代理·治理：大型体育场馆PPP模式的理论析辨

董红刚

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指公共部门与私人部门以合同为基础构建的一种利益共享、责任连带、风险共担的合作关系和组织结构，通过合同来明确双方的责权利，合作治理，实现共赢。然而，大型体育场馆PPP模式的合同文本是完全契约还是不完全契约，理论根基是代理还是治理，笔者致力于探讨这一问题。本文撰写脉络：由一项调查引出问题并指出该问题涉及2种理论，即委托代理理论与不完全契约理论；尔后，针对该问题及其理论进行文献述评和关系阐释；进而，分析委托代理理论在解释大型体育场馆PPP模式上的3个难题，以及大型体育场馆PPP模式实践中呈现出的3个不完全契约特征；最后，指出治理理论是可行途径，并提出大型体育场馆PPP模式的出路。

1 XX市奥林匹克公园收支情况调查及其引出的问题

笔者调查了XX市奥林匹克公园5年（2010—2014）的收支情况。XX市奥林匹克公园是为XX省XX届运动会打造的，规划主体建筑是“一场两馆”（游泳馆至今未建，实际为“一场一馆”）。此外，公园还建有击剑馆、射击馆和室外健身场地等小型场馆。自2004年起，XX市奥林匹克公园由XX奥园体育产业集团有限责任公司（简称奥体集团）负责经营管理，调查结果如下。

（1）奥体集团的性质。奥体集团是XX市体育局下属的公司，国有独资，奥体集团高层都是XX市体育局原领导。双方的合同文本中明确表述：市体育局将奥林匹克公园的经营权委托给奥体集团，……奥体集团自主经营、自负盈亏。双方合作属于典型的委托-代理模式。然而，奥体集团的资本结构（官方表述为资产性质）决定了其必须承担公益投资和全民健身活动减免，在此前提下才能追求经济效益，即奥体集团享有剩余权。

（2）奥体集团的收支情况。奥体集团5年整体效益接近1.25亿元，其中直接经济收入7 859.72万元、间接效益达4 635万元。间接效益，是指公益或者免费部分，包括公益投资2 135万（见表1）和全民健身减免接近2 500万，免费部分占比高达37%以上。奥体集团5年支出7 846.81万（见表2），运营5年的实际剩余竟然只有12.91万。

（3）双方的违约情况。按照合同，一方面，奥体集团需要上缴市体育局180万/年，但是奥体集团一直拖欠；另一方面，5年时间里市体育局在不考虑场馆大修情况下需要再投入1 000万用于场馆维护，但是市体育局一直没有兑现。

（4）值得单列的调查结果。调查中，笔者无法理解“广告费用”支出，经反复求证，相关人将其解释为主管部门或关系单位举办活动的宣传费用。可见，大型体育场馆PPP模式可以借公益之名将“广告收入”转化为“广告费用”。

表1 2010—2014“奥体集团”公益投资情况详表/万元Table 1 2010—2014 Detail Table of Public Welfare Investment of Olympic Sports Group

表2 2010—2014“奥体集团”支出情况详表/万元Table2 2010—2014 Detail Table of Expenditure of Olympic Sports Group

调查结果引出的问题有：XX市体育局以各种名义，甚至是拖欠场馆再投入资金的方式来侵占奥体集团剩余权的空间，奥体集团转而谋求合同中难觅的外部利润，这种合作双方相互挤兑显然属于不完全契约的特征，引申的政策含义是委托-代理理论和激励-约束机制失效。据悉，2016年奥体集团领导层多位官员被纪委调查，奥体集团运营模式失败。这一问题涉及2种理论，即委托代理理论与不完全契约理论，2种理论各有利弊，实践中也都有成功和失败的案例。奥体集团的困境是：XX市体育局构建了委托代理理论指导下的运行框架，实践中却充斥着双方违约、相互挤占、反复博弈的不完全契约特征。据此，本文从理论与实践相悖这一关键点出发，在理论辨析中论证大型体育场馆PPP模式的困境及出路。

2 契约理论与大型体育场馆PPP模式研究

笔者调查结果显示：（1）奥体集团与XX市体育局的合同文本写明双方以委托代理形式进行合作；（2）实践中的合作运行和双方行为充斥着不完全契约的特征。因此，笔者从委托-代理理论与不完全契约理论2条脉络进行文献述评。

A.G.WALDER[1]综述了契约理论的整个领域，包括委托-代理理论、隐性契约理论、不完全契约和自我履行契约。我国的契约理论研究大体按2个方向发展：委托-代理理论和不完全契约理论。针对大型体育场馆，国内外学者前期倾向于运用委托-代理理论，尔后，学者们逐渐意识到大型体育场馆PPP模式合同文本的不完全性，新制度经济学中的契约一般是不完全契约（incomplete contract）[2]。2条进路研究大型体育场馆涉及3个基本问题：融资结构、治理模式和经营绩效。3个问题相互勾连，融资结构决定治理模式[3]，治理模式是经营绩效的决定性因素[4]。融资结构还决定着大型体育场馆的属性（所有权归属），公共财政投资兴建的大型体育场馆的归属问题是毋庸置疑的，而其赛后治理机制大体存在2种模式：委托代理和社会治理。

委托-代理理论又称合约理论或者完全契约、默契契约，其2个前提假设是利益不一致、信息不对称，由于存在委托人“隐藏行动”和代理人“隐藏信息”导致的机会主义和道德风险，需要事前设计一种能够涵盖所有或然事件的完全合约，以解决风险分担、有效激励问题[5]。在大型体育场馆治理实践中，学者们提出理顺大型体育场馆委托-代理关系的关键是政府围绕最优供给量设计激励机制，进而降低委托代理风险、降低成本系数和规避绝对风险[6-9]。SAPPINGTON对委托-代理理论及其实践给出了一个逻辑自洽的解释：假设利益不一致、信息不对称→指出代理问题→分析关键变量（参与约束、激励约束相容）→得出委托人设计契约的特征。因此，委托-代理理论的核心是委托人设计最优契约以激励代理人[5，10]。事实上，我国大型体育场馆的经营者根本无法实现激励约束相容和参与约束，因为，政府部门与市场主体目标不一致，政府部门无法了解经营者的努力水平，经营者无法获得市场上可以接受的利润率[6，11-12]。政府部门虽然将大型体育场馆的经营权授予代理人，但要求代理人按照其意愿提供服务，代理人在行使经营权时常常将自身利益置于政府部门和公众利益之上，政府部门在不断修正过程中难以避免地产生交易成本。因此，在我国大型体育场馆PPP模式运营中，政府部门要求市场主体上交固定数额的费用后享有剩余的做法，无法激励市场主体，也无法激励政府部门，即无法实现激励约束相容。

不完全契约理论（incomplete contract theory）可以追溯到科斯的《企业的本质》[13]，尔后，大体沿着2条脉络展开：（1）威廉姆斯（Williamson）引领的交易费用经济学派，核心是选择一种治理结构并构建相应的制度以实现事前和事后交易费用的最小化[13]；（2）以哈特（HART）为代表的产权理论学派，S.GROSSMAN和O.HART等[14-15]共同创立的GHM理论，核心是构建一种机制以保护事前的投资激励。基于此，研究大型体育场馆PPP模式存在以下4种视角。（1）关系性合约，PPP模式的合同不是古典的交易合约而是关系性合约[5]，合同实施和治理绩效需要特定的技术和机制作为保障。R.M.ISAAC和N.C.TIMOTHY等[16-17]指出，良好的关系和有效的沟通是影响公共产品供给的重要因素，（2）交易成本，认为人都是有限理性的，不完全性是合约的基本特征，交易成本不可避免，大型体育场馆PPP模式的治理主体之间信任、沟通、合作和承诺等可以有效减小交易成本。（3）产权，通过PPP模式中治理主体产权最优配置来实现利益最大化，认为大型体育场馆PPP模式的关键是建设与运营捆绑在一起[18-19]，把产权赋予私人部门实现高效激励，但其立足于事前的产权分配而忽视了PPP模式的运行。（4）公共治理，认为大型体育场馆PPP模式的治理主体应该立足于合作、信任、透明、公正和共赢的理念，政府部门应该加强对PPP模式的法律保障、合约监督和运行管理[6，12]。显然，4种视角的共同之处是承认大型体育场馆PPP模式的合同文本属于不完全契约，利益相关者不得不面临再谈判问题，而基于协商合作的利益相关者共同治理恰恰是一剂良药。

契约理论，由委托-代理理论发展到不完全契约理论是一个修正过程。正如GHM理论指出，委托-代理理论作为一种完全合约理论，没有触及契约的本质，甚至言明在完全合约条件下企业根本不可能存在。不完全契约理论把“剩余控制权”定义为企业的所有权，并认为剩余控制权（residual rights of control）与剩余索取权（residual rights of claim）对称分布是实现合作治理的关键，当然，这也是提高大型体育场馆PPP模式治理绩效的关键。显然，不完全契约理论绕开了所有权困境，有助于实现所有权与经营权的两权分离，有助于实现市场主体和政府部门的双重激励。但是，我国大型体育场馆治理的特殊之处在于，拥有剩余控制权并不一定拥有剩余索取权，由此，导致的资源无效配置和敲竹杠行为，才是我国大型体育场馆亟待治理的问题。而法律界定大型体育场馆的所有权往往是特定时期的法律产物，其目的在于使结构要素之间形成一套行之有效的激励-约束机制，以纠偏常常异化的控制权。在这个意义上，法律旨在纠偏大型体育场馆PPP模式中治理结构要素的失衡状态。其实，我国大型体育场馆所有权形式不断变化、本质从未改变，这是理论界和现实中我国大型体育场馆PPP模式治理主体关系混乱的根源，也是委托-代理理论无法解释我国大型体育场馆治理困境的关键之处，更是我国大型体育场馆治理机制变革的迫切性所在。

3 委托-代理理论解释大型体育场馆PPP模式的3个难题

按照奥体集团与XX市体育局的合同文本，双方合作采用委托-代理模式，即XX市体育局将奥林匹克公园的经营权委托给奥体集团，然而，委托-代理理论的利益不一致、信息不对称、理性经济人和无交易成本等假设，导致其存在3个难以逾越的理论难题：道德风险、逆向选择和公司性质。

3.1 道德风险：如何防范与激励代理人

道德风险是契约形成以后由于信息不对称导致的问题，即如何防范代理人。由于委托人难以有效监督代理人行为，也无法知道代理人的努力水平，代理人便可能利用自己拥有的信息优势，违背委托人利益，谋取自身效用最大化，出现道德风险问题。

在笔者调查中，奥体集团总经理及管理层关键人物，以个人名义办比赛、拉赞助是常态，集团上下一致认为这是经营能力的体现，然而，以公共资源谋求个人收益是显而易见的，最终，2016年奥体集团领导层多位官员被纪委调查。XX市体育局防范奥体集团出现越轨行为的方法是：（1）XX市体育局建立一套完备有效的监督机制来规范奥体集团的行为，即构建一套内部行政问责与外部第三方监督和评价的综合机制，让奥体集团的努力水平符合XX市体育局的利益；（2）XX市体育局加大处罚力度，令奥体集团感受到越轨行为的成本一定大于收益。毋庸置疑，方法（1）将导致XX市体育局的监督成本过大，以致难以为继，尤其是当下第三方监督与评价机制尚未健全；方法（2）将导致XX市体育局与奥体集团之间的不信任，奥体集团将采取更加隐蔽的越轨行为，政府部门可能动用最终裁决权，但是，频繁更换大型体育场馆的经营者有损政府形象、有伤市场环境。

理论上，委托人总是可以设计一个最优合约，或者是在动态合约中找到一个防范再谈判的合约，亦或是在多重代理情况下找到一个防范合谋的合约，实现所有者与经营者的激励约束相容。现实是，在大型体育场馆PPP模式运行中，根本不存在完美的能够预计所有或然情况的合约，加之，政府部门的收益直接取决于经营者付出的努力，而经营者的收益是市场利润和政府部门支付的报酬。由于利益的相互冲突，经营者可能隐藏经营收入，毕竟大型体育场馆经营者的贡献无法精确分解和准确度量，经营者利用政府部门委托的资源决策权谋取自身利益，此时，政府部门必须保留剩余权以有效监督经营者。随即，激励大型体育场馆经营者，协调委托人与代理人之间的利益关系，变得更加困难。

3.2 逆向选择：如何防范与激励委托人

逆向选择是契约履行之前由于信息不对称导致的问题，即谁来监督拥有权力的委托人。在西方分权制衡框架下，或许会有答案，虽然不尽完整。但是，我国的权威体制甚至没有给这一问题留出解释的空间。

委托-代理理论隐含假设了委托人对经营绩效没有影响，事实真的如此吗？在调查中获悉，最初参与XX市奥林匹克公园经营权竞标的有3家公司，最终结果是奥体集团获得了经营权，另外2家是私人公司，这其中有无内幕笔者不得而知，也无需知晓，问题的关键是谁来监督XX市体育局？体制内当然有监督机制，但是，我国大型体育场馆委托代理的根本问题是原始委托人（全民）缺位、各级政府部门补位。原始委托人缺位，若政府部门或者与政府部门有关系的公司成为代理人，则难以避免“廉价投票权”问题，假如政府再是唯一监督人，那么，这个难题常常是致命的；若私人公司成为代理人则难以避免“自由处置行为”，即经营者往往假借集体名义做出不用承担后果的决策，如过度开发大型体育场馆导致国有资产的损耗与流失。如果原始委托人无法复归，无论谁、以什么方式成为代理人，作为“守夜人”的政府部门对大型体育场馆治理绩效有着不可推卸的责任。正因如此，政府部门普遍采取广泛的行政干预，主管部门和监督机构的共识是经营国有资产还是选择“内部人”作为代理人，公私合作中“私”的性质发生异化。

委托-代理理论隐含假定了人是绝对理性和交易成本为零，这显然与实际情况不符。XX市体育局作为形式上的所有者，扮演着二级委托人的角色，其把大型体育场馆经营权委托给奥体集团，但难以避免多重代理成本，具体形态可以是监督成本、贪污的损失，也可以是治理腐败的资金消耗、机构设置和制度设计等。同时，在委托权分配和剩余权分割过程中，如果委托权不受制约则代理成本居高不下，具体形态可以是委托人借公益性之名侵占大型体育场馆的经营空间，也可以是代理人谋求经营大型体育场馆的外部利润。

3.3 “私”的性质：导致委托-代理理论难以解释我国现实的关键变量

公私合作中，“私”的性质是指场馆经营公司是国有独资、私人公司，或是国家控股，即是政府部门成立下属公司运营场馆，还是政府部门委托专业公司运营场馆，或者说公私合资国家控股的公司运营场馆。

在本文的案例中，奥体集团是XX市体育局成立的下属公司，国有独资，集团高层出身于XX市体育局。当然，这在国内实属常见之事，如江苏省第19届运动会主场地扬州体育公园，运营方是扬州体育产业发展有限公司，国有独资，公司负责人季总兼任省运会组委会“竞赛及场馆建设运行部”部长；亚布力滑雪旅游度假区管理委员会多数管理人员来自于柴河林业局，这一点在《关于组建省政府亚布力滑雪旅游度假区管理委员会的通知》（黑编[2011]32号文）中有详细的说明；北京2022冬奥会奥运村项目，由北京新奥集团有限公司投资兴建，该公司的性质是国有控股。

事实上，委托-代理理论面对由政府部门组建的公司，或者与政府部门有千丝万缕联系的公司运营大型体育场馆时，即使委托人公平公正地对待每一位竞争者，在信息不对称和监督缺失的情况下，政府部门难以避免暗箱操作之嫌。显然，依据委托-代理理论构建起来的大型体育场馆PPP模式的运行框架，适用于具备较为充分的市场信号和监督体系之下，其基础是完善的社会外部监督体系和系统内部治理机制，实质是广泛的代理人监督代理人体系。而我国的现实是，“私”具备了“公”的性质，并且，政府部门错位干预与缺乏激励同在，市场主体越位经营与缺乏约束兼有，甚至公私之间的互动常常发生在合约之外，场馆的真实运营不是依赖于看得见的合同条款而是看不见的合作关系。一种基于交流与合作、威胁与策略的公私之间的博弈均衡，这些显然超出了委托-代理理论的解释范畴。

4 不完全契约：大型体育场馆PPP模式运行的真实状态

奥体集团与XX市体育局的合同文本、合约履行以及双方的违约行为告诉我们：政府部门与市场主体都不可能事前预见所有的情况，也不可能把所有的条款都写入契约，合作方后期再谈判是常态，核心是争夺剩余权利，关键是激励方式，属于典型的不完全契约。这正是奥体集团运营模式失败的原因所在，即按照委托代理框架运行却呈现出不完全契约特征。

4.1 后期再谈判：大型体育场馆PPP模式呈现出的不完全契约特征之一

不完全契约理论首先指出，当契约所涉及的未来状态足够复杂时，个体主观预期乃至集体客观预测就不可能是完全的，因此契约是不完全的，不可预见的可能性（unforeseen contingencies）成为契约不完全性的本质原因[10]，后期再谈判成为契约不完全性的基本属性。

笔者在调查中发现，奥体集团与XX市体育局之间的初始合同只是一个框架，后期再谈判随处可见，甚至覆盖了每一次合作，并且，合作内容和价格标准会依据“顾客”的势力强弱、关系远近来调整。仅举一例，奥体集团出租篮球馆的价格为企业5万/次（签约后立即缴费），消防部门2万/次（年终付费且提供裁判等服务），市府、体育局举办活动免费。事实上，能够明确写入合同文本中便不存在争议，然而，大型体育场馆的后期治理，一方面出现“瑕疵”契约，即没有完全指定某一方或双方的违约赔偿责任，法律一般通过指定缺席规则（default rule）来填补责任上的空缺；另一方面，出现“不能充分描述各种可能[20]”的契约，即没能完全描述未来所有可能状态下对应的责权利，这正是经济学家们所关注的不完全契约，而经济学家更关心的是后期再谈判的过程。诚如鸟巢经营权变更，政府部门认定中信联合体利用“瑕疵”契约过度开发鸟巢[12]，且存在敲竹杠行为，而中信联合体则认为，政府部门违约在先，无处不在地行政干预导致资源的无效配置，双方争执不下，原合约仅维持1年，PPP模式宣告失败。奥体集团的境遇也是如此，主管部门使用场地免费、关系单位使用场地低收费、主管部门拖欠场馆后期再投入，凡此种种，经营者在后期再谈判中基本无能为力。由此，公私之间后期再谈判中地位不对等问题凸显出来。

4.2 争夺剩余权利：大型体育场馆PPP模式呈现出的不完全契约特征之二

笔者在调查中发现，XX市体育局经常性安排合约中找不到的任务，一些关键人物介绍一些关系单位使用场地，奥体集团也审时度势地取舍或者称为谋利，双方形成一种默会并在此基础上争夺剩余权利。事实上，XX市体育局虽然将奥林匹克公园的经营权委托给奥体集团，但资产性质决定了奥体集团必须在完成公益投入后享有剩余权利，政府部门便以公益之名为关系单位“大开绿灯”，不断侵占场馆经营空间和时间，盘剥市场主体利润空间，导致奥体集团利润微薄。奥体集团无法获得市场上可以接受的利润率转而追求外部利润，出现奥体集团借公益之名将“广告收入”转化为“广告费用”的现象。公私之间陷入相互挤兑的争夺剩余权利之中，委托代理的合同文本近乎失效，这正是奥体集团运营模式失败的关键之处。

不完全契约理论的核心议题是，政府部门与市场主体争夺剩余控制权和剩余索取权，当然大型体育场馆治理后期再谈判的核心也是利润再分配、责任再分担。剩余控制权对于XX市体育局意味着确保场馆的公益属性，以及维系PPP模式的制度框架和运行体系，而对于奥体集团意味着充分激励，即拓展场馆的经营空间和时间；剩余索取权对于XX市体育局意味着降低运行成本、分担部分风险、吸引私人资本，而对于奥体集团意味着有效约束，即框定经营范围和规范运营行为。如何均衡，考验着双方的智慧。其实，大型体育场馆PPP模式中，政府部门与市场主体在提高努力水平和降低成本方面目标一致，只是在风险规避的程度与策略上有所不同[6]，政府部门应注意维护自身信誉以寻求长期利益，市场主体应确保公益底线以寻求广泛合作。奥体集团与XX市体育局之间的合作，可以学习广州体育馆的治理模式，广州市体育局给予广州体育馆特殊“补偿”助其扭亏为盈；也可以效仿上海市江湾体育中心的治理模式，上海市体育局与上海杨浦中央社区发展有限公司历经反复谈判[12]，公私之间博弈妥协，合理分割剩余控制权和剩余索取权，PPP模式持续前行。

4.3 高能激励方式产生负效应：大型体育场馆PPP模式呈现出的不完全契约特征之三

大型体育场馆PPP模式有2种激励方式：高能激励和低能激励。按照合同文本，奥体集团与XX市体育局之间采用高能激励，即奥体集团上交固定数额费用后享有剩余，这是一种典型的委托代理激励方式。然而，现实中的高能激励，一方面导致政府部门的惰性，出现XX市体育局无视奥体集团盈亏的现象；另一方面，导致经营者过度开发大型体育场馆的行为，即代理人无需为滥用委托资产付出代价而过度开发剩余利润。更为严重的是，高能激励会导致合作方陷入互相拖欠的怪圈，奥体集团无法上缴固定费用，XX市体育局拖欠场馆后续投入，双方合作异化为依靠自我实施的隐性合约，即一种典型的不完全契约特征。

高能激励下产生的这些“怪现象”，显然是不完全契约理论的研究范畴，而防范这种隐性合约只能采用低能激励，即委托人用市场上可以接受的价格购买代理人提供的产品或服务，即政府购买体育公共服务。不完全契约理论的代表性人物哈特指出，合作生产中控制权配置与激励-约束机制，实质是不同的激励方式，即采用高能激励还是低能激励，是激励政府部门还是激励私人经营者。在市场不完善和行政缺乏监督的情况下，利益相关者始终保持着有限度的理性，委托人和代理人在签署契约前后通过隐藏真实信息来谋求自身利益最大化是在所难免的。因此，大型体育场馆PPP模式不能引入高能激励——经营者向委托人上缴固定数额的费用后获得全部剩余索取权[21]。政府部门要求市场主体上交固定数额的费用后享有剩余的做法，无法激励市场主体，也无法激励政府部门。政府委托下属公司运营场馆，难题是如何激励场馆经营者；政府委托专业公司运营场馆，难题是如何激励政府部门。这其中的症候是“上交固定数额费用后享有剩余”，对于盈余没有激励机制，对于亏损没有约束机制，也就是激励约束不相容。

5 以治理理论应对大型体育场馆PPP模式的困境

奥体集团与XX市体育局在委托代理框架下展开合作，却难以回应道德风险、逆向选择和公司性质导致的合作难题，实践中更是出现了双方违约、相互挤占、反复博弈的不完全契约特征。显然，理论与实践发生冲突。那么，大型体育场馆PPP模式的出路何在？

5.1 以治理理念化解不完全契约的特征，解决理论与实践相悖问题

奥体集团与XX市体育局合作的窘境，乃至我国大型体育场馆PPP模式的困境，根源在于构建了委托代理理论指导下的运行框架，实践中却充斥着不完全契约的特征，用委托代理的完全契约理论应对实践中的不完全契约状态。

时下，XX市体育局限于国家和人民代言人的身份，已经不可能亲自经营场馆，否则与代言人的身份相悖，那么，XX市体育局无法避免地选择委托-代理模式，也无可奈何地受制于多重代理困境。奥体集团限于资产的国有属性，集团经营者限于体制内身份，不可能违背XX市体育局的意愿和大型体育场馆的公共属性，那么，奥体集团无法避免地解释委托-代理模式，也无可奈何地忍受着不完全契约的诸多特征。

既然双方都要遵守委托代理模式，而不完全契约又是现实中的真实状态，合作方的后期再谈判不可避免，甚至是合同之外的社会关系控制着大型体育场馆的运营。那么，大型体育场馆PPP模式有效治理的核心问题演化为如何实现剩余控制权与剩余索取权的对称分布，关键是如何实现激励与评价方式的转变，以实现公私之间利益共享、责任连带和风险共担。事实上，社会治理是利益相关者基于不完全契约理论，采用协商、合作和共赢的治理理念，构建大型体育场馆PPP模式的治理机制，而治理理论内蕴的多中心结构相互制衡、多元化主体共同协商、多样化手段综合运用、社会化评价指标体系，恰恰是一剂良药。

5.2 构建以法治和协商为基础的对话平台，解决后期再谈判中权利失衡问题

奥体集团在面对剩余权利被挤占甚至剥夺的情况下，毫无办法，以致运营5年的实际剩余只有12.91万。显然，剩余权分割的比例与谈判地位的强弱直接相关。在大型体育场馆PPP模式的建设阶段，政府部门是监督者、规制者和购买者，其明显处于强势地位；而政府部门在场馆运营阶段掌握的信息则少于市场主体（要想充分掌握市场主体的经营成本必定产生大量的消耗成本），再谈判处于弱势地位。然而，仅仅是凭借谈判地位的强弱来划分剩余权利的比例，那与草莽时代的丛林法则有何区别？

为此，大型体育场馆PPP模式需立足于治理理论，以法治为基、以公平为本、以协商为要，应对后期再谈判中地位不对等、权利不平衡问题，具体于：（1）政府部门要构建一套完备的大型体育场馆PPP模式法治体系，建立健全法律法规、体制机制和政策措施，尤其是风险分担机制和利益分享机制，厘清合作方的责权利及其边界，理顺治理主体之间的关系，确保大型体育场馆治理主体遵守合同规则、履行合同义务、承担违约责任；（2）构建多元主体公平公正的参与机制，搭建市场主体的利益表达平台，畅通市场主体的利益表达渠道，保障市场主体的参与权和话语权，确保市场主体与政府部门对等谈判；（3）凝聚合作方的利益共识，协商解决面临的共同问题，政府部门认真分析市场主体经营大型体育场馆的风险构成，出台并落实切实可行的扶植政策，保障市场主体的利益关切。

5.3 构建以多中心结构为基础的治理机制，解决责权利边界和控制权疆域的难题

剩余控制权与剩余索取权对称分布，是政府部门与市场主体反复博弈后的均衡结果。其实，XX市体育局可以采用一些创新方式，如把大型体育场馆划分为盈利部分（主体建筑、附属用房等A部分）和非盈利部分（土地征收、基础设施等B部分），政府部门承担B部分并拥有监管权，市场主体承担A部分并拥有经营权，关键是科学划分公私之间的责权利边界和控制权疆域，并体现出“物有所值”的原则。

为此，大型体育场馆PPP模式需立足于治理理论，以多中心结构、多元化主体、多样化手段和社会化评价的治理机制，解决奥体集团与XX市体育局争夺控制权问题，合理配置剩余控制权与剩余索取权，具体包括：（1）构建多中心治理结构，实现公私之间的利益制衡，包括投资人的约束与激励、合作伙伴之间的股权制衡以及政府部门的内部问责与外部监督机制等方面，毕竟PPP模式的前提条件是利益相关者获得可以接受的投资收益权和项目控制权；（2）采用多样化治理手段，综合运用法律手段、行政手段和经济手段，尤其是政府部门采用低能激励的手段实现市场主体契约的自我履行，以政府购买的方式引导市场主体提供公共服务；（3）加强信息披露，构建运转高效、公平公正的治理机制，只有在完全信息博弈情况下，才可能实现市场主体与政府部门之间的博弈均衡，进而实现剩余控制权与剩余索取权对称分布的合作博弈；（4）构建第三方监督机制，有效约束政府部门的错位行为和市场主体的越轨行为，打造体制内监督和体制外监督兼备的体制机制，为合理配置剩余控制权与剩余索取权提供外部环境；（5）制定社会化评价指标体系，明确大型体育场馆的社会效益与经济效益的指标权重，以转变评价方式引领政府部门职能转型，在激励与保护并重的理念下，实现公私之间的利益共享、责任连带和风险共担。

6 结语

奥体集团运营5年的实际剩余竟然只有12.91万，这不得不激起世人的思考。奥体集团领导层被调查，宣告这种经营模式的失败，揭露了按照委托代理框架运行却呈现不完全契约特征的深层问题。我们面对的是功能最难转化的建筑物，其运营是世界公认的难题，更为可怕的是，当今中国似乎每一个城市都在追求拥有奥林匹克中心。问题是，拥有之后，怎么办？本文立足于此，辨析了大型体育场馆PPP模式涉及的2种理论，指出大型体育场馆PPP模式的实际运营过程是一种不完全契约的状态，合作方后期再谈判是常态，公私之间的权利不平衡、地位不对等，以及剩余权利配置的不均衡导致大型体育场馆的运营困境，而治理理论倡导的理念能够化解这些不平衡、不对等和不均衡。放笔之际，笔者的思考是，理论基础已经明确，运营方式尚待细化，各种场馆经营方式的风险评估亟待完成。