成都经验：教育治理视角下的名校集团发展探索

戴晖 范小梅 蒋姗

摘要四川省成都市基于全域视野、统筹资源、综合改革的现代教育治理观，实施名校集团发展战略。通过建立集市级备案权、区（市）县决定权、集团自主权、龙头学校优先权于一体的集团发展多元治理体系，明晰多元治理主体权责边界，构建名校集团发展的高效运行机制。形成了以资源配置为治理重点，以行政调和为治理手段，以有效评价为治理依据，以成长退出为治理目标的实践路径。成都市名校集团建设本质上是现代教育治理的区域实践，在资源配置、人员交流、服务均等、模式生成等方面产生了阶段性治理成果。

关键词集团化办学；现代教育治理；名校集团；行政调和；成长退出机制；基本公共教育服务均等化

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2019）03-0012-04

为应对城市化进程加速背景下优质教育资源不足、城乡发展不均衡等问题，四川省成都市于2009年开始实施名校集团发展战略，基于全域视野、统筹资源、综合改革的现代治理观，着手推进以优质学校为龙头的教育集团建设。成都市始终强调“以义务教育为主，向两端延伸”的基本原则，通过合作、对话、协商、共享等方式，探索出一条“以问题为导向、以政府为主导、以学校为主体”的教育治理新路径。

十年来，成都市通过“三加”（名校+新校、名校+弱校、名校+农校）、“三进”（名校进灾区、进新区、进山区）、“三促”（促进灾区发展、新区发展、山区发展），逐步实现名校资源全域共享、城乡共享、全民共享。截至2018年底，全市共建成基础教育各学段名校集团122个，其中幼儿园29个、小学53个、初中21个、普高19个；全市名校集团成员学校226所，其中幼儿园44所、小学101所、初中28所、普高53所；成都全市共有普通中小学生152.6万名，全市名校集团覆盖普通中小学校学生46.7万名，跨区域名校领办和委托管理学校常态保持在30所左右，常年惠及农村学生2万余名，以市直属三所示范性高中组建的3个名校集团，成员学校35所，常年惠及全市及全省学生近10万名。

一、明确权责：建立集团发展多元治理体系

成都市对名校集团发展相关主体进行了权力划分以及职能职责再定位，构建了符合名校集团发展目标任务和价值追求的高效运行机制。集市级备案权、区（市）县决定权、集团自主权和龙头学校优先权于一体的权责体系，将自上而下、单一向度的传统管理模式，调整为基于共同目标和愿景的上下互动、彼此合作、相互协商的多元治理体系。[1]

1. 市级备案权

成都市市级教育行政部门的备案权，主要由2009年成都市教育局印发的《关于推进名校集团发展的意见》予以明确。一是对区（市）县批准的名校集团予以备案确认，区（市）县教育局新审批名校集团、名校集团变更（包括龙头学校、成员学校变更，新加入成员学校等），由区（市）县提出备案申请，市级予以确认；二是对以市直属学校为龙头组建的名校集团予以审批。市级教育行政部门的具体责任主要在于，逐步厘清名校集团发展中的现实问题，行使规范职责，为名校集团发展提供规划、指导等适切的专业和行政支持；通过过程跟踪和年度工作考核了解名校集团发展基本情况，协调名校集团发展相关经费。

2. 区（市）县决定权

成都市各区（市）县教育行政部门的决定权，主要由市级行政部门和2009年《关于推进名校集团发展的意见》予以规定：一是决定名校集团成立，二是批准名校集团成立，同时批准名校集团章程。同时，为更好地推动辖区内名校集团发展，区（市）县教育行政部门还肩负以下职责：一是制定本区域名校集团发展规划，将推进名校集团发展战略纳入教育事业发展规划，制定切实可行的推进名校集团发展规划及实施方案；二是领导、指导和监督管理名校集团，任命本区域名校集团的理事长、副理事长，建立名校集团发展的保障机制、支持机制和激励机制。

3. 集团自主权

成都市名校集团的办学自主权主要有三项。一是自主制定章程，并提高集团章程约束力，使之成为集团办学行为、管理运行的制度依据和行为准则。二是优化内部管理，建立以共同愿景为核心、以良好的制度体系为框架、以合理的规则程序为纽带的集团运行机制。三是贯彻办学宗旨，遵照集团章程，决策或协调集团重大事项。教育行政部门对集团内成员学校校级干部的任免，需事先征得集团理事会同意。集团统一引领下属各成员学校，统一负责集团对外形象宣传，统一协调集团内各成员学校之间各类教育活动、学生活动以及师资培训等。

4. 龙头学校优先权

龙头学校在名校集团发展中的优先权与其职责相辅相成，主要有两项。一是指导权，龙头学校选派现任中层及以上优秀管理人员，到成员学校担任执行校长（任期3年），向成员学校派出团队（原则上不低于3人，含执行校长），对成员学校进行业务指导和管理；从成员学校遴选优秀后备干部到龙头学校挂职锻炼、顶岗工作；与成员学校分享自身学校的品牌、课程、文化、制度等资源。二是优先权，在教育和人事部门指导下，龙头学校可在核定编制内面向社会自主公开招聘教师，自主调动、引进和选任教师，自主引进高级职称、市级优秀教师和高层次管理人员。

二、系统实施：架构名校集团发展的实践路径

成都名校集团发展在明晰多元治理主体权责边界基础上，努力建构由“自制的政府、自主的集团、自为的学校”共同构成的治理格局。制度是维系名校集团发展相关主体内在关系的纽带，而围绕制度建设展开的各种行为和活动则是治理实践的具体呈现。

1. 以资源配置为治理重点

教育治理理念要求教育发展主体尤其是作为主导者的教育行政部门，承担起聚合多种资源和力量，促进利益相关者之间互动、合作、分享、共生的职责，以资源配置为重点，建构真正的教育共同体，实现教育的善治。循此思路，成都市教育局支持鼓励各区（市）县教育局积极稳妥地在辖域内组建名校集团，并与各区（市）县共同推进名校集团的管理运行、人员保障、经费投入、考核评估、发展退出等机制的设计与完善。具體措施包括建立指向人才梯队建设的资源储备制度，如给予龙头学校超配编制、实行专业技术评审与职务聘任分离、建立名师名校长专项培养机制等；指向优秀师资流通共享的集团内部双向交流制度，包括区域内交流、区域教育联盟间跨区域交流、教师支教交流等；指向保障集团有序运行的市级、区（市）县级经费和财政投入倾斜制度，以及包括绩效总量倾斜、专项奖励倾斜、评优评先倾斜等指向差异化扶持的激励优化制度。

2. 以行政调和为治理手段

主体多元化是教育治理理念的显著特征，这意味着教育治理是在政府、市场、学校、学生家庭等主体的互动与合作中谋求教育善治的过程。需要明确的是，治理主体多元化不仅不是否定市级教育行政部门的主导作用，反而是更加强调行政调和的基础作用。

在成都市名校集团发展过程中，行政调和主要体现为对集团组建方式和办学行为的制度约束，对集团化办学的跨区域发展和全域覆盖的政策引导，以及纠正集团化办学发展路径、促进集团发展管理规范的“集团备案纠偏”等三种具体行为。行为载体包括《规范名校集团管理八条规定》（2009）、《关于推进名校进县城托管到乡镇深化教育圈层融合的意见》（2013）、《成都市教育局关于进一步提升名校集团发展水平的意见》（2016）。这些行政调和行为与政策及时化解了成都市名校集团发展早期过度扩张中暴露的问题，有效规范了全市集团化办学的发展秩序。

3. 以有效评价为治理依据

多元主体参与的教育治理过程，要求充分辨别集团第一方、政府第二方和独立第三方三者评价的价值，明确评价手段的适用条件和组合依据，建立客观、科学、合理的名校集团发展评价体系，为区域教育治理提供客观依据，这是现代教育治理的应有之义。经过10年尝试、改革、调整，成都名校集团发展形成了以强化目标管理、完善考核方式、开展绩效评估为主要手段的评价体系。成都市政府将名校集团发展纳入各区（市）县政府年度主要目标责任，进行管理和考评；根据名校集团发展重点和实际，在不同年度设定不同考评目标。引进成都市教育学会、成都市教科院、成都大学等第三方机构和专业院校对名校集团发展开展年度评价，通过教育领域专家的多视角问诊和分析，优化教育治理进程。同时，聚焦集团发展专项资金、奖补等使用情况，由成都市财政部门委托第三方机构对名校集团发展资金支出及其效果进行综合评价和判断，评价资金使用的科学性、合理性和有效性，提出完善资金管理和项目管理的制度机制、调整支出结构的相关建议，提高资金使用效率。

4. 以成长退出为治理目标

教育治理是一个以共治求善治的过程，其直接目标是善治，教育之善治的最后目标是办好的教育，好教育或善教都意味着教育领域公共利益的最大化。[2]结合成都市教育实情，以善治为目标的教育治理必然要求实现教育资源的“扬峰填谷”，“扬峰”即保障教育资源较好的区域得到更优质的发展，“填谷”即实现较弱区域教育资源的优质化。由此，成都市开始有计划成体系地将新校、弱校、农村校纳入名校集团，集中优质资源倾力将其培育成新优质学校，然后督促新优质学校按程序、合规定地解绑退出，独立自主发展，甚至成为带动区域教育整体发展的“新引擎”。围绕实现成员学校独立成长、自主发展的目标，成都市名校集团逐步建立了三种有序退出机制，推动集团化办学形成“进入有据、退出有序”的良性运转格局。

一是淘汰退出制度。以学年度考核、财政经费绩效考评等为依据，对进入名校集团已满一个周期而未达到评估标准或办学成效不明显、办学行为不规范且拒不整改的成员学校，以及名下成员学校过多、组建程序不规范、年度考核不合格、工作成效不明显的教育集团进行调整，建立动态管理退出机制。

二是成长退出制度。成都市鼓励已成长为优质学校或自身发展良好、具备“造血”功能的成员学校，依程序退出名校集团。例如：武侯区龙江路小学分校、龙江路锦官新城小学、青羊区泡桐树小学花园分校等都已完成“孵化、培育、成熟、退出”的发展历程，成为新的高品质学校。

三是再生退出机制。成都市鼓励已成长为优质学校的成员学校在脱离名校集团后，以自己为龙头学校组建新的名校集团，形成名校资源和名校集团的再生机制，产生名校资源增量。例如：锦江区成都师范附属小学万科分校从建校之初，由成都师范附属小学以“名校+新校”方式领办，与成都师范附属小学进行捆绑发展。通过六年的发展，2012年成都师范附属小学万科分校从原集团脱离之后，锦江区着手推进了以该校为龙头学校的名校集团建设，在通过市级备案后，成都师范附属小学万科分校现带领自己集团的成员学校—菱窠路小学开启了新一轮的名校集团发展探索。

三、成效初显：形成区域教育治理的阶段性成果

实践表明，成都市名校集团建设本质上是现代教育治理的区域实践，并且围绕资源配置、人员交流、服务均等、模式生成等方面形成了阶段性治理成果。

1. 破解优质教育资源流动壁垒

成都市结合优质教育资源的校际分布特点，以联盟为主要手段，将优质学校与薄弱学校、新建學校、农村学校组团联合，实行名校集团管理，突破了教育资源流通的两个壁垒。一是观念壁垒，将不同办学水平的学校纳入同一共同体，有效促进了教育理念交互，规避了“各自为政”和“绝对竞争”视角，引导办学主体从“既见森林又见树木”的角度来看待和理解教育。二是资源壁垒，通过教育资源校际整合、流动与共享，使教育资源从“学校所有”变为“集团所有”，实现教育资源需求侧与供给侧对接。同时，成都市进行了市级统筹区域教育联盟框架下的名校进县城、托管到乡镇，扩大了优质教育资源均衡配置的范围，消除了学校主体间的“地方保护”和“流通障碍”，变名校的“县域所有”为全市“全域所有”，实现优质资源跨区域的优化整合和共享，从而整体提升和优化了区域教育质量。

2. 促成丰富多彩的干部教师交流成长

集团化办学的核心是资源流动，资源流动的核心是干部教师交流。成都市、区（市）县两级教育行政部门打破名校在优质教育资源上的“绝对优势”，建立名校集团内部干部教师交流制度，推动龙头学校既发挥辐射带动作用，向成员学校输出优秀干部和骨干教师，又发挥教师成长基地、培养基地以及名师孵化基地的作用，成为成员学校新教师、后备骨干教师成长的摇篮。干部教师交流的具体推进方式，由集团根据龙头学校以及不同成员学校的实际情况进行自主安排，关注教师的自愿意识和专业成长需要，做到个人自愿和集团需求相结合、教师专业成长与集团整体发展相结合。名校集团内部干部教师交流的制度设计与实施，相对目前国家、省市层面的义务教育教师交流制度而言，更加凸显其“柔性”特质，有效规避了教师交流形式化、功利化等问题。

3. 助推基本公共教育服务均等化

成都市名校集团发展，旨在充分发挥名校示范作用，带动一般学校共同发展，助推基本公共教育服务均等化。2018年，全市义务教育校际均衡指数为0.28，全市教育现代化发展水平总体达成度达84.23%。优质公共教育资源得到快速扩张，成都教育资源供给结构发生显著变化。全市公办和公益性幼儿园学位覆盖率达87.30%，优质学前教育覆盖率为73.30%，全市义务教育优质资源覆盖率为55.53%，全市各级示范性普通高中覆盖率达80.00%以上，近郊、远郊就读示范性普通高中学校的学生比例达85.00%以上。随着名校集团发展，大众对于在家门口就能享受优质教育的需求得到了较好满足，生源得到有效转移和分流，“择校热”现象得到有效控制，全市义务教育“非正常跨区域入学”人数比例近七年从9.10%降至1.52%，就近入学进入新常态。

成都名校集团发展始终坚持教育的公共属性，践行教育资源共享理念，遵循“以强带弱”“以城带乡”的思路，形成了“市域统筹、区（市）县为主”的发展方式，纵向明确市、区（市）县、集团、学校各级的权责分割，横向完善区域内和跨区域的学校合作、部门联动、社会参与的多元主体协同，构建了资源配置、行政调和、有效评价、成长退出等制度规范，促进了优质教育资源在市域范围内的均衡配置、优质共享。这是一条符合成都实际、具有成都特色的集团化办学之路，也是一条富有成效的教育治理实践之路，为教育公共治理的区域探索贡献了一种可行、高效的发展模式。

参考文献：

[1] 姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式[J].全球教育展望，2009，（5）.

[2] 褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，（10）.