农村殡葬改革的法律思考

邱润根， 邹元君

(南昌大学法学院，江西 南昌330031)

一、农村殡葬改革的历史演进

(一)早期的传统殡葬方式

早在旧石器晚期，我国就已出现有关丧葬的传统礼仪，并在实践中逐渐形成了一些常见的丧葬方式。《诗经》中的《大雅·下武》被认为是最早关于殡葬祭祀的诗歌之一。这首诗歌反映了早在我国周朝时期，人们就开始有意识地进行殡葬祭祀活动，并遵循一套固定的仪式。但此时的殡葬形式还只是作为士族阶层文明象征的活动存在，而农村的传统殡葬文化则需要追溯到秦朝。过去，人们多采用土葬的方式，以棺盛尸，掘土为墓，埋棺于墓，堆坟立碑，兼之要求棺椁必重，衣食必多，文绣必繁，丘陇必巨。多数地区丧葬仪式主要分为初衷、报丧、哭悼、守灵、入殓、出丧、守孝等7个部分，通过一步步繁复的礼节仪式来表示对逝者的孝心。传统的伦理色彩和人情味道是我国丧葬礼仪的重要内涵。这也是中国古代丧葬礼仪隆重奢靡的重要原因之一。

(二)近现代农村殡葬改革的推行

近代以来，在社会剧烈变革的环境下，殡葬礼仪也随之发生了翻天覆地的变化。1928年，蔡元培和薛笃弼共同制订的《丧礼草案》是改革新式殡葬方式的一次有益尝试，其变革的重点主要集中在破除封建迷信思想、简化繁琐的殡葬礼仪上。《丧礼草案》的出台为中国现代殡葬制度变革指明了方向，我国农村的殡葬制度改革由此拉开了序幕。1949—1979年，为了响应毛泽东同志关于“移风易俗，改造中国”的号召，在1956年的中央会议上，当时的国家领导人先后在《倡议实行火葬》的提倡书上签名，共同倡导遗体火化、不设坟墓[1]；1979—1985年，受极“左”思潮及资产阶级自由化思潮的影响，人们对火葬的观念出现了偏差，认为推行火葬是极左路线的产物，致使这一时期农村殡葬改革受到严重阻碍；1985—1997年，我国农村地区大力推进火葬场、殡仪馆、农村集体公益性墓地等相关基础设施建设，逐步推动我国农村地区殡葬改革的深化。

(三)农村殡葬改革发展新阶段

1997年，我国出台了以《中华人民共和国殡葬管理条例》(以下简称“《条例》”)为代表的一系列规范制度，为全国范围内推广殡葬改革提供了制度化保障。各地方政府结合本地区的实际情况，先后出台了一系列细则性的规范管理文件，促使农村地区的殡葬改革朝规范化、体系化方向稳步迈进。1998年12月4日，江西省政府根据实际情况，出台了《江西省殡葬管理办法》；1999年1月19日，山东省政府出台了《山东省殡葬管理办法》；1999年7月30日，河南省政府出台了《河南省殡葬管理办法》；2000年10月17日，湖北省政府出台了《湖北省殡葬管理办法》；2015年，江西省进一步印发了《江西省殡葬事业发展规划(2015—2020)》文件，要求“至2020年，全省火葬区年遗体火化率达到100%”，体现了江西省政府推行农村地区殡葬改革的决心；2018年1月，我国民政部、公安部、财政部等16个部门联合出台了《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，提出到2020年，公益性节地生态安葬设施覆盖到乡镇的目标。但在实施过程中，部分地方官员为了政绩，采取“一刀切”的方式，违背了《条例》中“积极地、有步骤地实行火葬”这一纲领性规定，在一定程度上导致了地方政府和当地村民之间的矛盾。

二、农村殡葬改革的原因及困境

(一)农村殡葬改革的原因

1.火葬优于土葬。《礼记》中有“葬也者，藏也；藏也者，欲人之弗得见也”的记载。土葬作为一种遗体处置形式，其形成受当时人们居住的农业环境的影响。我国农耕文明历史悠久，百姓世代以农耕为主要的生存、繁衍途径，视土地为生命之本，“入土为安”的传统观念也历来为中国传统文化所强调。《荀子·天论》中记载“有地则生，无地则死”。人们将土地视为令死者灵魂得以安息的最好所在。当然，土葬也存在诸多弊端：(1)浪费土地资源，甚至会造成水土流失、土地质量退化等严重后果；(2)造成不必要的铺张浪费，传统殡葬方式礼仪过程繁复，因人们的攀比心理，丧事往往大操大办，一度造成奢靡浪费之风盛行；(3)造成污染和疾病的传播，遗体的腐烂过程不可避免地会对土壤、水源、空气造成污染。

相对于土葬，火葬则是简丧薄葬的代表。虽然火葬也会占用一部分土地(修建骨灰存放塔和埋葬骨灰的公共墓地)，还会消耗化石燃料(遗体火化)，但相比于土葬的方式，还是比较经济环保的。

2.缓解人地矛盾。鉴于土葬方式对耕地和山地的占用和破坏，在人均耕地面积比较少的农村地区更需要缓解人地紧张的境况。从 20世纪50年代开始，国家开始推行“改革土葬，推行火葬”的丧葬改革，其中“节约土地，不让死人与活人争地”便是农村殡葬改革的最主要目的之一[2]。1956年，在全党范围内倡导火葬的倡议书中写道：实行火葬，不占用耕地，不需要棺木，可以节省装殓和埋葬的费用，这是安置死者的一种最合理的办法[2]。归纳而言，国家在这一时期大力提倡殡葬改革，一方面是基于节约耕地资源，保障国家粮食安全的考虑；另一方面是基于减轻民众经济压力，避免丧事铺张浪费的考虑。社会发展到今天，人口基数不断增长、城镇化不断发展、农村现代化稳步推进，这些都在很大程度上促进了农村地区殡葬改革的进一步发展。

(二)农村殡葬改革面临的困境

自1956年殡葬改革以来，火葬这一新型殡葬方式在城市取得了较为显著的推广成效，但在农村地区的推广成效却不尽如人意。究其原因，主要体现在以下5个方面。

1.入土为安的传统殡葬观念根深蒂固。土葬习俗在我国已有几千年的历史，这一习俗的形成与封建鬼神观念、农耕生存方式有着密切的联系。在多数人的观念里，死后入土是人的必然归宿。《礼记·祭义》也曾有“众生必死，死必归土”的表述。同时，土葬也符合汉族人民傍土而生的生活习性，通过祭祀活动表达对逝者追思的伦理情感。传统的影响绝不仅限于此，其影响表现在现代生活的方方面面，特别是像我国这样一个传统特别悠久的国度，传统的影响力绝不可能在短期内消除或消失[3]。

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2.逝者家属躲避纠察。为了躲避火葬，有些逝者家属通过偷埋偷葬的方式以躲避纠察。家属在人死后秘不发丧，去世当天晚上便埋葬，土葬之处并不留坟头，而是在一年后再堆起坟头，丧礼的操办和出殡等仪式也是留待第二年再补办。还有一种情况是，虽然家属将逝者送去火葬场焚化，但又将火化之后的骨灰装棺，再进行土葬，变相演变成火葬加土葬的模式。在农村，逝者家属对遗体进行土葬或骨灰盒二次装棺入葬时，都会在选好的地址(往往是耕地)内修建或堆砌占地面积约10 m2的坟冢，修建或堆砌时所用的材料多是水泥或水泥砖块。水泥会破坏地表植被，使肥沃的“熟土”变成贫瘠的“生土”，导致土层厚度不足，砾石含量高，土壤硬化或板结，土壤有机质减少，保水性、保肥性、抗旱能力降低，失去耕作价值，最终使农业减产、粮食种植安全受到威胁[4]。这样一来，推行火葬想要达到的节约土地、防止攀比等益处实际上也难以得到彰显。

3.殡葬改革相关政策规定及其基础设施建设不完善。如河南周口的平坟复耕运动给每人600元补贴，但当地公墓的费用却是从1 000元到3 000元不等[5]。再如，江西的“零点行动”要求政府以2000元统一置换村民家中的棺木，实际上这个价格往往连多数棺木的成本价都够不上，因此，当地百姓不愿上交棺木也就不奇怪了。此外，殡葬行业作为垄断性行业，缺乏法律法规的有效监管和行业内的良性竞争，遂逐渐发展为暴利行业，高昂的丧葬费用常常令村民难以负担。再之，农村殡仪基础配套设施比较欠缺，骨灰堂要么未建，要么路途过远，这些都是导致村民不愿接受火葬的原因之一。

4.殡葬纠察存在贪腐及执法随意现象。在殡葬改革过程中，部分地区存在贪腐现象。实践中，部分村民通过“疏通关系”进行土葬，而管理部门 “装糊涂”，视而不见。还有部分管理人员法治观念不强，执法随意，甚至带头违法土葬，更别说要求他们在注重人情的农村纠察其他村民的土葬行为。

5.农村闲置土地较多，缺乏火葬推行的客观条件。火葬方式得以在城市迅速推行，主要原因之一在于城市人口稠密，土地资源紧张，采用火葬方式更能节省土地资源。而部分农村地区闲置土地较多，没有这方面的顾虑，推行火葬就显得更为艰难。

三、农村殡葬改革的法制缺陷

(一)农村地区现行殡葬制度

我国农村推行的殡葬改革目标主要有3个方面：(1)节约土地，解决我国人地矛盾问题；(2)防止攀比，避免民众办丧事时为“挣面子”而铺张浪费；(3)删繁就简，改革殡葬陋习，简化仪式，以形成厚养薄葬的良好风气。

1956年，我国确立了以“改革土葬、推行火葬”为方针的殡葬管理政策。1985年2月8日，国务院颁发了中华人民共和国成立后的第一个关于殡葬管理的法规，即《关于殡葬管理的暂行规定》。同年5月，民政部联合公安部颁布了《关于制止土葬改革中的封建迷信活动的通知》，进一步推进移风易俗、简化丧葬形式的进程。1989年，我国正式成立殡葬业协会，殡葬管理成为一个颇具规范化、体系化的行业。随着殡葬制度建设的日益推进，我国殡葬改革事业颇有成效，火化率总体呈现上升趋势，一些大中城市的火化率保持在80%～90%。但在部分农村地区，尽管有关殡葬改革的工作长期都在推行，但火葬却仍旧没有在当地占据主导地位，究其原因，主要在于现行的殡葬制度还不完善。

当前，我国殡葬管理方面的法律文件主要是1997年7月21日国务院授权民政部起草的《条例》。《条例》确立了“积极地、有步骤地实施火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋习，提倡文明节俭办丧事”的殡葬管理方针。但其条文仅有24条，大部分内容都只是笼统概括性的描述，对殡葬改革运作与管理过程中的实际性事项并没作出明确细化的规定，难以解决在实际推行过程中遇到的困难。针对殡葬改革过程中遇到的实际问题，2007年国务院起草关于《条例》修订草案的征求意见稿，向社会公开征求意见，但因大家对于殡葬方式是否仍应坚持火化，以及殡葬服务行业是否应该纳入市场化的范围等问题争议较大，导致这一修订草案基本处于被搁置状态。2012年11月9日，国务院颁布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，重点修改了《条例》第20条的规定，取消其中关于“强制执行”的规定。2014年3月27日，第四次全国殡葬工作会议在北京召开，提出了深化殡葬改革的整体部署，确定了我国现阶段殡葬工作的总体目标和主要任务。2015 年，民政部表示要加快修订《条例》的立法工作，但未取得明显进展。现今农村地区适用的殡葬制度，大多数都是当地政府以《条例》中的纲领性规定为指导，再依照当地的实际情况作具体规定或补充解释，并没有立法层面的相关规定，因而也缺乏一定的强制力和执行力。

(二)现行殡葬制度存在的问题

1.法律规定存在缺陷。《条例》中的部分规定过于笼统，解释空间较大，在实践过程中缺乏具体的可操作性，且民众并没有得到普遍的殡葬方式选择自由，不同地域、不同民族选择自由也不同。如《条例》第4条规定“在人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬”。但“人口稠密、耕地较少、交通方便”等词却没有具体的解释作为量化标准，让执法主体犯难，以致出现执法管理和政策宽严挂钩，各地查处违规殡葬行为的标准和处罚标准不一致的现象。还有部分规定因为社会经济的发展变化或当时立法的局限性，早已不适应殡葬改革的现实需要。如在《条例》中没有对殡葬运费、火化费的收费标准作出规定。现实中有的农村地区地理位置偏僻，距火葬场路途遥远，再加上殡葬行业被垄断，殡葬运费价格不一，甚至出现天价费用，农民难以负担。立法若不对此加以规制，农民难以负担运尸费、防腐费和火葬费等一系列费用，又如何能杜绝农村土葬、偷埋的现象。

2.执法层面存在问题。民政部门作为主管殡葬事务的部门，监管执法的范围涉及殡葬设施建设及殡葬服务等。此外，还要不定期引导群众进行规范的丧事活动，工作内容庞杂，执法任务繁重(基层部门的执法任务更重)。但全国范围内负责殡葬管理的人员数量和执法强度严重不匹配(民政部门在执法时经常需要借用其他部门的人员)，加上管理人员执法权限不明确，实践中存在一些暴力执法现象，造成一定的负面影响。

3.司法监管难以落实。《条例》2012年未修订前的第20条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”2012年修订后的第20条删除了可以强制执行的规定，改为“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正”。但这一简单的删改缺乏具体的指向性：是指民政部门对违规土葬、乱埋乱葬等行为不再拥有强制执行的权力，还是指法院没有对违规土葬进行强制执行的权限(即在违法行为人对行政决议拒不执行的情况下，民政部门无法向人民法院申请强制执行)。实际上，导致《条例》修订的导火索是2012年河南周口开展的大规模平坟复耕事件引发了较严重的负面影响。若从这一背景上对立法者原意进行推导，法院和行政机关都不能采取强制执行的措施，而只能以较为缓和的方式从旁劝说及引导(在《条例》修订前，多数地区的地方性法规规定了行政机关可以向法院递交申请，再由法院强制执行)。地方性法规不能与宪法、法律、行政法规相冲突，其效力也远低于宪法、法律和行政法规[6]。在国家制订的法律或行政法规修改之后，地方性法规的制定机关也应当及时修改或废止其中同法律或行政法规相抵触的内容。在《条例》已经将关于强制执行的条文删除的情况下，地方性规定这方面的内容就失去效力了，而且违法违规进行的土葬往往隐蔽性强，本就难以在法律规定的时限内完成调查取证，再加上申请需要花费的时间周期较长，挖坟掘墓这类案件又较为敏感，往往和村民情感相挂钩，法院实际也难以强制执行。

四、农村殡葬改革的法制完善

《条例》第2条所规定的“积极地有步骤地推行火葬，改革土葬，节约殡葬用地”，长期以来都作为我国殡葬改革事业中的基本方针。为了贯彻党的十九大精神，《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》提出建设惠民、文明、绿色殡葬。在这背景下，完善农村殡葬改革制度的发展方向也应与时俱进，重塑厚养薄葬的理念，建立殡葬行业的竞争机制，确立殡葬方式的选择权，从根本上化解现有农村地区有关殡葬改革的矛盾。

(一)重塑厚养薄葬的理念

农村殡葬改革之所以不易推行，很大原因在于人们长期以来形成的生死观不易扭转。只要人们没有从思想观念上真正认识到殡葬改革的深层内涵，了解其推广实施的必要意义，丧葬陋习便难以根除。殡葬改革不仅仅是对殡葬方式和丧葬风俗习惯的改革，也是对人们思想观念的革新，因此，需要通过宣传教育等方式潜移默化地改变当地村民的旧观念，改良殡葬方式，如采用新型土葬方式，在死后深埋，不留坟头，或利用以树代碑等更加环保的殡葬形式，既照顾当地民众的情绪，又有利于生态环境的保护。但更为重要的是要提倡厚养薄葬之风，提倡老人在世时尽孝，为其颐养天年，而非在老人逝去之后借助繁复的殡葬礼仪来表孝心、显孝道。因此，需要在法律上重塑厚养薄葬的理念，鼓励大家重视厚养，同时政府也应当加快完善社会养老体系的建设，以养老保险、合作社、养老院等多种社会保障形式相互配合，社会和个人通力合作，协力承担老人赡养问题。

(二)建立殡葬行业的竞争机制

许多村民家属躲避火葬，并非不支持火葬，而是因为殡葬行业被垄断，天价墓再加上背后运尸费、防腐费和火葬费等一系列费用，其成本远高于土葬，实在难以负担。现行《条例》对价格问题没有具体规定，虽然在2007年公布的修订草案中有“收费管理办法由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同民政部门按照不营利的原则制定”的内容，意图对这一缺陷加以弥补，但因为修订草案中的规定过于笼统抽象，对各地殡葬服务价格的规范难以发挥实际作用，因此，长期以来，殡葬行业的利润居高不下。要解决这些问题，消除村民的担忧，一方面，需建立具有公益性的殡葬服务体系，在贫困地区可以考虑由公立性殡葬服务机构提供全民遗体免费火化服务；另一方面，需要在法律上建立殡葬行业的竞争机制，“适度开放殡葬服务行业市场，政府转而扮演监管者的角色，改革民政部门前置审批权，实行许可制度，面向社会公布统一的许可条件，包括环保标准、资金证明等，只要符合条件、遵守相关法规，任何力量兴办或是斥资经营现有的设施殡葬等行为都应视为合法。事实证明，只要严格监管，寓改革于服务和竞争之中是可行的”[7]。

(三)确立殡葬方式的选择权

当下已经开始了新型的祭祀方式。有的人在清明节通过发送手机短信的方式来表达对亲人的追思；有的人在一些网站的专门页面发布逝者信息，编辑留言来祭奠、缅怀逝者；还有的人在网站建立仿真形的墓地、3D陵园等模块，以寄托对亲人的哀思。以“中国清明网”和“天堂纪念网”为例，仅2012年注册人数就分别达到了20多万人和100多万人，可见网络祭祀的方式有巨大的市场空间，也更契合现代社会发展的要求，符合低碳、环保、文明、便捷的新趋势。农村殡葬改革也应创新，基于城市和农村地区在客观条件上的差异，殡葬改革的标准不能以“一刀切”的方式机械统一，应在法律层面上确立殡葬方式的自主选择权。如深埋、不留坟头或墓穴规定使用周期以便重复使用(即在墓穴达到规定的使用年限后有关人员将其中的遗骨取走，经过技术处理后存放他处，而原墓穴则可被重复使用)。农村地区还可以根据其地理环境和地方习俗将殡葬形式加以区分，推行多样化的殡葬方式。如在毗邻沿海地区提倡水葬，靠近海拔较高的高山地区提倡天葬，临近大片森林的地区提倡林葬，由死者生前或死者家属自主选择，使农村地区殡葬改革的过程更为缓和，避免改革推行者和农村民众之间的矛盾激化。

一言以蔽之，农村殡葬管理法制变革应坚持法制自身建设与乡土殡葬文化发展相结合[8]。正如费孝通先生在《江村农民生活及其变迁》一书中所说：“如果能利用传统的渠道，再用政府的力量将其改进，似乎成功的机会会大一些。”[9]在适应农村地区实际情况的前提下，修订并完善《条例》，具体化并清晰化其中的规定，为执法人员的执法行为营造有法可依的良好氛围，以和缓的方式推动农村地区殡葬改革稳步前进。