坚守教育公益普惠底线，遏制资本过度逐利倾向

王海英

2018年11月15日，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布，恰逢其时且行动迅速，态度鲜明且立场坚定。这一文件的出台，得到学前教育业内人士的大力支持，也引发社会各界的广泛关注。尤其是第二十四条的规定“遏制过度逐利行为”，对违规操作的严厉整治、对营利园所的严格审查、对资本逐利的严防死守，充分体现了党和国家对我国学前教育健康优质发展的高度重视，对儿童权益的尊重与保护，对百姓需求质优价廉幼儿园的关切与回应，对学前教育公益普惠本质的捍衛与守护。二十四条的出台，首先表明了政府的核心立场——坚守公益普惠，让办园者安心投身幼教；其次阐明了政府的使命担当——坚持严查严审，让办园者专心提升质量；最后，声明了政府的底线所在——坚决禁止上市，让办园者收心做好教育。

一、坚守公益普惠，拓宽社会力量办园之路

学前教育的准公共产品属性要求国家不能将幼教完全抛向市场，任其自由发展。世界各地的管理经验表明，加大投入是政府的主导责任，加强监管是政府的神圣使命。然而近年来资本纷纷进军甚至跨界幼教行业，由于当前我国的公众需求高涨、市场规范不足，导致一些不合理、不合法的现象产生。例如，一些社会资本在扩张对象上，违规控制部分属于国有资产或事业单位性质的幼儿园；一些社会资本在扩张区域上，将重点转向薄弱的农村地区学前教育市场，甚至有的资本集团专门提出扩张农村的专项计划。

显而易见，一旦这些性质的园所被卷入资本大潮，则极有可能因资本的逐利性、垄断性、波动性以及非专业性引发不可估量的风险。首先，资本如此操作如果意在获取利润，而非实现教育的公益属性，那么扩大班级规模、压缩人员成本、克扣幼儿伙食等种种违规行为、暗箱操作就会屡见不鲜。毋庸置疑的是，教育的高成本、低利润基本无法满足资本的贪得无厌，因而背离教育规律、压缩教育成本往往是其铤而走险的惯常手段。其次，资本如此操作多会走向垄断，而非实现教育的普惠属性，扩大集团规模、形成资源垄断、导致价格过高等种种违反市场规律、违背教育属性的现象便会日益增多。尤其是大资本、大集团运作过程中，一旦出现负债经营、资金链断裂、恶意破产等风险，必然会危害学前教育的长期稳定发展。例如，澳大利亚的垄断性幼儿保育集团ABC教育集团曾占据全国市场份额的25%，拥有1037个儿童保育中心，有超过10万幼儿在其间就读，聘用了16000多名教职工。在2008年ABC教育集团破产后，澳大利亚政府不得不拨款维持托幼中心的运行，并四处寻找托幼中心的接收者。同样，俄罗斯也曾发生过类似的幼儿园超级连锁集团资金链断裂，大量孩子无法入园，直接危及政府公共服务和社会稳定的案例。再次，资本如此操作还会带来经营风险，而非满足教育的深耕细作。采用轻资产投入、求取短时期回报是部分集团进入幼教常见的急功近利心态。近年来资本进入幼教可谓异军突起，短短几年时间我国学前教育领域已形成了千亿超级市场。正所谓“欲速则不达”“十年树木，百年树人”，如此做法怎能脚踏实地、务实求真地干好教育？最后，资本如此操作可能导致集权，而非让其自主管理、保障教育的质量追求。一些企业打造五花八门的课程、各种各样的特色服务，却很少能够真正贯彻《3-6岁儿童学习与发展指南》和《幼儿园教育指导纲要（试行）》的精神，实现教育的真正价值，目的还是推销给幼儿园，成为人手一册的教辅资料赚钱。上述种种危害终将使我国的幼教领域无法承受，更何谈优质发展？

因此，针对上述种种现象，政府及时重拳出击。《若干意见》指出：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。”对于已违规的，“由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股”。这一规定既是“过滤器”，更是“定心丸”，是对当前社会资本兼并收购乱象的严格限制、严厉惩治，更是为今后社会力量兴办学前教育扫清障碍，拓宽道路。

教育作为人才培养的事业，幼教作为人生奠基的起点需要用真金白银去投入，需要以“园”为本地去发展，需要数十年如一日地去耕耘，更需要行家里手们去引领。《若干意见》对社会资本收购并购等乱象的严格规范，恰恰是为非营利性幼儿园的发展搭桥铺路。让真心想给孩子一个快乐童年的人们安安心心办教育，减少因某些大资本过度逐利、忽视质量等想法的侵蚀；让真心想给孩子一个幸福童年的人们质优价廉办教育，减轻因部分大资本收购并购、价格压榨、地区垄断等造成的压力；让真正想给孩子一个安稳童年的人们长长久久办教育，减少因所控企业套现抛售、破产倒闭、园所易主等引发的冲击；让真正想给孩子一个充实童年的人们专业自主办教育，减除因一些外行人采取企业模式管理、移花接木引进课程等带来的束缚。

二、清理违规操作，加强营利园所透明监管

营利性民办园在为幼儿提供学前教育保教服务的同时，在参与资本运作、角逐市场份额的过程中，有可能给学前教育带来种种问题，包括信息不公开、资质不达标、变更不规范、责任不承担等。第一，部分营利性民办园毫不掩饰其对利润的追求，却有意回避其对信息的备案和公开。曾有一位从事幼教多年的企业家表示，大部分的投资人都带有“原罪”，个中深意不言自明。第二，部分营利性民办园毫不迟疑其对规模的扩张，却无心关注幼儿园的资质和办园水平。例如，部分资本集团对加盟、并购等园所的准入门槛越降越低，甚至为了快速跑马圈地、抢占先机，不管幼儿园有无资质、许可都一并收入。个别企业也显然违背了我国《商业特许经营管理条例》，在没有开设一家直营园且没有任何幼儿园运营经验的情况下就去提供幼儿园加盟服务，其办园质量值得怀疑。第三，一些幼儿园尤其是部分营利性民办园毫不避讳其对控制主体或加盟主体的变更，却并未进行规范操作，更不会关心园所的长远发展。第四，当幼儿园出现重大安全、经营、管理、质量、财务、资产等问题时，责任主体过低，上级经营与管理主体未能承担连带责任，特别是近年来出现的一系列虐童事件也反映出部分营利性民办园毫不承担其对一些安全事故的责任，最终后果却由政府买单。

基于此，政府通过深入调研、多方论证，在《若干意见》中尤为强调营利性民办园的规范运营。明确指出：“参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布。当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割。所属幼儿园出现安全、经营、管理、质量、财务、资产等方面问题时，举办者、实际控制人、负责幼儿园经营的管理机构应承担相应责任。”这些监管措施，一是促进相关协议信息公开。这就对营利性民办园与企业之间的关联交易问题进行了规范，使其变得更加公开透明，便于社会监督。二是加大对办园资质的审核力度。提高了营利性民办园进行加盟、连锁行为的准入门槛，利于确保办园质量。三是严格幼儿园控制或加盟主体的变更审批。这就不会给民办园特别是营利性民办园利用监管漏洞炒买炒卖，进行巨额牟利提供可乘之机，保障了园所法人财产的安全。四是强化关联责任。增强民办园举办者的法律责任意识，体现了政府对规范民办园发展、加强营利性民办园透明监管的决心。

三、遏制过度逐利，引导民间资本深耕幼教

近年来，教育的上市热潮快速扩展到幼教领域，但其对幼儿身心健康有可能造成的伤害、在社会舆论中引发的軒然大波，打破了幼教界原本的平静，打乱了学前界原有的步调。一方面，一部分资本对幼儿园上市蠢蠢欲动、野心勃勃。例如，某些企业大肆跨界收购并购民办园所，欲打包上市；又如，个别幼教集团绕道境外申请，以求轻松上市；再如，有的幼儿园依傍上市资本，企图借壳上市。另一方面，一些上市公司对幼儿园的掌握控制热情高涨。譬如，有的上市公司通过股票市场对营利性民办园开展猛烈的投资与融资，实际控制了数千家幼儿园；还有的上市公司通过发行股份或支付现金等方式，前后购买了数十家营利性幼儿园。资产证券化、资本进军幼教界曾经引发过严重的社会问题。打包上市、借壳上市、对赌协议等这种对规模和利润的过度追求，也就失去了对质量和规范的高度保障。绕道上市等有意躲避国内审查监管的操作，不仅不利于与国内制度对接，还加大了整个企业的运营风险。在我国目前“入园难”“入园贵”问题并未完全消除之际，资本集团盲目扩张并购营利性幼儿园，对我国学前教育的发展非但没有起到缓解作用，反而更是加剧了教育不公。

《若干意见》的出台为此类乱象敲响了一记警钟，今后，“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”。民办园上市之路被斩断，这既是对幼教领域内资本运作的一种警示与规范，也是对资本集团耐心深耕幼教的一种督促。

《若干意见》对民办园上市发出禁令，旨在强调两点：对公益普惠的坚守，对优质均衡的追求。其一，将资本风险隔离在外，让学前教育提升内涵。民办园上市，实际上是把资产证券化，把幼儿园的实体经营变成股票发行的方式，本质上是园所数量的增加和规模的扩张，而不是对质量和内涵的追求。从短期看，民办园上市看似增加了学前教育的资源，但从长期看，上市是以资本优势扩大规模，在当前普惠学前教育不足的情况下，很可能会形成区域垄断，进一步扰乱学前教育市场秩序和监管规范。因此，民办园必须要脱离资本市场的“盛宴”。《若干意见》的出台掷地有声，是对我国学前教育当前发展要求的准确把握，对允许资本自由出入幼教领域危害的长远前瞻，更是为保全我国幼教百年传承，保证教育发展战略的千年大计。其二，让营利园所坚守教育，促学前领域起点公平。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，具体到学前教育领域这种不平衡、不充分更是在所难免。如若继续允许资本集团对营利性民办园的投资融资，在满足一小部分群体的利益之时，反而加剧了更多人民的发展之间的矛盾。因此，《若干意见》是我党、我国根本宗旨的传承——为人民服务；是对十九大精神的传承——化解社会矛盾、消除两极分化。

综上，“办好学前教育、实现幼有所育”，是党的十九大做出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。《若干意见》的出台为民办园的长远发展安置了一把“长命锁”，及时制止了幼教领域内过度逐利的倾向，引导民办园坚守公益普惠、坚守质量为本、坚守规范办园。人生百年，立于幼学，学前教育不是暴利产业，幼小儿童不是营利工具。举办者和投资者只有既怀揣教育情怀，也心存童年敬畏，民办学前教育才能长足发展，民办园举办者才能少走弯路，从学前教育的可持续发展中长期受益。

本文系全国教育科学“十三五”规划2017年度课题“我国非营利性民办园制度建设研究”（项目编号： BFA170056）；江苏高校教育学优势学科建设工程资助项目（PAPD）研究成果。

编辑手记：2018年11月15日《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》颁布以后，在学界引起了强烈的反响。应广大读者的要求，我们约请南京师范大学学前教育政策研究中心的研究人员，对《若干意见》进行政策解读，以便读者对《若干意见》的精神有更全面、深入和正确的理解，也希望有更多的学者和专家就《若干意见》开展研究性解读，以真正发挥《若干意见》在我国学前教育深化改革、规范发展中的重要作用。本刊还将持续关注各地在贯彻落实《若干意见》中的做法和经验。欢迎大家投稿。