数字经济：社会保障前路何方？

■编译／秦靖沂

在数字化、自动化和全球化等趋势下，工作领域逐渐发展演变，社会保障体系需要适应这种不断变化的背景和需求。无论发达国家还是发展中国家，工作形式的日益多样化已成为当前劳动力市场的一个显著特征。一些传统就业形式随着自动化和数字化趋势逐步消失或转变，同时，各领域也都出现了一些新的就业形式，所谓平台经济即是一例。

这些新的就业形式为劳动力市场和社会保障体系提供机遇，也带来挑战。不同于传统就业关系，这类就业多以非标准形式出现，这是目前大多数劳动和社会保障法律政策框架的关键着眼点。其中数字平台就业形式主要包括：通过数字平台在当地提供服务（如通过优步、滴滴等提供的打车或货运服务），以及全球范围内的众包工作（著名众包式微服务公司包括亚马逊Mechanical Turk和 Clickworker）。数字平台上的许多工作都是任务式的、临时性的，通常比较随意。在这种情况下，充分全面的社会保障制度十分必要。然而，全球新业态从业者数量不断增加，其社会保障覆盖面却严重不足。

2019 年6 月的国际劳工大会上，187 个成员国的政府、雇主和雇员代表通过了《未来工作百年宣言》，为实现以人为本的未来就业提供了路线图，并提出完善社会保障制度，确保实现充分、全面和可持续社会保障的目标，以适应未来的就业形式。

数字经济中社会保障覆盖不一

如何覆盖数字平台上的员工？正如全球未来工作委员会规划，未来的工作，要在团结一致和风险分担原则基础上，建设公平、包容和可持续的社会保障体系，面向所有形式就业者提供社会保障，促进劳动力市场转型和人员流动。

当前，在许多国家，自营职业者不在社会保险制度覆盖范围内，或基于自愿原则参保。特别是对于从事兼职或临时工作的人，他们很可能不符合国家规定的最低参保标准。如果不采取适当措施减少这些不平等，全球平台经济增长可能会进一步扩大社会保障覆盖率的差距，影响社会稳定。此外，在数字平台兼职的人们，其社会保障缴费往往来自他们的传统职业，这也引发了人们对社会保障筹资公平性的关注。本文的数据资料来自国际劳工组织2015 年和2017年针对平台从业者开展的两项调查，调查涵盖75 个国家的3500 名劳动者，涉及平台包括亚马逊Mechanical Turk(AMT)、CrowdFlower、Clickworker、Microworkers 和Prolific 等。

通过数字平台提供本地服务。目前平台经济在全球的规模仍然有限，但在劳动力市场上，其重要性日益凸显。通过数字平台提供的本地服务类型通常包括打车、送货、家政和其他服务，此类工作在许多国家都有所增长。美国2017 年家庭旅行调查分析显示，使用打车服务的人口比例接近10%。在亚太地区，打车市场预计将从2015 年的25亿美元增长到2025 年的131 亿美元。

平台工作可以提供额外的收入机会，但其员工往往面临客户需求不确定和收入较低等问题。一项覆盖美国1100 名打车司机的调查显示，近75%的司机收入低于当地最低工资，一旦计入车辆费用，30%的司机处于亏损状态。同样，在4 个亚洲国家（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国）进行的一项研究发现，一旦平台获得显著的市场份额，其劳动者的收入往往会减少。由于平台条款通常认定司机为独立第三方承包商，因此他们只有在自营职业者能够获得社会保障的情况下，才能得到保障。

数字平台从业者普遍存在社会保障覆盖严重不足的问题。在许多国家，这类劳动者是否属于雇佣关系备受争议。一些平台对劳动者的定价、工时和工作组织进行控制，以致该平台劳动者被归类为雇员。许多国家已经采取措施，防止此类基于数字平台的本地服务劳动者被错误分类，如美国的联邦快递或英国的优步。与此同时，各国已开始着手提高这类劳动者的社会保障覆盖率。

众包类工作。数字平台能够提供高度灵活的就业创收机会，这非常适合行动能力有限，或需要承担家庭照顾责任的人。国际劳工组织调查发现，此类劳动者中，22%的人喜欢在家工作，12%的人则只能在家工作。众包工作为这些劳动者提供了就业和创收途径。尽管这类工作非常灵活，但仍存在很多问题，如从业者的法律地位不明确、收入不稳定、收入较低甚至没有收入、缺乏社会保障、较少发言权等。这使得从业者更易受到风险影响，更需要充分的社会保障，以实现稳定收入。

有些问题并非首次提出，但平台经济的迅猛发展仍然给从业者参加社会保障带来新问题。企业可以通过数字平台将任务外包给不同国家的大量虚拟员工，这种趋势使得社会保障责任方确定更加困难。尽管这类工作可能受到密切监督，又与客户存在较强依赖关系，从业者与平台的关系实际上更类似雇佣关系，但从业者却常被归类为独立经营者，独自承担社会保障费用（如果有的话）。

2017 年调查显示，许多众包劳动者收入较低，往往低于国家最低工资标准。将低收入因素考虑在内，数字平台众包劳动者的社会保障覆盖率仍然很低。国际劳工组织调查发现，众包平台上接受调查的劳动者中，约十分之三的人参加了某种形式的社会保障，相比男性，女性参加社会保障机会较少。总体而言，参与调查的众包员工中，只有35%有养老金或退休计划，29%接受政府救助，约三分之一的劳动者有平台收入外的其他工作收入。多数情况下，劳动者的社会保障通过他们在传统经济中的主要职业获得，或是通过配偶或其他家庭成员间接获得。这种通过传统经济缴纳社会保险费用，而新经济得以搭便车的现象，对市场公平竞争及社会保障制度的公平性和可持续性产生了影响，引发社会关注。

调查显示，以众包工作为主要收入来源的劳动者更不易得到保障，尤其是在养老金或退休计划方面。另一方面，这类人群更可能获得社会救助或其他政府救助，特别是食品有关的救助，这说明他们生活条件非常不稳定。这些结果与国际劳工组织2015 年的调查结果相似，在该调查中，以众包平台AMT的工作为主要收入来源的人中，只有少部分人缴纳养老金（美国9%，印度14%）或参加医疗保险（印度35%，美国62%）。

平台工作社会保障覆盖率因地而异。在发展中国家，国际劳工组织调查涉及的很大一部分劳动者受教育程度较高，多数人接受了科学、技术、工程和数学等教育。受教育程度如此之高的劳动者，本来应期待获得收入更高、社会保障更好的正式工作。实际情况却是：只有很少一部分劳动者为养老金或退休计划缴费；参保缴费人数比例介于21%（非洲）和32%（亚洲）之间。此外，这些地区很少有劳动者享受失能待遇，这一比例以拉丁美洲最高（15%）。这也表明，由于许多发展中国家社会保障体系仍然相对薄弱，平台运营商和客户更倾向于利用这些国家的劳动力承担任务，来自劳动者和政府要求保障劳动者社会保障权益的压力也相对较小。

充满争议的问题：社会保障与就业脱钩？

在关于未来社会保障的讨论中，一些观察者主张社会保障与就业脱钩，将社会保障制度限制为穷人的“安全网”或普遍基本收入上。然而，大部分讨论没有说明不同形式的社会保障与就业之间的直接和间接联系。本文区分了不同类型社会保障与就业之间的联系，并给出了不同类型社会保障效应的大致评估（见表1）。

表1 不同类型社会保障与就业的直接和间接联系

与特定雇主的劳动合同关联的社会保障权益，对新业态就业者适用性不强，因为劳动合同终止通常意味着权益丧失。同样，与特定部门或职业关联的缴费型社会保障也具有风险，如果劳动者流动到不同部门或职业，他们可能失去利益。相比之下，能最大程度支持劳动力流动的是覆盖所有劳动者的大型社会保障计划，这些计划确保劳动者在整个工作生涯中参加相同的社会保障计划，或计划的不同组合。

不需缴费的税收筹资计划，是与就业没有直接联系的社会保障的重要组成部分。它们对于实现全民社会保障至关重要，特别是对无法通过就业获得社会保障的群体。

在大多数国家，社会保障目前主要覆盖有酬就业员工，且设置了某些最低门槛。调整社会保障，使之覆盖所有类型的劳动者，可以扩大覆盖面，实现对劳动者的持续保障。在社会保障已经覆盖所有类型劳动者，且制度体系高度整合和运转协调的国家，社会保险机制在促进劳动力市场转型和劳动力流动，确保社保权益的可携带性方面发挥着重要作用。特别是在工作形式不断变化的背景下，减少制度碎片化，向包括新业态就业者在内的各类劳动者提供充分保障，是未来社会保障政策支持劳动者及其家庭的关键。

相比之下，削弱社会保险而支持私人保险和个人储蓄的方案，由于其风险分担和再分配潜力有限，可能会加剧贫困，进一步扩大性别差距等不平等。因此，这种方案只能是自愿加入，并作为稳定、公平和强制性社会保险的补充。此外，每一种缴费形式的社会保障，都不可避免地与个人的工作能力和收入水平相联系。出于这些原因，应谨慎对待社会保障与就业脱钩的讨论，以确保不削弱社会保障基本原则、缩小覆盖面和降低待遇水平。

一般说来，没有“一刀切”的解决方案。面向未来工作的社会保障，很可能包括缴费型（主要是社会保险）和非缴费型税收资助社会保障机制结合。国际劳工组织2012 年《关于国家社会保障最低标准的建议》（第202 号）强调社会保障计划之间高效协调的重要性，这些计划需要结合缴费和非缴费机制，以缩小社会保障覆盖面差距，实现更充分、更全面的社会保障。

为未来工作完善社会保障制度

把握7 项原则。社会保障制度调整应确保在不同就业形式、不同岗位、不同领域甚至不同国家间流动的劳动者，得到持续保障，并确保权益可获得和可携带。以下7 项原则基于国际人权和劳工组织的社会保障标准，有助于指导决策者完善社会保障制度体系：

●全面覆盖，普遍保障，有效获取：确保各种形式就业的劳动者获得保障，适应劳动者的具体情况和实际需求。

●充分保障：社会保障制度不仅能够有效防止贫困，而且能以公平、可持续的方式提供适当的收入替代。

●便携性：考虑劳动力市场和经济结构转型，确保社会保障制度支持劳动力市场流动。

●透明度：所有参与者充分意识到自己的权利和责任；法律框架规定明确可预测的权益；行政程序尽可能简单明了，在保护个人信息和尊重隐私的前提下，充分利用信息技术。

●风险分担：社会保障体系中应有适度的风险分担机制，避免由少数人群承担过多的经济风险。

●性别平等：社会保障制度应充分考虑女性和男性在劳动力市场、就业和社会中面临的现实情况，促进性别平等。

●善治：确保公平、可持续地为社会保障筹集资金，实现有效管理。

调整社会保险和其他缴费机制。调整完善社会保险计划，对充分保障新业态就业者非常重要，因为这些计划通常提供了更广泛和更高水平的保障。在这方面，重点是调整社会保险机制，涵盖所有类型劳动者。各国的一些政策创新可以启发思路，提供经验教训。

一是厘清雇佣关系性质，调整法律框架。合法就业状况不明，是影响平台就业者参保的关键法律问题之一。因此，法律框架应将数字平台工作中的具体问题考虑在内，主要是厘清雇佣关系性质，明确平台、客户和劳动者各自的权利义务，防止对雇佣关系错误分类。很多时候，雇佣关系的确立会立即自动地使得平台员工获得许多权益。在法国、英国和西班牙，数字平台上的一些劳动者被归类为雇员。欧洲法院2017 年作出一项标志性决定，将优步归类为运输公司而非技术服务提供商。这项决定尽管对劳动者分类没有直接影响，但引出了优步公司和司机之间合同性质的问题。意大利和西班牙等国一直在寻求有效方法，解决就业分类错误问题，扩大自营职业者社会保障覆盖面。例如，在西班牙，强制性工伤保险已扩大到自营职业者，即至少75%的收入依赖单一客户的劳动者。

二是利用数字技术，通过适当机制，确保全面覆盖，合法合规。一些国家将社会保障覆盖面扩大到所有形式就业者，从而通过相应机制实现对劳动者的充分保障。例如，斯洛伐克采取了“每份工作都计入”的办法，将所有类型劳动者纳入社会保障体系。在乌拉圭，打车司机需要定期通过公共电话向社会保险和税务部门登记，以便完成平台分派的运送服务。通过一个数字平台和电话应用程序，实现社会保险费的便捷登记和缴纳，约2000 名劳动者在头3 个月内已完成社保登记。其他形式的机制调整还包括降低或取消就业期限、工作时间和最低收入限制，以便为在数字平台上兼职或偶尔工作的劳动者提供保障。

三是简化管理程序，调整筹资模式。要对数字平台就业者实现广泛覆盖，要求精简管理程序，简化筹资要求，利用数字技术，创新筹资管理机制。包括引入更灵活的缴费时间，或使用更灵活广泛的缴费类别（如巴西、佛得角、哥斯达黎加和泰国）；引入简化的税收和缴费机制（如阿根廷、巴西、法国和乌拉圭）；促进电子化、移动化参保缴费和咨询机制，使用高效协作的信息系统、智能卡和人工智能、大数据等其他新兴技术。乌拉圭和印度尼西亚应用数字程序自动从每次载客金额中扣缴社会保险费用，以确保平台劳动者得到保障。在马来西亚，个体出租车司机和数字平台司机可以在线注册并缴纳工伤保险费用。在爱沙尼亚、立陶宛和瑞典，优步司机可以自愿授权优步直接向税务部门共享收入等信息，方便司机缴税。爱沙尼亚通过电子化工具实现数据自动传输，向税务部门共享收入信息，并自动将数据输入纳税申报单。社会保险也可以借鉴这种简化的申报支付机制，扩大平台就业者的社会保障覆盖面。比利时为平台经济公司提供了有利的税收制度，平台将劳动者收入信息传送给税务部门，税务部门再转发到社保机构。

四是建立有效机制，促进劳动力市场转型，适应有多个雇主的劳动者，确保权益的可携带。如墨西哥通过简化经办程序，包括便捷的电子化登记缴费和咨询，以及统一的社会保障号码来实现这一目标。

五是建立对复杂或不明确就业关系的处理机制。这方面可以借鉴印度和德国经验。印度的工人福利基金要求主要承包方将建筑项目金额的1%至2%投入该基金，为参与项目的所有建筑工人提供社会保障待遇，从而提高建筑工人的社会保障覆盖率。德国艺术家社会保险协会要求签约雇主基于全球合同总金额缴费，使社会保障覆盖表演艺术家和公关人员。

六是建立协调机制，确保社会保障充分覆盖跨境工作。由于数字平台工作往往涉及不同国家的参与者，特别是网上众包的情况，因此有必要明确适用的法律和制度安排，以确保社会保障有效覆盖跨境劳动者。全球未来工作委员会呼吁国际劳工组织参照2006 年的《海事劳工公约》，建立一套国际治理体系，确保数字平台从业者享有最低程度的保障和权益。

七是加强工会作用。工会对平台劳动者参保具有促进作用。如3F 工会与提供清洁服务的丹麦在线平台Hilfr.dk就平台经济达成了世界上第一个集体协议，劳动者一旦完成至少100 小时的工作，就会被重新归类为雇员，这为他们提供了更高的收入和社会保障。在德国，所有自营职业者均纳入法定养老金计划，自营职业者对法定健康保险的最低缴费减少近50%，IG Metall 工会对于实现这一目标发挥了关键作用。

加强税收资助型社会保障。根据国际劳工组织第202 号建议，非缴费税收资助型社会保障机制，是保证所有人（包括缴费计划未覆盖或未充分覆盖的人）至少获得基本保障的关键。事实上，许多国家正在强化社会保障体系中的税收资助，如基于税收的社会养老金或普遍儿童福利。在医疗保障领域，由税收资助的国家保健服务（如加拿大和英国）是建立全民医疗保障的基础。

政府应探索创新筹资模式，根据风险分担、公平和团结的原则，通过一般性税收和其他筹资渠道，为社会保障提供充足的资金来源。扩大筹资空间的建议很多，从对机器人和其他高新技术征税，对碳排放或资本征税，到重新安排公共支出的优先次序，以非递减方式增加财富和消费税收比例、减少非法金融流动，实施更有利的宏观经济政策等。对这些探索，国际层面需要协调一致。虽然通过更有效的税收制度，确保充足可持续的筹资基础非常重要，但强大可持续的社会保障制度不仅依赖税收，还需要雇主和劳动者缴纳社会保险费。

为未来的工作建立普遍社会保障体系。加强未来工作的社会保障制度，需要缴费型和非缴费型社会保障机制相结合，通过税收和缴费提供适当的筹资机制。国际劳工组织第202 号建议强调了结合不同资金来源，确保国家社会保障体系的规模和经济可持续性，实现普遍社会保障。事实上，包括巴西、佛得角、中国和泰国在内的许多国家已经结合缴费和非缴费方式，通过税收和缴费实现公平、可持续筹资机制，将社会保障覆盖面扩大到以前未纳入的群体。（文献来自《国际社会保障评论》Christina Behrendt,Quynh Anh Nguyen and Uma Rani，“Social protection systems and the future of work:Ensuring social security for digital platform workers”）■