政府主导型农地经营权流转信托模式研究

柳建闽，方金华，汤凌燕

(福建农林大学文法学院，福建 福州350002)

农地经营权信托流转是近年来我国各地探索、创新农地承包经营权流转方式的有益尝试。目前，全国各地形成了几种不同类型的农地经营权信托流转模式，其中，湖南益阳的草尾模式和福建的沙县模式是政府主导型农地经营权流转信托模式(以下简称“政府主导型信托模式)的典型代表。几年来的实践表明，政府主导型信托模式在维护农地经营权安全顺畅流转的同时，也存在诸多问题。在“三权分置”改革背景下，完善政府主导型信托模式，能为农户土地承包经营权的流转提供更多的选择。

一、政府主导型信托模式的特点

农地经营权流转的重要意义在于整合农地资源，实现农地的规模经营。在农地经营权流转关系中，作为流出农地经营权的当事人，个体农户在经济实力、市场信息、社会关系、行动能力等方面处于弱势。在自发流转的情形下，一旦流转协议形式不规范、内容不完整、表达不确切，就可能导致农地流转纠纷，损害作为转出方的农户利益。这一结果常常又反过来强化农户宁愿将农地撂荒也不愿转让的观念。农地信托流转可以在很大程度上避免这一弊端。在农地经营权信托流转模式下，农户并不直接参与农地的流转过程，一切事宜均交给专业的信托公司处理。信托公司遵循我国《信托法》的相关规定，根据工作流程与制度规范，确保农地流转的信托申报、农地受托、协议签订、风险防范、利益分配、资金管理、材料归档等各个环节能够有效运作及顺利进行，促使农地流转合法、有序、规范地进行。目前，全国各地正在试行的农地经营权信托流转模式可以分为两大类：政府主导的信托模式和专业机构主导的信托模式。前者以沙县模式和草尾模式等为代表，后者以“中信·安徽宿州项目”“北信·江苏无锡计划”等为典型。在保障集体土地所有权和农户土地承包权不变的前提下，这2种信托模式的农户将农地经营权委托给信托公司，由信托公司对流转的农地进行统一的经营管理，农户获得相应的收益。不同的是，专业机构主导的信托模式是典型的商业行为，以经济利益为中心设计相关信托产品；政府主导型信托模式由政府提供必要的运行资金以建立信托机构，政府对农地的流转过程和流转后的农地用途进行监管。政府主导型信托模式带有一定的公益色彩，其在资金来源、利益分配、风险保障和介入程度等方面均有自身特点。

(一)资金来源渠道可靠

采用政府主导型模式的信托公司由政府出资设立，同时建立农地信托流转信息网络平台，配备专职或兼职的信息员，定期或不定期地传递农地信托流转信息。实践中，多由县或乡(镇)政府建立农地流转信息网站、信息发布平台、宣传窗口等，并定期发布农地信息。如福建沙县由县财政出资150万元，经工商部门登记注册，成立沙县源丰农地承包经营权信托有限责任公司，并建立较为完善的乡村农地流转服务网络平台。再如，湖南益阳草尾镇由政府出资200万元成立信托有限公司，同时，市农业综合开发办、市财政局、市委农村工作部等各部门投入专项目资金以支持农地信托流转[1]。

(二)利益分配制度合理

政府主导型信托模式带有一定的公益性质，不以赢利为目的，一切以保证农地经营权平稳流转、农民利益得到切实保护，以及信托工作得以顺利开展为原则。因此，作为委托方的农户不但不需要支付任何农地流转交易费用，还可因农地信托流转而获得多重的利益。以沙县模式为例，农户的直接及间接收益分为3个部分：(1)固定收益(相当于农地租金)，按每年250 kg稻谷折价计算，确保农户能够得到该农地由农户自主耕种时所能获得的纯收益；(2)浮动收益，因信托机构对农地进行平整规划后产生的溢价，60%划归农户；(3)追加分配，信托机构因项目资金投入而获得的收益中，60%划归村集体[2]。在这种模式下，不会出现信托机构以不合理的幅度过分压低农户转出土地价格的情形。

(三)风险保障机制有力

农业生产与经营具有低收益、高风险、见效慢等特点。主观的决策因素与客观的市场因素、自然因素等，都会对农业生产和经营结果产生重大影响。因此，农民利益的切实保护是任何一种信托模式都不能回避的问题。在政府主导型信托模式下，整个信托流转机制的构建与运行均构筑了严密的风险保障体系。如在草尾模式中，信托公司拥有风险防范金580万元和农地预定金150万元，由财政纳入信用社专户管理[1]。再如，在沙县模式中，由县财政先行拨付资金，对集中连片信托流转6.67 hm2以上、流转期限5年以上的农地设立风险保证金，用于支付农地经营者因经营不善等原因无法履行农地信托流转合同的租金。总之，政府主导型信托模式下的农地流转风险保障机制有政府信用和财政资金支撑着，能够有效打消农户流转农地时的“失地风险”和“租金难收”顾虑[3]。

(四)政府监控制度严格

在现阶段的农地经营权信托流转实践中，无论采用哪一种模式，政府都不同程度地介入其中。在政府主导型信托模式下，政府的介入是直接的、全面的，不仅直接出资建立信托平台与服务网络，出资设立农地流转风险保证金，还对农地流转的全过程实行严格的监控。有学者称之为“政府出资+市场运作+农户自愿”的运作模式[4]。政府不仅要对土地流转过程进行严格监管，确保农户利益得到合理补偿，还要对土地流转后的用途进行严格监管，确保农地不因流转而成为非农地。

总体而言，在各种不同的农地信托模式中，政府主导型信托模式在农民利益保护与风险保障机制方面具有更大的优势与可靠性。当然，不同类型的农地信托流转模式针对和面向的对象是不同的。政府主导型信托模式是一种长效的农地经营权流转机制，针对的是源源不断的农地流转需求，规则同一，有求必应，无论何年何月，只要农户有农地信托流转的需求，均可向信托机构提出信托申请。如福建沙县从信托公司交易中心成立以来，达成农地经营权交易56宗，农地面积约348.17 hm2，成交金额1 537.1万元，竞标增值115万元[5]；沙县高桥镇农地流转面积约1066 hm2，其中，信托合同有62 份，面积约701 hm2，占流转总数的70%[6]。而机构主导型信托模式则是个案式的农地流转项目，针对的是某一特定的用户群体及其农地信托流转需求。其信托规则与合同内容均根据某一特定项目的具体情况具体设计。如“中信·安徽宿州项目”(全称是安徽宿州“中信·农地承包经营权集合信托计划1301期”项目)针对的是安徽省宿州市埇桥区朱仙庄镇朱庙村和塔桥村共计360 hm2农地承包经营权信托流转这一特定项目[7]，其流转机制具有个性化特点，不可普及适用。在农地经营权流转市场上，这2种设计思路不同的信托模式，各具特色，互为补充，能够满足不同的社会需求。

二、政府主导型信托模式的实施困境

农地信托流转模式近年来的实践表明，政府主导型的信托模式虽得以全面持续发展，但仍然存在较大问题。

(一)市场化程度偏低

从本质意义上来看，信托机构是一个商业机构，信托产品是一个以营利为目的商业活动。在政企分离的制度框架下，政府与信托本应各行其道，互不关联。但鉴于农地经营权流转的现实性和农民对于承包土地的依附性，政府必须从切实保护农民利益的角度来引导农地经营权的有序流转。政府主导型农地信托模式在资金来源、保障机制等方面得到了强大的行政支持，这既是优势，也是弱势。政府主导型信托模式在维持农地信托流转有序进行的同时，也必然会引发政府角色是否越位，以及行政资源支持能否持续的质疑。其信托公司虽然以公司法人登记，按市场机制运作，但日常工作还是无法脱离行政手段，获得的收入远不抵支出，能走多远由政府决定，而不是由市场决定[8]。农地信托流转作为一种新生事物，在其初创阶段，政府进行必要的扶持与指导是有现实意义的，但农地信托流转从本质上来说是一种商业行为，政府的介入应当是有限的，也是不可永久持续的。实际上，这也是农地信托流转制度发生、发展过程中必然会出现的一个悖论。

(二)农地信托机制不够完善

农地信托是农地经营权流转与信托机制的有机结合，现阶段的农地信托制度仍有不少缺陷，主要体现在以下几个方面。(1)受让主体不适格。根据我国现行农地流转的相关法律规定，受让方须具有农业经营能力。信托公司系非银行金融机构，作为土地承包经营权的受让主体存在法律障碍，严格来说不是适格的受让主体。这导致实践中作为信托财产的土地承包经营权往往难以完成真正的权利转移，无法做到真正的信托财产独立[9]。(2)农地信托流转的定价缺少科学准确的评估依据。若定价过低，农户没有流转土地经营权的积极性；若定价过高，信托机构和经营机构几乎无利润可言。可见，过高或过低的农地流转价格都将造成信托各方当事人的利益失衡，从而阻碍农地信托的后续发展。如何科学合理地制定农地流转价格，值得研究。(3)农地流转后的用途监督欠缺。在宿州模式中，土地租金为每公顷7500 kg小麦价款，这一价格明显高于周边地区[10]，但工商资本仍然具有强烈的下乡拿地的积极性，其背后的动机不排除有些企业受土地价值诱惑，以“圈地”或非农化为目的进入农业[11]。可见，在土地流转实践中，对农地的流转用途加强审查是必要的。就国家政策而言，农地流转必须严格遵循用途管制原则。但在实际运行中，农户及其团体作为松散的一方当事人，难以承担监督农地用途的重任；政府部门受人力、物力等条件的限制，也无法承担起日常的监督责任。此种情形下，是否有必要在我国《信托法》的法律框架内寻求合理的制度构建，值得思考。

(三)农民利益保护不够

在当前的农村土地信托实践中，土地信托项目通常先由各地方政府设立，再由政府引导信托流转的全过程。在某些农村地区，农户的土地承包经营权先流入政府主办的土地信托公司，再集中起来打包转让给农业企业或农业大户，实际上形成了多重复杂的法律关系。既有农民与当地基层政府之间、当地基层政府与信托机构之间的委托授权关系，又有信托机构与受让土地的农业企业或农业大户的财产转让关系。从某种意义上来说，农民虽然是最终的受益人，但其并未实际成为土地信托的当事人，对于信托后土地经营的整体状况以及收益情况也缺乏了解的渠道。此种情形下，土地经营权流转收益是否会被层层克扣截留，农户权益在多重委托关系的框架下能否得到切实维护[12]，成为土地信托实践中的焦点，值得社会广泛关注。

(四)农地整体信托的稳定性与农户个体的流转意愿产生矛盾

农地信托的标的是成片的大面积农地，涉及几十、几百家农户。同时，农地经营权信托流转也是一项租赁期限相对较长的流转关系，需要保持农地流转的稳定性，从现行政策来看，通常为10～15年。但实践中，各农户的具体情况不同，其农地经营权流转的意愿也有所不同：有的农户由始至终都不愿加入，有的农户加入后受各种主客观因素的影响想中途退出。对受让农地的经营者来说，农地租赁关系在协议期间保持稳定是其生产经营活动顺利进行的必要条件，而农户不愿加入或中途退出必将对其经营活动产生不同程度的影响。

三、政府主导型信托模式的完善路径

为了更好地规范农地流转过程、实现农地规模经营，以及保护农民利益，有必要进一步完善政府主导型信托模式。

(一)加强农地信托的理论研究，完善法律体系

农地经营权信托的健康发展离不开法律的规范与约束。在农地三权分置改革与农地信托日益发展的背景下，应当加大对农地信托制度的法律研究，从理论上消除农地信托的法理困境。同时，进一步健全农地信托的法律体系，明确信托者、受托者、政府三方之间的权利和义务关系，协调各方利益，为农地经营权信托流转奠定坚实的法律基础。

(二)建立科学合理的农地经营权流转价值评估机制

农地经营权的价值评估直接关系到农户、信托公司以及规模经营者的切身利益，是决定农地信托能否顺利开展与持续发展的重要因素。农地信托实践表明，过高或过低的农地流转价格都将造成信托各方当事人的利益失衡，阻碍农地信托的后续发展，并最终损害农户利益。因此，各级政府应当在建立统一土地流转信息平台和适时发布各地区土地交易信息的基础上，总结实践成效，遵循市场化原则，制定科学、合理的土地流转价格评估体系和方法，并实施动态化的土地流转价格调整机制，确保各方利益的均衡。

(三)发挥政府在农地信托流转中的扶持作用

在农地信托市场中，农户作为转出农地的一方当事人，无论与作为受托人的信托公司相比，还是与最终受让农地的规模经营者相比，在经济实力、信息能力等方面都处于不对称的地位。此种情况下，政府的适时介入是必要的。在农地信托流转制度探索、建立的初级阶段，农户通过信托途径进行农地流转的意愿与信心、受让人的经营能力与风险掌控能力、信托公司的市场运行行为与农地信托流转的成效等，都会对农地信托流转市场的后续发展产生强烈的影响。此时，政府主动介入，积极作为，对处于初创阶段的农地信托市场给予必要的扶持具有重要的意义。从某种意义上来说，政府主导的农地信托实质上是政府将其自身所肩负的乡村建设职责与商业运行机制有机结合，政府通过加强财政扶持，优化融资环境，适当安排农业专项资金，对农地流转扶持资金实行单列，制定相应的扶持政策，适度放宽贷款条件，并给予优惠政策[13]。信托公司充分利用政府初始投入启动资金、财政支农项目资金、风险基金等各项资金来整治土地，从而激发种田大户和工商资本参与现代农业生产的积极性[14]。

当然，农地信托流转本质上是一种商业行为，其合理运行有其自身的商业机制。政府的介入不可能永久持续，且介入的深度与广度必须建立在合理的层面上。有学者认为, 在当前的农地经营权信托实践中，当地政府应当发挥“引导”作用，而非“主导”作用，不能违背服务型政府的自身定位而过深地介入具体的农地流转关系中[15]。因此，在当前农地信托流转缺乏统一立法的情形下，针对各地的实际情况，应当通过制度设计，简化农地信托当事人的关系；明确政府与农民利益的边界；在农户与政府的委托流转协议中明确农户作为农地信托最终实质受益人的地位；在某些地区的试点中，政府作为受益人从信托合同中取得的收益必须原封不动地归属各农户。一旦农地信托机制运行平稳、制度完善，政府就应逐步退出农地信托流转的具体过程而专司监管之责。

(四)建立信托监察人制度

我国一系列的法律法规，以及国务院颁发的相关文件均一再强调农地用途不得因流转而改变，这是保障国家粮食安全与农村社会稳定的需要。但实践中，有的规模经营者集中耕地后为追求利润最大化，放弃种植成本高、收益低的粮食作物，而改种花卉、水果、蔬菜等品种，或在受让农地上违规建设超标准的生产道路，修筑绿化工程或仓储设施，发展乡村旅游业，将耕地深挖用于水产养殖等[16]，甚至将耕地、林地用于建设高档别墅。面对土地滥用的现状，有必要在现有农户监督与政府监管之外，建立信托监察人制度，担负相应的土地监督职责。信托监察人制度是公益信托的特有制度。我国《信托法》第64条第1款规定：“公益信托应当设置信托监察人。”在信托理论上，信托监察人是基于公益信托受益人的不特定而确立的。农地经营权信托流转本质上是一种商业交易行为，不属于公益范畴，本不涉及信托监察人的设置问题。但鉴于农地经营权信托流转的特殊性，有学者提出，在农地信托关系中设立由村集体代表、农民代表以及政府相关部门代表共同组成的信托监察人，对受托人实际经营农地行为进行监督，既可以确保受益人的利益不受损害，也有助于实现土地保护制度的目标[17]。况且从现有法律规定来看，信托监察人虽然是基于公益信托的特性而设置的，但法律上并未明确禁止在非公益性信托关系中设立信托监察人。

(五)加强对经营者的资格审查

在农地信托流转关系中，农户将闲置农地通过信托流转以期获得经济利益的目的能否实现，最终取决于经营者受让农地后的经营状况。而农业生产具有独特性与专业性，经营结果与各种社会因素、自然因素均有密切关系。因此，并非任何企业与个人均能进入该领域。这就涉及到对经营者的资质认定问题。实践中，在自发流转情形下，农户无法对经营者的资质进行准确认定，常常出现不具备经营资质的企业和个人，或不懂农业生产经营的个人和公司盲目进入市场，最终因经营困难而一走了之，导致农户利益受损。因此，在农地经营权信托流转的情况下，必须加强对经营者资质的审查，提高市场进入门槛，引进有实力的企业或农业大户从事适度规模的农业综合开发，为农地信托流转关系的稳定发展提供切实保障，同时防止工商资本基于其他非法目的进入农地流转市场。依照我国《信托法》的规定，作为受托人的信托公司对委托人和受益人负有忠实义务和善管义务。而对受让农地的经营者从事农业生产与经营的资质进行严格审查，是信托机构忠实义务和善管义务的基本内容，其自身也有足够的能力与实力履行这一职责。

(六)完善农户退出机制

此处的“退出”是指狭义上的退出，即针对农户不愿加入农地整体信托或在信托中途退出的情形。对受让农地的经营者来说，农地租赁关系在协议期间保持稳定是其生产经营活动顺利进行的必要条件，农户不愿加入信托或中途退出必将对其经营活动产生不同程度的影响。为解决这一矛盾，可从以下两方面着手。(1)维护农地经营权信托流转合同的严肃性。信托合同应明确规定农户是否有权中途退出，以及应承担的法律责任。如果双方没有特别约定，在合同期限届满之前，农户不得要求退出信托并取回自已的承包地。(2)成立村级农地股份合作社。农户先将各自农地的经营权加入村级农地股份合作社，再由村级农地股份合作社代表农户作为农地信托合同的委托方进行信托。按照我国《农业专业合作社法》的相关规定，农户拥有入社与退社的自由。村级农地股份合作社在对社内农地进行经营管理时，应当预留适当的农地并制定相关规则，以便在个别农户中途退出时，能够用预留农地进行置换调节。如此，既可维护法律规定的农户自愿原则，又可保证信托合同在履行期间的持续稳定。