21世纪以来西共体对其成员国内部政治动荡的应对①

李洪峰 李东旭

内容提要 在非洲所有次地区组织中,西非国家经济共同体是维和经验最为丰富的一个。2000年以来,西共体不断总结经验,强化维和机制建设,提升维和能力,应对成员国内部频发的政治动荡和军事危机。西共体在军事和政治上已经具有一定的直接干预能力,并得到了联合国等国际组织和相关合作国家的支持。但内外多重因素制约着干预行动的效率,西共体仍需更好地推进西非地区政治经济社会的全方位发展,提升和平安全能力,降低地区冲突风险。

西非国家经济共同体②现成员国包括十五个国家：贝宁、佛得角、冈比亚、加纳、几内亚、几内亚比绍、科特迪瓦、利比里亚、马里、尼日尔、尼日利亚、塞内加尔、塞拉利昂、多哥和布基纳法索。(CEDEAO,下简称“西共体”)成立于1975年,以促进成员国在经济、社会和文化等方面的发展与合作为使命。由于部分成员国的政治动荡和武装冲突威胁到地区和平发展,维和很快就被纳入其行动范围。20世纪70年代末80年代初,西共体集体安全的理念从互不侵犯发展为互助防御,成员国一致认为需要对遭受冲突和战乱的国家提供安全支持以保障西非地区安全,并为此签订了多项防御协议,为维和行动提供了初步的法理和机制框架。数十年来,西共体在利比里亚、几内亚比绍、塞拉利昂、科特迪瓦、马里等国组织了多次斡旋和军事干预行动,成为维和经验最为丰富的非洲次地区组织。

非洲和平安全关系到中非合作的推进,我国学者对西共体维和行动保持了一定关注。现有成果中关于90年代利比里亚维和行动的研究较多。学者们集中阐述了西共体在行动合法性和干预原则方面遭遇的困难(郑雪飞2001,莫翔2013),主要包括：军事干预行动缺乏法理支撑,维和行动与不干涉内政原则、冲突方“同意”原则相冲突,维和部队行动能力不足,成员国立场不统一,次地区与联合国维和行动协调不力等。在中非合作不断深化、部分西非国家开始参与“一带一路”倡议的背景下,有必要进一步跟踪关注西共体所面临的安全现状以及该组织的应对举措。

本文将观察21世纪以来西共体维和机制的完善过程,分析其应对成员国内部动荡的具体举措、取得的成果及其面临的困难。

一、西共体维和机制的逐步完善

维和机制的巩固和完善是西共体维和行动得以持续并取得进展的基础。西共体吸取了90年代维和行动的经验教训,意识到必须进一步强化集体机制的合法性和行动力。因此,西共体于1999年通过了《关于建立冲突预防、管理、解决及维和与安全机制的协议》(le Protocole relatif au Mécanisme de prévention,de gestion,de règlement de conflits,de maintien de la paix et de la sécurité,下简称《协议》),2001年通过了《关于民主和良治的补充协定》(Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance)。2008年,西共体又通过了《西共体冲突预防框架》(Cadre de prévention des conflits de la CEDEAO),加强了预警机制建设。以上述文件为依托,西共体在近20年中逐步巩固其维和机制,并不断加强维和能力建设。

1.机构的完善

《协议》制定了较完备的共同体集体安全机构框架。在冲突管理、维和及人道主义援助等事务方面,西共体国家元首与政府首脑会议(la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement)是最高决策机构,首脑会议授权给调停与安全理事会(Conseil de Médiation et de Sécurité),由后者以其名义制定维和措施。该理事会由九个成员国组成,其中七个由国家元首与政府首脑会议选出,其余两个是前后两届西共体轮值主席国。调停与安全理事会的成员包括国家元首、部长(外交部长、内政部长、国防部长等)或大使,他们共同决定政治行动和军事行动的部署,确定这些行动的权限并根据具体情况进行调整。在西共体委员会(Commission de la CEDEAO)③该机构的前身为执行秘书处(Secrétariat exécutif),2006年西共体机构改革后改名为“西共体委员会”。主席的建议下,调停与安全理事会可以任命西共体委员会主席的特别代表和维和部队指挥官。

调停与安全理事会的支持机构包括：防御和安全委员会(Commission de Défense et de Sécurité)、贤人理事会(Conseil des Sages)和西共体停火监督团(le Groupe de contrôle du cessezle-feu de la CEDEAO,ECOMOG)。防御和安全委员会的成员包括：各成员国的三军指挥官或等同职务者,内政官员,移民、海关、禁毒、边防和公共安全官员,他们负责维和行动的技术和后勤工作,协助调停与安全理事会根据具体情况明确维和部队的任务和职权范围。

贤人理事会则由来自社会各界的知名人士组成,包括社会活动家、政治人物和宗教领袖等,他们在特定情况下发挥调解和仲裁作用。其功能与非盟贤人小组④1991年,非洲统一组织国家元首和政府首脑会议通过了成立贤人小组的建议。贤人小组支持和平安全理事会和非盟委员会主席的工作,特别是在预防冲突方面。的功能类似,即发挥非洲传统社会冲突解决机制的价值,深入接触和影响不同的社会群体。比如,由于非洲区域组织对于女性在和平构建中的作用日益重视,一些知名的女性社会活动家得以进入贤人理事会⑤联合国官网：“Le Groupe des Sages：Son rôle pour prévenir les conflitsviolentsen Afrique”,https：//unchronicle.un.org/fr/article/le-groupe-des-sages-son-r-le-pour-pr-venir-les-conflits-violents-en-afrique,访问日期：2018年12月3日。。马里著名的女性主义者和工会主义者希拉·迪奥普(Sira Diop,1929—2013)就曾担任西共体贤人理事会成员。贤人理事会定期开会研讨,就相关议题提出建议。

停火监督团由几个多功能模块(民用和军用)组成,在各自国家随时待命,肩负观察和监督任务,包括维和行动和人道主义行动的后续、核查制裁的落实情况、预防性部署、和平重建、武装解除、打击有组织犯罪以及其他任务。90年代西共体的维和部队由各成员国派兵组成,缺乏统一的协调和机制化管理,导致反应不力,甚至在利比里亚干预中发生过维和部队立场摇摆的情况。因此,《协议》提出要组建和部署由军队力量和民事力量共同组成的维和部队。2004年西共体宣布组建待命部队(Force en attente de la CEDEAO,FAC),部队人员包括军人、警察和非军事人员,总部设在尼日利亚首都阿布贾。2015年,西共体进一步明确了待命部队的战略框架⑥“Force en attente de la CEDEAO：Le Cadre stratégique validépar les experts des Etats membres”,http：//www.guineeinter.com/magr1.php?type=rub2&langue=fr&code=calb18106,访问日期：2018年12月12日。。

西共体委员会主席有权采取措施进行调停,促进冲突各方谈判及和解。委员会主席除了推荐自己的特别代表和维和部队指挥官人选,还负责任命贤人理事会成员。他与国家元首和政府首脑会议进行协商,组织调停与安全理事会、贤人理事会、防御与安全委员会的会议。现任主席是科特迪瓦前工业与矿业部长、具有丰富国际组织工作经验的让-克劳德·布鲁(Jean-Claude Brou)。

从机构和人员设置上看,西共体努力把成员国与和平安全问题相关的部门都纳入机制当中,发动可资利用的各种社会力量,以满足解决地区问题的实际需要。《协议》第27条还对干预程序进行了规定,使不同部门能够协调运作。

2.干预原则与条件的限定

《协议》以《联合国宪章》、《非洲统一组织宪章》和《非洲人权与民族宪章》为参照,明确了国家主权平等、领土完整和政治独立的原则,重申了建立集体安全机制的重要性和必要性,进一步赋予了共同体干预成员国内部冲突的合法性,从法律上支持集体安全机制对危机和冲突的快速反应。

根据《协议》(第25条)和《关于民主和良治的补充协定》,西共体可进行干预的情况有：发生攻击或出现攻击风险,两个或多个成员国之间发生冲突,成员国内部发生有可能导致人道主义灾难或者威胁次地区和平安全的冲突,发生大规模违反人权或威胁国家法治的事件,民主选举产生的政府遭到推翻或者被试图推翻,以及其他调停与安全理事会认为有必要干预的情况。干预行动要在西共体委员会主席的建议下,或在非盟或联合国请求下方能进行,并需要经过国家元首和政府首脑会议和调停与安全理事会的批准。

3.次区域和平与预警系统的建设

西共体的预警机制在整个非洲是起步最早、建设最快的,90年代的维和经验提供了非常有意义的参考。2008年,《西共体冲突预防框架》提出了预警机制建设方案,根据“上游预防”理念,从成员国社会文化经济等各领域进行冲突的预防,注重成员国内部的预警和反应系统建设。西共体将成员国划分为四个区,每个区选择一个中心城市设立观察站,一区包括佛得角、冈比亚、几内亚比绍和塞内加尔,观察站设在冈比亚首都班珠尔。二区包括布基纳法索、科特迪瓦、马里和尼日尔,观察站设在布基纳法索首都瓦加杜古。三区包括加纳、几内亚、利比里亚和塞拉利昂,观察站设在利比里亚首都蒙罗维亚。四区包括贝宁、尼日利亚和多哥,观察站设在贝宁首都科托努。这一区域划分的设计旨在保障西共体对次地区安全信息的实地获取。然而,这一结构受到各地人手配备与能力不平衡、区域组织与各国权责部门对接不力、地区形势错综复杂、轻武器非法扩散、腐败、跨界犯罪、极端宗教势力等各种因素的影响,显得越来越难以应对地区和平安全的需求,因此西共体不断受到预警应对不力的批评。⑦Amandine Gnanguênon.Afrique de l'Ouest,faire de la prévention des conflits la règle et non l'exception.Publication de l'Observatoire Boutros-Ghali du maintien de la paix-septembre 2018,https：//www.observatoire-boutros-ghali.org/publications/afriquede-l%E2%80%99ouest-faire-de-la-pr%C3%A9vention-des-conflits-la-r%C3%A8gle-et-non-l%E2%80%99exception.访问日期：2019年1月26日。

所以,2014年以来西共体启动改革,推动预警机制的地方化,逐步撤销四区设置,建立国家级协调中心。2017年,第一个预警与反应机制国家协调中心(centre national de coordination du mécanismed'alerteprécoce et de réponse)在马里首都巴马科成立,作为试点。此后,试点范围逐渐扩大。2018年,又有四个国家协调中心分别在布基纳法索、利比里亚、科特迪瓦和几内亚比绍成立。在此过程中,西共体努力加强信息技术在地空情报采集中的作用,并向美国等西方国家相关机构寻求技术支持。⑧Commission de la CEDEAO.Rapport annuel 2016 de la CEDEAO,p.121.

西共体的预警机制是非洲其他地区效法的对象。2018年4月,在西共体与东非共同体(EAC)的会议上,西共体进行了关于预警机制的经验共享;同年6月,西共体与西非经济货币联盟也签署了关于危机和冲突预防的备忘录。

正是基于以上机制建设,西共体在过去的近20年中才有能力多次应对发生在其成员国内部的政治动荡或军事冲突。

二、西共体内部政治动荡的特点

西非地区政治动荡频繁发生,严重影响了相关国家的和平发展。西非政治动荡主要表现出以下几个特点：

首先,涉及国家数量众多,危机持续时间长,影响深远。自2000年起,经历了军事政变或严重政治危机的国家有科特迪瓦、几内亚比绍、几内亚、尼日尔、马里、布基纳法索等。而在其中一些国家,如科特迪瓦,政治危机会连续发生,一次危机的暂时平息可能又为下一次危机埋下了隐患。

2002年,科特迪瓦发生选举导致的暴力冲突,此次危机实际上要追溯到1999年,当年罗贝尔·盖伊(Robert Guei)将军率领部队推翻了科南·贝迪埃(Henri Konan Bédié)领导的政府。次年举行的总统大选中,民调称科特迪瓦人民阵线(Front populaire ivoirien)领导人洛朗·巴博(Laurent Gbagbo)领先,但盖伊于10月23日声称获得了总统选举的胜利。而根据6个月之前刚刚制定的宪法,共和党人民主联盟(Rassemblement des Républicains)领导人阿拉萨内·瓦塔拉(Alassane Ouattara)因国籍问题被排除在选举之外。总统选举导致了大规模的游行示威,巴博宣布自己为总统,而盖伊逃离阿比让;随后,巴博的支持者和瓦塔拉的拥护者发生暴力冲突。2002年8月,巴博成立新政府,全国范围内和解行动也得到推进,但国内的紧张气氛并未消除。2002年9月19日,对现政府不满的军人发动军事政变,占领了北部地区。军事政变事实上导致了国家的分裂,政府控制南部,科特迪瓦爱国运动(Mouvement patriotique de Côte d'Ivoire)控制了北部和东北部,另两支反政府部队——大西部人民运动(Mouvement Populaire ivoirien du Grand Ouest)和正义与和平运动(Mouvement pour la Justice et la Paix)则控制着西部。经过西共体的干预,科特迪瓦于2007年进入政治过渡期,但在2010年下半年举行的总统大选中,瓦塔拉和巴博都宣称自己赢得选举,由此出现“一国两主”的选后危机,直至2010年4月支持瓦塔拉的武装攻占阿比让,巴博下台。

其次,总统大选往往是政治动荡的直接导火索,暴露了非洲政治民主化存在的问题。科特迪瓦的权力之争并非是孤立的案例。2009年,尼日尔发生了因修宪导致的政治动荡。时任总统坦贾·马马杜(Tandja Mamadou)解散了议会和宪法法院,并在当年8月4日以公投的方式通过新宪法,将总统任期延长了三年,这一举动遭到反对派、议会和宪法法院的强烈反对,最终引发军事政变。西共体斡旋未果。2010年2月,坦贾政府被萨卢·吉博(Salou Djibo)推翻。此次危机持续到2011年3月马哈马杜·伊素福(Mahamadou Issoufou)当选总统方得以结束。

2012年4月12日,几内亚比绍总统选举时发生政变并导致选举暂停。其国内两大政治力量——几内亚和佛得角非洲独立党(Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert)和社会革新党(Parti de Rénovation sociale)——对立的紧张局势不断加剧。在西共体的督促下,几内亚比绍于2013年6月成立国民联合政府,次年5月几内亚和佛得角非洲独立党人若泽·马里奥·瓦斯(JoséMário Vaz)当选总统,并得到社会革新党的承认。但2015年8月危机再度发生,瓦斯总统撤消了多明戈斯·西蒙斯·佩雷拉(Domingos Simões Pereira)的总理职务,二人争夺对几内亚和佛得角非洲独立党的控制权。几内亚比绍各方因任命总理问题产生分歧,引发政治僵局。

与此类似,2014年10月,执政27年的布基纳法索总统布莱斯·孔波雷(Blaise Compaoré)试图通过修宪实现总统连任,引发大规模抗议,当月31日孔波雷宣布辞职。布基纳法索军方宣布前总统卫队(RSF)副指挥官亚科巴·伊萨克·齐达(Yacouba Isaac Zida)为过渡时期国家元首,引起国际社会谴责及国内民众抗议。2014年11月17日,米歇尔·卡凡多(Michel Kafando)受各方推选担任过渡期总统,齐达担任过渡政府总理。2015年9月16日,忠于前总统孔波雷的总统卫队中断了在总统府举行的内阁会议,并逮捕临时总统卡凡多、临时总理齐达以及两位部长,过渡政府被解散,此举引发全国大面积游行示威以及支持过渡政府的军队与政变者之间的冲突。经调停,过渡总统卡凡多宣布重新执掌国家权力。

此外,在冈比亚,2016年12月总统大选后总统贾梅(Yahya Jammeh)败选但拒绝交权,引发政治危机。在多哥,2018年发生了持续一年的大规模民众抗议活动,要求总统福雷·纳辛贝(Faure Essozimna Gnassingbe)及其家族下台,并进行宪法改革。

第三,军事力量与政治力量交织,与民族、宗教、资源等问题复杂交错在一起。2008年12月23日,几内亚发生军事政变。2009年到2010年,几内亚国内军政府掌权,各党派纷争不断,并发生政治暗杀事件,导致社会动荡。

在马里,局势更为复杂,军事危机也最为严重。2012年1月中旬,阿扎瓦德民族解放运动(Mouvement national pour la Libération de l'Azawad)(图阿雷格族运动),加上伊斯兰捍卫者组织、伊斯兰马格里布基地组织和其他一些伊斯兰武装团体,以及马里军队的逃兵,发起了一系列对马里北部政府军的攻击。3月22日,政府军一些士兵发起兵变,由阿马杜·萨诺戈(Amadou Sanogo)上尉领导的军政府上台,中止宪法并解散了政府机构。政变加速了北部政权的崩溃,使阿扎瓦德民族解放运动能够轻易打垮基达尔、加奥和廷巴克图等地区的政府军,并于4月6日宣布成立独立的阿扎瓦德国。此次危机引发了西共体、非盟、联合国安理会、法国等各方的干预行动,局势直到2014年才相对平复,但马里政府与图阿雷格族武装的谈判一直持续到2017年,马里北方安全形势并未完全稳定,而恐怖主义组织的活动使局势进一步复杂化。

三、西共体的干预行动及其效果

在以上冲突或危机中,西共体都进行了比较快速的介入。除了军事干预与斡旋外,西共体在预警、武器流通、技术支持、边界安全等方面也有较大力度的举措,为此也举办各类培训和研讨,以全面加强西共体机制的维和应变能力。⑨可参阅西共体历年工作报告。从西共体的具体行动可以看出,1999年以来该组织所奉行的维和干预原则基本得到了遵守,各国元首发挥了积极的斡旋作用,西共体与联合国等国际组织之间的协调也得到了进一步加强,在某种程度上实现了能力互补。但要看到,由于形势的复杂性以及各成员国之间的分歧,并非每次介入都有良好成效。本节主要观察西共体在军事干预和斡旋方面的行动。

1.军事干预

西共体为维护地区安全所进行的较大规模的军事行动分别是在科特迪瓦和马里。

2002年科特迪瓦发生冲突后,西共体组建了维和部队和一个6人联络组以处理危机。10月17日,科特迪瓦爱国运动和政府签署了停火协议,西共体的部队进驻科特迪瓦,监督停火协议的实施。但随后西共体所牵头的谈判陷入僵局。后几经波折,直到2003年1月,科特迪瓦政府与反政府武装才在法国马尔库西达成和平协议,并筹划成立民族和解政府。2月4日,安理会通过了第1464(2003)号决议,要求科特迪瓦各派政治力量立即执行马尔库西和平协议,并授权西共体部队以及协助他们的法国部队根据《联合国宪章》第七章之规定,共同监督和平协议执行情况,并确保其行动范围内平民的安全。西共体为此派遣了约3000名来自冈比亚、几内亚、几内亚比绍和马里的维和士兵。2010年底科特迪瓦再次发生选举危机时,西共体在尼日利亚阿布贾召开了会议,决定出兵迫使巴博下台,并且委托贝宁总统托马·博尼·亚伊(Thomas BoniYayi)、塞拉利昂总统欧内斯特·巴伊·科罗马(Ernest Bai Koroma)、佛得角总统佩德罗·皮雷斯(Pedro Verona Rodrigues Pires)与巴博及瓦塔拉协商,未果。但由于尼日利亚出兵不积极,且加纳拒绝出兵,这一次西共体未能落实向科特迪瓦出兵的决定。最终,瓦塔拉获得法国军队的支持,巴博被捕,危机告一段落。

2012年马里政变后,西共体任命布基纳法索总统布莱斯·孔波雷为危机调解人进行斡旋。4月6日,马里军政府与西共体签署一项框架协定。根据此项协定,时任马里总统阿马杜·图马尼·杜尔(Amadou Toumany Toure)辞职,国民议会议长迪翁昆达·特拉奥雷(Dioncounda Traoré)被任命为过渡期临时总统。为寻求政治解决方法,西共体继续进行协调。6月7日联合国、非盟和西共体的代表齐聚阿比让,决定由非盟向联合国安理事会提交申请书,以确定在马里的军事行动权限。西共体计划派遣约3300名士兵前往马里,并派出先遣队伍。但西共体的努力并未取得明显成效。当年12月12日谢赫·莫迪博·迪亚拉(Cheikh Modibo Diarra)总理被迫辞职,由迪昂戈·西索科(Django Sissoko)接替,西共体表示反对此政治变动。应特拉奥雷总统的军事援助要求,西共体进一步完善了维和计划。2012年12月20日联合国安理事会决定在马里实施军事维和行动,几周后法国出兵介入,西共体也立即派兵前往马里。到2013年1月底,包括1200名尼日利亚士兵、650名贝宁士兵、500名塞内加尔士兵及来自尼日尔、多哥、布基纳法索、几内亚、加纳、利比里亚和塞拉利昂的士兵在马里部署就位,共计2900人,并于2013年7月编入联合国维和部队。可以看出,在马里冲突的解决中,联合国的维和框架为西共体提供了有力依托。⑩数据来源：“Mali：la Cedeao,Sanogo et les fous de Dieu”,https：//www.jeuneafrique.com/384431/politique/mali-cedeaosanogo-fous-de-dieu/,访问日期：2018年12月15日。>

此外,2012年4月几内亚比绍政变后,西共体进行了协调。在其督促下,2013年6月该国成立联合政府,进入过渡期。此后西共体出兵维护该国的政治平稳,550名来自尼日利亚、布基纳法索、塞内加尔、多哥和尼日尔的维和部队一直负责过渡时期的安全保障。⑪数据来源：“Guinée-Bissau：l'éternelle médiation de la Cedeao”,https：//www.jeuneafrique.com/384336/politique/guineebissau-leternelle-mediation-de-cedeao/,访问日期：2018年12月15日。

2.协调与斡旋

西共体非常重视各国政治生活的稳定和政权的合法过渡,为此根据《关于民主和良治的补充协定》多次进行了斡旋或干预。相关国家的领导人在其中发挥了非常积极的作用。

几内亚2008年12月发生军事政变后,西共体暂停了几内亚西共体成员资格。调停进程一开始进行得非常缓慢,但经过2009年4月布基纳法索总统布莱斯·孔波雷多次斡旋,调停进程加快。2009年12月中旬,西共体建议派兵前往几内亚,维持秩序保护平民,但是遭到几军政府拒绝。2010年1月塞古巴·科纳特(Secouba Konate)接任过渡国民议会的领导人后,任命让-玛丽·多雷(Jean-Marie Doré)为总理,以期组成一个国民联合政府并在6个月后举行选举,任何国民联合政府、军政府和过渡国民议会的成员不能参选。在此期间,西共体、非盟和联合国协调配合,共同确保过渡政府的正常运行。西共体与联合国秘书长西非问题特别代表穆罕默德·伊本·钱巴斯(Mohammed Ibn Chambas)联合邀请国际联络小组到几内亚,促进其国内对话的进行。2010年,阿尔法·孔戴(Alpha Condé)当选总统,几内亚恢复了稳定。

2009年尼日尔总统坦贾·马马杜(Tandja Mamadou)试图通过修改宪法延长总统任期,西共体暂停了尼日尔的成员资格。随后在因修宪导致的尼日尔国内冲突中,西共体和平调停的努力失败,2010年2月坦贾政府被萨卢·吉博推翻。西共体此后仍然坚持了调停工作。2011年3月马哈马杜·伊素福当选为总统,尼日尔恢复秩序和稳定。2016年冈比亚选举危机时,尼日利亚、利比里亚、塞拉利昂和加纳四国总统集体赴冈斡旋,在危机的和平解决中发挥了积极作用。

但是在布基纳法索和多哥的调停中,西共体调停能力的局限性显现得更为明显。2015年,塞内加尔总统兼西共体轮值主席麦基·萨勒(Macky Sall)和贝宁总统博尼·亚伊前往布基纳法索首都瓦加杜古参与调停,穆罕默德·伊本·钱巴斯也参与了此次调停。两位总统提议赦免总统卫队,并在11月22日前举行总统选举,允许与前政府相关人员参加竞选。此提议引起群众以及政府军的反对,西共体只能修改提议：惩罚引发政变的总统护卫队,禁止孔波雷的亲信参加总统选举。2018年4月,西共体委派加纳总统纳纳·阿库福-阿多(Nana Akufo-Addo)和几内亚总统孔戴作为协调人协助危机调停解决。6月,西共体派出由加纳内政部长阿尔伯特·坎·达帕(Albert Kan Dapaah)和西共体委员会主席让-克洛德·布鲁率领的代表团前往洛美,在多哥政府与反对派之间进行斡旋。7月31日,西共体首脑峰会发布了解决多哥危机的路线图。在对多哥冲突方的态度方面,西共体对执政党和反对党的开放态度和对话意愿予以了肯定,敦促各方遵守多哥宪法,还要求多哥政府采取安抚措施,加快针对游行示威被捕人士的司法程序,采取有利于他们的措施,同时谴责暴力,要求多哥政界与市民社会力行克制,不要引发新的冲突影响到正在进行的调解努力,要求警察部队尽职尽责保护人员财产安全,并敦促在游行冲突中盗取警察武器者归还武器。在多哥政治问题解决途径方面,西共体首脑会议建议多哥政府重新考虑原本计划于2018年12月20日举行的议会选举,敦促多哥政府和政党进行宪法改革,主要建议措施包括：总统选举采取两轮选举制,将总统任期限制在两任;重组宪法委员会,并限制成员连任次数;还建议通过议会途径采取改革并加速其实施。为此,西共体聘请了一位塞内加尔知名律师阿利乌纳·巴达拉·法勒(Alioun Badara Fall)作为专家就以上内容提供咨询。西共体首脑峰会还要求西共体委员会对后续选举的进行予以技术支持,并表示支持所委派的协调人促进多哥国内对话的推进,用可持续的方法快速解决多哥社会政治危机。为此成立的后续工作委员会中包括西共体协调人的代表、多哥执政党代表、14个反对党联盟的代表和西共体代表。

然而,多哥反政府的政党联盟发起的要求限制纳辛贝的任期游行抗议一直持续到2018年年底。11月28日,西共体委员会发布公告,呼吁根据路线图解决危机。12月初,西共体再次督促多哥政府暂缓议会选举,要与反对党联盟达成共识,认为如果反对派抵制并缺席选举,那么会危害社会和平以及整个次地区的稳定。但多哥政府仍然决定举行议会选举,12月24日,在国民议会选举中,14个党派结成的联盟抵制选举,造成选举投票率仅为59.25%,纳辛贝领导的保卫共和联盟赢得了91个议席中的59席,比上一届减少了两席。选举后,反对派继续组织了游行抗议。

所以总体上看,西共体的干预权限仍受到尊重成员国主权原则的制约,其作用通过调停机制得到发挥,但是并不能完全保障其主张的实施。

四、西共体应对内部动荡挑战的困难分析

从上文可以看出,西共体维护区域政治稳定的意愿非常强烈,待命部队的建设也取得了可喜的进展,其干预与斡旋行动在冲突发生国受到较大程度认可。此外,西共体得到联合国、欧盟等国际组织在物质、人力、国际舆论等各方面的支持,能够更为有效地进行多边协调。比如在科特迪瓦、马里危机的处理中,多层次合作的效应就体现地较为明显。然而,西共体在应对其成员国内部政治动荡时所受到的制约也十分明显,效率和效用仍有很大的提升空间。究其原因,主要有以下几点：

首先,1999年的《协议》的确赋予了西共体较大的干预权限,实现了国家主权的部分让渡,但并未完全解决法理问题,对成员国主权平等、政治独立原则的尊重仍然与干预行动形成一定冲突。虽然有非洲学者认为《协议》在超国家性(supranationalité)方面取得了很大突破⑫W.Léon Brice Tiendrebeogo.Les conflits armés et le processus d'intégration de la CEDEAO.Leipzig：Editions universitaires européennes,2012,p.33-34.,但是各成员对于主权弱化的担忧仍影响到其在共同体内部的参与程度⑬李伯军.《当代非洲国际组织》.杭州：浙江出版联合集团,浙江人民出版社,2013,第284页。,这对西共体干预的深度和广度形成了制约。而且,西共体机构尚没有更多能力去影响成员国的内部运行,其行动既受到国家主权因素的制约,更受到各国领导人意愿的挈肘。西共体在尼日尔、多哥等国的斡旋都典型地体现了这一点。

其次,政治动荡是西非地区的痼疾。从近二十年的历史看,塞内加尔、加纳、贝宁、佛得角等民主政治相对完善、政局稳定的国家并不占多数。科特迪瓦的内部纷争持续近十年。当一个成员国发生动荡时,民族、外交、首脑个人、边界等因素也常常会影响到邻国之间的关系,从而波及区域,并影响持久。即使是政治上长期相对稳定的国家,也不能排除因为政权更迭发生冲突的可能性。只有整个西非地区在政治经济社会领域全面进步,才能真正减少政治动荡的风险。

再次,从维和能力上看,西共体的经济实力远远不能满足其维和需求。2003年科特迪瓦危机时,西共体主席曾经强烈呼吁联合国出兵,因为区域能力十分有限。西非国家经济发展仍然比较落后,人口出生率高,人民生活水平整体较低,地区和阶层差异大,不发达、欠平等的社会状况仍然是最主要的不稳定因素之一。此外,各成员国之间的实力差距比较大,政治、经济、人口、社会特点各不相同,贡献能力和外交目标亦参差不齐。能力较弱的成员国在维和费用分摊上往往捉襟见肘,而当主要贡献国发生政治波动(如2007年的尼日利亚选举)或者遇到财政问题,就会直接影响到共同体的维和能力。

根据西共体2016年的工作报告,2016年科特迪瓦和塞内加尔的经济增长率较高,而其他国家都差强人意,甚至出现了负增长。而尼日利亚的经济实力尤其影响到西共体的行动实施。尼日利亚是西共体的积极推动者,西共体维和机制也是由尼日利亚倡议成立的,并在很大程度上依赖于尼日利亚的资金和军队支持。2012年马里维和行动中,尼曾投入4500万美元,并派遣1200人地面部队,发挥了积极的领导作用。⑭杨广生.《尼日利亚对外关系研究》.杭州：浙江出版联合集团,浙江人民出版社,2014,第173页。2014年,尼日利亚经济增长率为6.3%,2015年降至2.7%,而2016年则出现了负增长,降至-1.5%⑮“2016年尼日利亚GDP增长为-1.5%”,中华人民共和国商务部官网,http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201703/20170302525533.shtml,访问日期：2018年12月3日。。

最后,西共体成员国之间的关系,尤其是各国关于西共体领导权的态度,也在一定程度上制约着西共体合作的内容和效率。15个成员国中,贝宁、几内亚、科特迪瓦、马里、尼日尔、塞内加尔、多哥和布基纳法索都是法语国家,均为法语国家与地区国际组织(Organisation internationale de la Francophonie)的成员,与其前宗主国法国的关系密切,而法国在西非地区的经济和军事干预能力不容低估。西非经济货币共同体(Unionéconomique et monétaire ouest-africaine,UEMOA)的8个成员国(贝宁、加纳、几内亚、科特迪瓦、马里、尼日尔、塞内加尔、多哥和布基纳法索)使用西非法郎,在金融、进出口、经济合作上直接受到法国货币政策的影响,对尼日利亚货币奈拉的区域地位形成竞争。法国学者让-马克·夏泰涅(Jean-Marc Châtaigner)在其研究中就曾提及西非法语国家对尼日利亚的戒备,⑯Châtaigner Jean-Marc.«Le“modèle”de l'effondrement libérien ou la tentation de la déconstruction en Afrique de l'Ouest».Afrique contemporaine,2003/2 n°206,p.208.这实际上也一定程度体现了法国因素对西非地区合作的影响。

简言之,西非问题的复杂性既来自于地区自身的政治经济社会文化因素,也来自于外部力量对于非洲的牵制,尤其是在重大利益相关时。

结 语

西共体的维和行动与其经济一体化相辅相成,上游预防和安全干预并行才能更好地降低区域冲突风险,为此西共体及其成员国仍需调动内外力量,加强与联合国等国际组织及其他国际力量的安全事务合作,才能真正推动在和平发展问题上的“非洲解决方案”的完善与实施。