团化办学需要统筹干部教师队伍建设发展规划，实施适应改革需要的干部教师调配和专业发展机制，促进干部教师素养整体提升。

首先，在学区制人事制度改革方面，区教育行政部门要规划区域学区布局，设置学区组织结构、工作职责和管理人员编制。各区要逐步为学区配备专业的管理人员，出台并完善对管理人员的管理考核办法，探索以学区为单位的教师聘任机制，盘活学区内骨干教师资源，通过骨干教师流动、联校教研、集中培训等形式，提升学区各学校的整体师资质量。

其次，在集团化人事制度改革方面，建议探索集团聘任与成员校聘任相结合的教师编制管理机制。在人员聘任及编制上，探索统筹使用集团编制总量，鼓励集团建立输出人才资源库。集团聘任侧重于引进专家型学科带头人和研究型管理人才，可以广聘区域内外、全国各地优秀人才；成员校聘任侧重于吸引集团总校输出的人才资源，并结合本校办学特色引进区域内外文艺、科技、艺术人才资源和应届毕业生。区内的教师编制应向集团总校倾斜，鼓励各集团校留出一定比例的流动性编制，用于集团层面的管理、科研教学岗位。在薪酬待遇上，对参与集团管理的干部和进行轮岗的教师建立本校职级和轮岗岗位职级的双绩效工资制度。在专业职务评审上，对集团总校的管理干部教师在集团层面进行统一的职称评审，对于跨校参与管理、指导、兼课的干部教师要进行相应的加分，鼓励成员校在内部职称评定时将干部教师参与集团工作的量与质纳入考评。

5. 构建综合评价指标体系

学区制和集团化办学的管理和办学模式综合评价，在整体指标体系的设置上要全面反映区域统筹、协调管理、优质均衡、办学活力和教育生态的发展情况。在综合评价指标中，评价指标可以区分为核心指标和扩展指标。核心指标包括资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度等方面的内容。扩展指标包括办学理念、教育管理制度、考核和問责机制、发展的时间表和路线图等。在评价标准上，既要看数字又不能唯数字。数字是衡量教育发展情况的重要形式，建立评价体系不能不看数字。例如：核心指标中的资源配置、教育质量等，扩展指标中的发展时间表、路线图等，这些数字是反映教育发展的重要指标，必须予以重视。

（编辑 崔若峰）

注释：

① 本文系2016年北京市政府教育督导室委托课题“北京市义务教育优质均衡发展督导评价研究”的研究成果。