中国体育政策试验：类型、路径、困境与破解

刘春华

作为构建体育强国和健康中国的重要内涵，体育是关注民生、关注民意、关注民心的重要阵地，尤其是在当今社会聚焦体育、聚焦健康已成为社会共识。事实上，随着国力的强盛，民众生活水平的提高，身体是否康健、身心是否愉悦、精神是否富足已经成为民众生活的重要部分，休闲健身场所是否便利，活动内容是否丰富，公共服务是否到位，这些问题似乎要比单纯金牌本身更为实际、更有意义。为谁服务、怎么服务、如何服务等基本问题已成为服务型政府必须要解决的问题，而政策恰恰就是其最完美的展示者。作为国家意志、民众期望的反映，政策是新时代国家治理体系的重要元素。改革开放以来，我国经济繁荣、社会稳定的历史景象，无不体现了中国模式的优势，无不再现了政策的引领作用。尤其是，新时代以公共政策的积极推进为标志的政策探索和试验，有效确保了国家治理方式、治理能力的持续改善，而且就国家治理的事实层面来看，政策试验已从政治层面向经济、社会层面扩展，中国印记已非常明显，它已成为国家治理的基本工具和重要环节。纵观新中国成立以来的历史实践，几乎所有的重大改革都起步于试点，无论是农村改革，还是城市改革，无论是国企改革，还是证券市场探索，试点的身影无处不在，体育领域也未尝不是这样。

1 研究现状及概念界定

1.1 文献研究

政策试验应该说更多是一个中国元素，作为一个学术专业词汇出现的时间并不早，虽然国外也有学者谈及，但更多是理想状况下的理论认识，而中国不仅有理论探索，更有实践验证。通过CNKI检索发现，虽然2008年之前有零散的几篇文献涉及，但没有与之相应的解释与说明，基本上是沿袭国家政策试点这一说法为切入点进行的事实性描述。如1993年在《青海环境》上出现了“排污交易政策试点”字样[1]；1998年《改革与发展》刊发了《从原油产量包干政策试点迈开改革步伐》的文献[2]。黄秀兰[3]作为政策试验研究的早期研究者，2000年从重要性和问题角度探讨了政策试验在中国改革开放过程中的作用。文献资料的匮乏、理论上的模糊，恰恰说明此类研究还未得到应有之重视。直到2008年德国特里尔大学韩博天（SEBASTIAN HEILMAN）从政策过程视角首提政策试验这一机制之后，引发了国内外学者的广泛关注，大量的相关研究得以问世。就研究来看主要分为以下2个方面。（1）诠释政策试验的概念、类型、特质和功能。概念作为政策试验研究的起点，是研究的基础。韩博天[4]认为，政策试验是一个目标明确、协调一致的行动，目的是为正式制定政策提供多项选择，然后将选中的政策普及全国，甚至写入国家法律，他将政策试验概括为试验性法规、试点和试验区3种政策工具；周望[5]认为，政策试验是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制，其基本类型包括立法试验、试验区与试点3种；吴昊[6]等则将其分为试点、试验区和自发探索3种。朱光喜[7]则认为，正是利用政策试验这种工具，才会使政策产生良好的示范效应和辐射效应，降低了政治阻力和风险。当然，也有研究者从宏观层面探讨了政策试验的特质，如粟多树[8]从哲学视角探析了邓小平政策试验思想；梅赐琪[9]等对1992—2003年《人民日报》所有关于地方政府“试点”报道的分析发现，中国的政策试点明显受到自上而下的政治权威的影响，中央的政策偏好对政策试点的方向影响较大，上级政府更有可能成为政策试点的发起者且能够在特定的政策领域推行政策试点。（2）对国内政策试验的具体领域的探索研究，如中投公司[10]、农村产权制度[11]、生育政策[12]、房产税与增值税改革[13]、地方教育政策[14]、医改[15]和农村政策[16]。当然，这2类划分也不是绝对的，很多研究中会相互涵盖，只是各有侧重。

事实上，就政策试验到底“是什么”和“为什么”等基本问题，学界还未达成共识，虽然近几年来已有学者注意并尝试从理论探索等视角对“政策试验”进行系统分析，但整体而言，多数研究还只停留于总结归纳阶段，缺乏对规律性、因果性等本质的理论探讨与分析，而这些恰恰是学界需要关注与投入的重点。与其他领域相比，我国对于体育政策试验议题的关注更显滞后，特别是涉及体育政策试验运行等规律性还处于空白，还没有与之对应的研究，这对有效提出具有普适性和可操作性的体育政策建议来说是一个重大障碍。对此，本文尝试通过概念的界定，从类型角度聚焦我国体育政策试验的历史演变与发展，探讨分析体育政策试验的路径，从而就现实困境提出策略，进而为政府体育决策提供政策依据。

1.2 基本概念界定

作为改革开放进程中曝光率最高的词汇之一，以“试点”“典型试验”为代表的“政策试验”已然扎根于中国经济社会转型的过程之中，在国内的各个层面、各个区域分布着大量各式各样的政策试验项目。很多时候，我们进行政策试验实际上就是为了破解旧体制中的障碍而进行的“试对”而非“试错”，但这种探索既不是漫无目标的试错，也不是先入为主的试对，而是问题主导下的求解过程。然而，相对于“政策试验”的广泛运用，基于这一主题的学术研究却未及时跟进。为有效进行体育政策试验的探讨与分析，界定其基本概念成为首要任务。作为“典型示范”和“由点到面”统一体，体育政策试验是我国体育政策过程中特有的一种政策探索、制定与创新机制，其主要分为立法试验与试点2种类型。立法试验也称试验性法规，是指为验证某项政策的科学性和可行性，而在一定时期内为政策试行而制定的暂时性法规和规章，其主要表现为在政策标题中含有“暂行”“试行”“草案”等字样。它以某项具体的政策作为试验内容，具有明显的时效性特征，其根本目的在于就特定时间对某项政策进行检验、测试与修正。而作为我国政策过程中最为经典的一种政策试验方式，试点是指，在特定时限、特定区域内进行的一种局部性示范和尝试活动，它兼具时间维度和空间维度，与颁布试验性法规相比，“试点”工作方法运用更为广泛。

虽然，在社会经济发展过程中先后形成了特区、新区、综合性试验区和自贸区等各种“试验区”，但这些区域更多作为一个地域性的行政规划单位，更多着眼于在本区域内进行广泛的政策和制度创新，而单纯从体育视角建立试验区的还不多见。当然，在试验区探索中会进行诸多试点，体育领域也会有所体现，如上海自贸试验区开展体育服务产业政策试点，实际上可归入“试点”一类中。

2 体育政策试验类型的历史与现实分析

事实上，政策试验并不是新事物，追寻中国新民主主义革命的历史，就可寻得政策试验的踪迹。第2次国内革命战争时期的土地政策，实际上就属于“典型试验”，从1928年《井冈山土地法》到1947年《中国土地法大纲》完整展现了我国土地政策试验“由点及面”的特质。改革开放后，邓小平对经济特区就这样表述过：“看对了，搞一两年。对了，放开；错了，纠正，关了就是了”。1992年10月，党的“十四大”更是首次将“试验”二字写入《中国共产党章程》，政策试验逐步成为制定重大政策或重要改革的关键前置环节，各类政策试验纷纷登上历史舞台，有效推动了改革事业的全方位、深层次和创新性发展。从早期的革命技术到新时代的治理技能，政策试验已成为政府推动改革开放的决策原则和政策制定方式。体育政策试验实际上也是有迹可循的，只是原先我们并不特别关注。

2.1 立法试验类型分析

作为政策试验的一种表现形式，立法试验本身就蕴意着“试验”元素。整理1949—2018年国家部委层面所颁布的体育类政策，共计842条，其中体育立法试验政策就达218条。1949—1978年仅有25条，1954年中央人民政府体育运动委员会出台的《准备劳动与卫国体育制度的暂行条例》，是最早的体育立法试验政策。绝大多数的体育立法试验政策颁布于改革开放之后，体育政策在早期迎来了蓬勃发展，立法试验的速度明显增加，1979、1981、1986和1987均达到10条以上，这应该说与社会经济文化发展具有同步性，正如学者P.H.COME[17]研究发现，在中国历史上试验性政策法规（也称“准法律”）经历了一个快速增长的过程，而这些“准法律”经过时间的检验后，按照法定程序最终才能成为正式的法律条文。进入20世纪90年代以后，随着市场经济体制的逐步确立和完善，以及政府职能的不断转变，试验性体育法规逐渐失去了改革之初的数量优势，个别年份如2010、2015和2016甚至出现零状态，虽然从表面上看立法试验在政策创新中作用有所削弱，但它的使命与引领效应并没有完全终止（见图1）。

图1 1978-2018年体育政策年度趋势变化图Figure1 Annual Trend Chart of Sports Policy from 1978 to 2018

事实上，随着近年来国家法制化的逐步推进，原先政策立法试验的宽松环境日渐收缩，在法制刚性化约束下，一些体育改革试验在政策“先行先试”层面已难以有所作为，政策试验的文件发布就会有所减少。即使如此，虽然一些文件在标题中不再显示政策试验的特性，但在文件内容上或多或少地还有所体现，有时出现的次数还不止一次，如1993年出台的《国家体委关于深化体育改革的意见》，有3处涉及试点内容“扩大协会实体化试点”“俱乐部赛制以足球为试点”“重大改革措施的出台，要按照‘先试点、后推广’的原则，统筹规划”；国家体育总局《体育发展“十三五”规划》中“试点”出现了7处，《体育产业发展“十三五”规划》中则提出了“三试”，即试点体育产业政策创新、试点发行“全民健身休闲卡”和做好单项体育协会改革试点；《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》（国办发[2016]85号）中也有类似表述：2016年内完成体育类社团组织第一批脱钩试点。事实上，政策中的“试点”二字伴随的就是体育变革实践，是真刀真枪的实战，这种探索一方面是党和国家对体育发展整体布局发展的需要，另一方面，也是民生需要的必然选择。由此可见，体育立法试验在法律层面还是被认可的，虽然它不及经济领域那么多样、复杂，但体育政策立法试验还在有条不紊地推进，就现实情况来看立法试验和试点类型之间相互交融的趋势越发明显，“你中有我，我中有你”，相互依存。

2.2 试点类型分析

国家体育锻炼标准，作为一项国务院批准推行的重要体育制度，最早源于1951年1月北京推行的“体育锻炼标准”，之后逐步传播至全国。国家体委基于对北京典型及前苏联模式的参照，于1954年制定了我国青少年统一锻炼标准，即准备劳动与卫国体育制度，应该说这是地方先行，中央借鉴采纳的自下而上、由点及面的典型。而作为我国业余体育训练的主要形式——业余体校的建立与推广，则采取的是与之相反的路径，是自上而下的中央主导。1955年，原国家体委在北京、天津、上海试办了3所学校，结合三地经验，1956年国家体委出台了《青年业余体育学校章程（草案）》和《少年业余体育学校章程（草案）》。改革开放后，为有效激发体育管理体制活力，1981年国家体委对体育总会、单项体育协会和行业协会进行了试点。当前广受关注的足球改革实际上在1992年就曾被提上日程，更是被视为中国体育体制改革的突破口，更在红山口会议上明确提出以足球试点进行职业化道路探索。可见，政策试点在体育中还是有一定市场，政策试验的运行路径已然发生变化，已从最初单纯的“地方自发试验—中央事后确认推广”的自下而上，向上下协同的自上而下“中央统筹—地方探索—中央推广”的模式演变，中央主导的特性越发凸显，而这种变化趋势在近年我国体育政策试验的具体实践中也得到了积极体现和反映。当前进行的体育试点既有国家层面的主导，也有地方层面的摸索尝试（见表1）。应该说，我国体育政策试点既有历史的传承又有创新探索，这种试验模式在改革前发挥了积极作用，在现实及未来也将发挥其价值。

表1 我国当前体育试点项目一览表Table1 List of Current Sports Pilot Projects in China

随着改革开放步伐的不断深入，体育的社会价值越发凸显，从毛泽东同志的“发展体育运动，增强人民体质”到习近平“我们每个人的梦想、体育强国梦都与中国梦紧密相连”，体育不仅成为民生的一部分，更成为促进经济社会发展的有力通道和路径。而全民健身和全民健康2大战略的深度融合，使中国体育更具活力、青春、深度和气度，这也是体育政策试验不断涌现的根源所在。

3 运行路径分析

作为体育政策试验的常规模式，基本沿袭“先行先试→典型示范→由点及面→逐步推广”这种惯例，而且它基本上已经成为中国绝大多数新政全面实施必经的套路。就体育政策试验而言，也无外乎2条路径：自下而上与自上而下。实际上，两者唯一的区别就在于谁先发声，谁占主导。自下而上是地方自主创新试验，自上而下是中央高位推动主导测试。当基层试点的结果与做法得到上级认可，并被树立典型后一般就会扩大战果，加大宣传，以谋求上级决策者中的支持者和拥护者更大的政策支持，而这种政策试验的示范效应也会在相关区域自发形成共鸣，产生连锁反应，形成一股政策创新之风。也正因为这种试点工作，地方获得中央的认可和优惠政策，试点经中央批准后实行新政策。事实上，这种上下互动并没有严格界限，“下”为“上”提供了鲜活例子及经验，“上”根据这种变化及时将其转化为政策制定依据，并转而上升为政策法律文本。当然，这里的关键是上下联动，“下改而上不改白改，上改而下不动难以推行”。就现实实践来看，无论是自发性的自下而上，还是政治动员型的自上而下发起的政策试验，在启动或者发动之初如果没有地方政府的主动参与和中央的默许与支持，试验根本不可能推进。实际上，这就是体育政策试验的运行过程（见图2）。事实上，最能影响政策试验成败的核心要素就是遴选适合的试验区域（单位），尤其是自上而下的政策推行，更显得尤为重要，因为这样的政策试验出发点就不是仅着眼于某个地方考虑，而是立足于全国政策变迁和制度创新，这就必然要求试验区域（单位）的选择不能马虎，要具有典型性和适合性。所谓典型性，就是所要变革创新的任务也是本地区所面临和要解决的难题；适合性，就是当地具备改革的经济实力、制度优势和社会创新，具有承接和化解改革风险的抵御能力。选择一个精准的试验区域（单位）往往可以事半功倍。

图2 体育政策试验运行图Figure2 Sports Policy Test Running Chart

3.1 自下而上路径：医保健身卡政策试验

健康作为人类梦寐以求的美好愿景和矢志不渝的目标，吸引了每一个人，而体育作为一种有效方式成为了首选。为了促进更多的人参与体育、享受体育，苏州市于2003年5月在全国首创了“阳光健身卡”。为破解用活沉睡医保资金，根据苏州市政府《关于调整完善苏州市区2006年度医保政策的意见》（苏府[2005]133号）文件精神，2006年“阳光健身卡”与医保卡结合，苏州市民在定点运动场馆可将医保卡结余资金用于体育健身。之后，南通（2010）、连云港（2010）、泰州（2011）、常州（2013）、徐州（2014）、扬州（2014）、南京（2015）和无锡（2016）先后尝试。事实上，很多地区在地方政策制定中都有所体现，如《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕46号文件加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》（鲁政发[2015]19号）中提出，在医保基金结余比较多的地区，开展医保卡用于大众化、基础性健身消费试点；原《深圳经济特区促进全民健身条例》第49条第2款规定，市民的医疗保险个人账户上一年度余额达到本市上一年度在岗职工平均工资5%的，可以将余额的10%用于个人健身消费，具体实施办法由市政府另行制定（根据2018年6月27日，深圳市人民代表大会常务委员会关于修改《深圳经济特区促进全民健身条例》的决定，现已删除该条）。应该说，这一阶段医保健身卡试验不仅在立法试验层面有所体现，更在实践层面不断推进，通过试点参与区域逐步扩大。然而，2017年4月1日，江苏9市医保健身功能被叫停[18]，2018年重庆停止执行医保健身一卡通。作为地方自发的政策试验，这种“自选动作”是否合规很长一段时间内并没有定论，更多的是作为创新而被学习和借鉴，从一地之态成为多地之状。加之现实困境中一些县级甚至地市级政府的体育财政资金匮乏，单纯的上级部门拨款已远远不能满足体育发展和民众的需求，而且诸多地方推行此项措施的初衷也是为了盘活医保资金，引导民众健身锻炼、增强体质，为防止医保健身违规使用也在制度设计上下足了功夫。但是，由于其在试点之初就存在瑕疵，程序性错误导致结果性错误。根据2010年《中华人民共和国社会保险法》第28条规定，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付”，显然体育消费并不在其中。而且，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（十八届四中全会）文件表述，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。显然，地方政府也未得到授权。对此，2017年《国务院办公厅关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》（国办发[2017]55号）明确指出，公共卫生费用、与疾病治疗无直接关系的体育健身或养生保健消费等，不得纳入医保支付范围。

虽然，医保健身卡试点采用的是自下而上路径，但是央地互动是政策试验的动态过程，虽然试验通常由地方来操作，但中央往往具有筛选、评判和决定是否推广的权力，对于医保健身试点问题中央最终做出了定论。当然，这里我们并不是要批判任何一方，法制化的过程也是逐步规范的过程。苏州医保健身卡在试点之际《社会保险法》还未出台，从法理上来讲并不存在问题，只是后期客观标准发生了变化。依法治国作为实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，我们在推进制度创新中也必然要遵循法律法规，既然是政策试点，难免就会存在问题。创新就要允许试错，敢于试错实际上就是勇气、气魄和智慧的体现，这也是为什么中央提出“鼓励创新表扬先进，允许试错宽容失败”的意义所在。

3.2 自上而下路径：学校体育场馆开放政策试验

从1995年国家体委发布《关于公共体育场馆向群众开放的通知》，到1999年教育部下发《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》，学校体育场馆开放问题开始进入社会公众的视野。此后，《公共文化体育设施条例》等相关政策中也均有所表述。为有效促进学校体育场馆开放，2006年国家体育总局和教育部召开了试点区工作会，出台了《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》，确定了局部试点和全面试点2个阶段，之后又于2008、2010年召开了2次学校体育场馆向社会公众开放的专门会议，发布了2批共计62个区、499个学校、32个公共体育场馆为全国学校体育场馆向公众开放试点单位。应该说，政策试验具有一定效果，为合理利用学校体育场馆设施资源，破解群众锻炼提供了一种新思路。但是这种由中央主导，地方参与的政策试验模式与民众期望还是存在较大偏差，真正能够敞开大门的学校并不多，“开开停停”是常态，远未达到预期设想，也未能得到民众普遍认同，社会吁声从未停歇。事实上，虽然国家在学校体育场馆开放问题上态度明确，也进行了积极试点和协调，但关键问题并未解决，那就是安全，这也是学校顾虑重重的关键所在。《南方日报·深圳观察》此前调查深圳多所已加入体育场馆开放队伍的学校，因责任划分、安全、费用等“老大难”问题未解决，“很是痛苦”“如履薄冰”。若不能消除学校的后顾之忧，也有可能出现学校“表面参与，实则消极应对”的情况[19]。一些地方如北京市（2000）、厦门市（2002）、广州市（2003）、铜陵市（2008）、福建省（2008）、广东省（2008）、许昌市（2008）和常州市（2008）也先后出台了地方性学校体育设施开放的政策，宁波市周巷镇人民政府的《关于学校体育场馆向社会开放的实施细则》（2007）是目前可寻的最早基层组织政策。但真正坚持下来的为数不多，仅靠几份文件还不能真正解决，“厦门早就有令却难实施”[20]就是真实写照。2017年，教育部、国家体育总局出台了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，随后42个省（直辖市）、市、县（区）积极做出回应，出台了具有各地特色的文件，即使没有出台文件的地方也在积极落实，如广西来宾市试点（2018）、蚌埠市启动社会共享学校体育场馆（2018）。

事实上，教育部、国家体育总局自上而下进行政策试点，主动回应来自社会和民众的利益诉求，面对问题迎难而上主动改革，学校体育场馆开放将是大势所趋，它不仅仅是一个社会聚焦点，也是政府凸显治理能力的有利战场，更是推进全民健身和健康中国战略的必然要求，打开的不仅是场馆的门，更是政府、社会和学校交流的门，互利共享既是开放的精髓所在，也是长久开放的必然选择。当然，当前学校体育场馆向社会开放任重而道远，还在推进落实的过程中，如何破局学校体育场馆开放问题，盘活学校体育设施，还需要顶层设计和地方的积极参与与落实。

4 现实困境与破解

4.1 政策试验与法治合规之困与破解

地方体育政策试验作为地方政府体育行政行为，是自主进行改革的创新之举，其政策试验重在强调“变”，这会使试验主体在一定区域内对相关国家法律法规等政策进行自行调整，或者是对原先没有明确规定的做出先行规定，这势必会对既有的秩序在政策层面有所突破。而国家法治则强调的是“稳”，它以建立一种由国家法律法规为依据和支撑的稳定秩序为基础。随着社会发展，新情况、新问题成为常态化，这不可避免的会在某些方面造成两者间的冲突，是放弃试验，还是突破法律。《体育法》作为中国体育事业法制化的里程碑，是体育事业发展的指南针，虽然自1995年制定到2009和2016年也进行了几次修订和调整，但是原则性表述较多，可操作性较少，管理性规则较多，服务性条款较少，对于新时代涌现的退役运动员安置、体育产业发展、职业俱乐部、体育保险等新问题、新情况却没有响应，而这些方方面面恰恰就是体育政策试验的依据。事实上，当前体育领域需要变革创新、需要政策试验的方面还很多，如体育产业、体育表演业、冰雪项目和体育社会组织等都需要政策的引领，需要相关政策的配套，因为变革是一个关联性系统。当前，学校体育开展不活跃、学校体育场馆开放受阻很大一部分原因就是社会保障缺失，尤其是体育保险。虽然，国发[2014]46号文件中就提出，鼓励保险公司围绕健身休闲、竞赛表演、场馆服务和户外运动等需求推出多样化保险产品，鼓励引导企事业单位、学校、个人购买运动伤害类保险。但现实是，除中华全国体育基金会负责伤残互助保险外，纯商业性的保险当前就只有体育比赛意外险、俱乐部险2种，种类之少、费率之高、条款之不明成为体育保险发展的拦路虎，至于大众体育和学校体育保险更是少之又少，这既不能有效满足体育项目的发展，也使体育保险陷入“囚徒困境”之中。实际上，这些都是政策立法试验可以关注的方面，在现有政策允许的范畴内进行试点。

要破解这样的困境，必然是基于法制化为前提，法律优先，中央层面要加强顶层设计，加快研究和制定体育相关法律法规，推进政策在财政、税收、金融等环节的突破。通过各级人大及其常委会的授权，给予地方政府暂时性改变法律法规的权利，鼓励和允许地方进行试点，变“法治为试验让路”为“法治为试验保驾”，从而有效破解地方体育政策试验与相关法规间的矛盾冲突。与此同时，积极推动地方立法，鼓励和支持地方立法机关根据本区域经济社会发展情况进行立法试验，制定出台相关法规，以此来增强地方体育政策试验的合规性和有效性，保障和推进当地公共服务向纵深发展。

4.2 政策试验内外统一协作之困与破解

体育政策试验表面上来看是体育部门内的“事”，但事实并不然，它不仅仅是体育一家之事，政策试验需要财政、人力、司法等其他领域的多部门协作。虽然在以往体育政策试验中，央地习惯于以会商、讨论等模式间接督促和激励地方政府进行体育政策与创新，有时也为了更好地指挥、沟通与协作，中央层面也会成立相应机构或机制，如2008年1月20日，为统筹协调青少年体育工作，国务院建立了由教育部、中央文明办、发展改革委、财政部、卫生部、体育总局、共青团中央7部委组成的青少年体育部际联席会议制度；2015年4月30日，为搞好足球改革，国务院成立了由副总理刘延东担任组长的足球改革领导小组。政策试验需要顶层的认可和支持，但完全依赖中央，而缺少地方的主动性，试验也寸步难行，事实上，很多试验更需要发挥地方协调区域内各部门职能。近年来，常州市政府购买体育服务、江苏体育消费券、天津市体育惠民卡等地方体育政策试验新举措的频频亮相，无不与地方积极探索体育改革试点密切相关。但就我国“条块结合，以块为主”为特征的体育行政体制来看，中央上述措施也并不能完全达到理想效果，地方体育政策试验的部门间配合最终还要靠地方政府自己进行协调。现实情况也是这样，地方政府会成立由多部门组成的临时性协调机构或者是领导小组，对体育内外部制度改革进行统筹与磋商。如为有效促进北京体育产业引导资金利用，北京市体育局、宣传部、发改委、财政局、规划委、文化局、审计局、地税局、统计局和旅游局10部门建立了部门联席会议制度。这种为解决各部门协调问题而习惯式成立的临时性议事机构，过繁过滥设置，不仅难以有效发挥其应有的作为组织载体的价值，而且就机构内部本身来看，众多机构谁来主导，谁来协调，都会有形或无形增加体育内外部制度改革的成本和难度。当然，体育政策之间本身也存在着明显的关联协同效应。任何一项体育政策的变化都会对其他政策产生连锁反映，这就需要与之相关联的其他体育政策适时适度调整。作为一种“零敲碎打”式的地方自发性政策试验改革策略，往往局限于特定的体育类型、层次或环节，难以有效应对复杂环境、复杂过程和复杂要素间的变化。正是由于地方政府试验的碎片化，以及政绩情结、利益偏差的影响，其或多或少地延迟了国家体育改革及相应政策变迁的步骤，而这恰恰也说明了政策试验需要上下左右的协同与配合。

要想体育政策试验有效推进，就必须打破这种僵局，既要理顺央地的关系，又要搭建各部委与地方的桥梁；既要发挥地方的主动性，又要构建地方各主体的无缝对接。中央要着眼于全局性、战略性、整体性政策试验；作为具有相对独立的理性行为主体，地方政府则兼具自主选择确定本地区试验项目和担负国家层面试点两项任务，但不管是何种任务都不能排斥地方政府参与政策试验就是为自身发展的获得资源的目的。当政策预期目标与区域发展诉求耦合时，往往会极大激发地方政府的改革创新动力。与此同时，积极构建试点评价及推广机制，加大典型案例及经验的宣传、学习与交流，健全容错纠错机制，为敢于尝试和创新的地区撑腰鼓劲。

4.3 试验事权与地方财权保障之困及破解

所谓体育事权，就是指政府在公共体育事务和服务中担负的任务和职责，即“政府在体育方面应该干什么”；财权，是指政府占有、支配和使用财政资金的权力，即“政府可以干什么”。体育政策试验能否成功，地方财力至关重要。虽然，政策试验的核心在制度层面，但在具体操作运行中无不与经费挂钩，软硬件的建设、目标群体和其他利益群体的支付和补偿（如政府购买服务、退役运动员职业转型政策）无不需要政府财力的支持。自1994年分税制改革以来，财事不匹配是主要问题，地方拿着大致55%的收入，却承担了85%的财政总支出，不足部分则由中央转移予以补足，这必然的结果就是具体使用方面弹性较大，“跑部钱进”和“跑冒滴漏”成为常态[21]。虽然《2016年总局办公厅关于中央集中彩票公益金转移支付地方支持全民健身设施建设有关事宜的通知》中明确指出，县级全民健身活动中心、农民体育健身工程、社区多功能运动场3大类项目均由中央资金全额投入，不要求地方配套，但各地方为发展体育也会有所表示。随着我国社会经济文化的发展，这种财政支付和支持体系的问题也越发凸显，尤其是对于惠及全国城乡的基本公共服务，央地各应承担多少？研究发现，对于中央试点项目，试点经费如果主要由地方试点单位承担，不仅使地方试点意愿受到影响，而且也不利于试点实施，因为缺乏中央补贴和激励会直接增加地方政府财政负担[22]。地方政府财力与其体育政策试验事权的失衡，实际上就是我国体育领域财政转移支付制度不完善在政策试验层面的具体反映，要破解中央财政在保障试验事权与地方财力合理匹配上的两难困境，必须立足于改革体育财政转移支付制度，想办法、谋出路。事实上，正是因为当前中央主导的改革试点较多，而地方财政资金不足，必然会谋求上级部门的资金扶持。众所周知，财政作为最为稀缺的资源，历来是中央和地方政府关注的重点。作为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的有力武器，科学合理的财税体制一直是国家所追求的，但如何真正有效解决央地财权和事权，仍将是我国财税体制改革的一块“硬骨头”，这需要有大智慧、大规划和大气魄。虽然，国办发[2018]6号文件《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确已将义务教育、学生资助和基本就业服务等8大类18个基本公共服务事项首先纳入央地共管范畴，但后续面临的难题还很多。

为破解事权与财权间的矛盾，要在合理划分央地事权的基础上，合理配置财权，形成规范的财政转移支付制度。对于政策试验地方政府应明确试点的前置条件，如试点目标、试点主体和试点保障，找准特色、有的放矢，有效促进试点项目可实行、能推进和有效果；要构建科学合理的财政体制，改革和完善转移支付方式，既要放权也要放钱，既要真松绑，也要统筹协调，真正明确哪些必须由中央决定，哪些可由地方决策，进一步规范和理顺收入分配关系，使各个层面的财权与事权有效匹配；建立政策试验的财政预决算制度，积极有效评估政策试验效果和资金使用效率。

5 结论

本文通过对体育政策试验概念的界定、类型的划分和路径的确定，探讨分析我国体育政策试验运行的内在机理，挖掘影响政策试验的因素，以期为体育政策的制定、推行和完善提供保障。体育作为一个特殊领域，改革的整体步伐虽然不及经济体制改革那么迅猛，2008、2013和2018年的国家机构改革也都没受太多影响，但这并不意味着体育体制不需要改革，而是体育改革正进入深水区。2017年，国家体育总局就出台各类改革性文件23份，改革成为主旋律，创新成为最强音。作为中国体育之变的重点，管理体制改革必然会面临诸多阻碍和困难，而政策试验恰恰是顺利推进改革、有效改革的润滑剂。也正因为深处大发展、大变革的时代，体育与改革同频共振的呼声与愿景越发强烈。体育政策试点作为中国模式的有力探索，是中国特有的一种政策检验工具和治理之道，必将促进我国体育事业的蓬勃发展和伟大振兴。