党政干部失责必问常态化研究*

马君昭

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央持续狠抓党风廉政建设，坚持不懈地与腐败问题作斗争，使党要管党、从严治党的理念不断走心、入脑，坚决改变管党治党宽松软状况。党通过坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，当前反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。十九大报告对反腐形势作出判断并明确目标：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”当前中国正处在全面构建小康社会的关键历史时期，虽然前途是光明的，但是还面临着许多政治、经济、社会等问题的严峻考验，这就要求党员尤其是党的领导干部不忘初心对社会各领域的管理负起更加重要的责任。因此，如何全面从严治党、落实管党治党的责任？如何构建失责必问常态化的管理机制？这不仅具有很强的现实意义，而且还具有重大的理论意义。

一、何为失责必问常态化？

中国共产党长期的历史发展和实践积累，推进了党风廉政建设问责制的深入发展。截至目前，这一制度在实践中已取得以下几方面成就①胡洪彬.党风廉政建设问责制探究[J].中国特色社会主义研究，2015（3）：101-106。：一是问责范围得以明确，党风廉政问责确立系统边界；二是地方性问责条例相继出台，问责过程趋于具体化；三是问责力度不断加重，反腐震慑效应初步得到显现。可以说，问责的理念已经深入广大党员干部的心中，失责必问常态化理应成为日常的程序性管理。从逻辑上说，要实现失责必问常态化，首要的是探讨常态化的概念。因为概念是反映事物的特有属性或本质属性，是一种事物之所以区别其他事物的最本质特征，是认识的高级阶段。做好概念的界定不但有助于我们准确地把握事物的本质，而且也为科学地分析和解决问题提供必要的逻辑基础。

从字面上来看，“常态化”包括“常”、“态”、“化”三个字。“常”，表示经常、时时，它侧重于一种行为发生的次数。“态”，指态度，它表示人们对某种事物的主观评价或认知状况。“化”用在名词或形容词后面构成动词，反映某一行为的过程。因此，失责必问常态化是指对所有党的干部或国家公职人员明确责任并对失责干部必须问责的经常性的管理过程。失责必问常态化的实质是②姚光辉.立常态化机制[N].国邮政报，2014-12-27（6）。，在“常”字上提要求，建立有效的对失责干部必问的常态化运行机制；在“态”上下工夫，不断提高各级党政干部的政治素质、业务素质和道德水平；在“化”字上做文章，探索能够与客观形势相符合、涵盖监督各级党政干部履职担责的动态管理过程。

二、失责必问常态化的依据

（一）失责必问常态化的理论依据

人类社会政治发展经历直接民主与间接民主两个阶段。在直接民主阶段，权利的所有者与权力的行使者完全重合，不存在委托代理关系也就不存在政治责任制度①张桂林.透视群体性事件中的民意沟通缺失现象[J].党的生活，2009（1）：18-19。。随着社会的发展，直接民主已不能满足社会的发展要求，人类开始转入间接民主阶段。在此阶段，虽然主权在民思想要求国家的一切权力属于人民，但人民不可能作为一个整体去行使公共权力。因而需要将国家权力授予国家机关及其公务人员，国家机关及其公务人员需向人民负责。

责、权、利相结合是政治学的一条基本原则，它要求拥有一定的权力必须承担一定的责任。组织中的每个部门和部门中的每个人员都有责任按照工作目标的要求保质保量地完成工作任务，同时，组织也必须委之以自主完成任务所必需的权力。权力与责任要对等。如果有责无权，或者权力范围过于狭小，责任方就有可能缺乏主动性、积极性而导致无法履行责任；然而如果有权无责，或权力不明确，权力人就可能不负责地滥用权力，甚至助长官僚主义的习气，这势必影响整个组织系统的健康运行。马克思也深刻地指出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。这就是说，权利和义务是不可分割的、是互为条件的。权利和义务在量上是等同的，社会成员拥有多大的权利也就相应的承担着多大的义务。早在2010年，习近平总书记就指出，权力是柄“双刃剑”。对各级领导干部来说，权力就是责任，权力越大责任也越大。因此，既然权力和责任相互依存不可分割、在量上是对等的，那么对于失责党员或干部进行问责就是必然的。

（二）失责必问常态化的制度依据

在我国针对没有履行自身责任且造成重大损失或社会不利影响的党员干部和组织进行问责，具有充分的制度依据。

首先，我国《宪法》对干部的责任做出明确要求。在第二十七条中说明：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持同人民保持密切的联系，倾听人民的意见和建议，接受人的监督，努力为人民服务。”与此同时《宪法》第四十一条明确指出：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”

其次，《党章》对党员的义务和权利也做出明确规定。党员的义务指党员对党应尽的责任，是党对党员的基本要求，是党员条件的具体化，也是衡量一个党员合格不合格的具体标准。党章中规定，党员要带动群众在生产、工作、学习和生活中起先锋模范作用，要自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规。党员用于奉献，坚持人民利益至上，先公后己，全心全意为人民服务。要切实开展批评和自我批评，用于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争。要维护群众的正当利益。

最后，《中国共产党问责条例》与《中国共产党廉洁自律条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规一起，构成了以党章为遵循、以责任为导向的管党治党制度链、制度群，体现了从严治党从治标到治本的转变，为全面从严治党提供了重要的制度遵循，是“全面从严治党利器”。②李庚香.让失责必问成为一种常态——学习《中国共产党问责条例》的几点体会[J].领导科学，2017（3）：4-7。特别是2016年7月中共中央印发了《中国共产党问责条例》并发出通知。通知指出，党的十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开创了党的建设新局面。习近平总书记反复强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把问责作为从严治党利器，先后对一批在党的建设和党的事业中失职失责典型问题严肃问责，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。

（三）失责必问常态化的现实依据

新世纪以来，随着社会主义市场经济体制的不断推进，中国整个社会处于转型期。此间，出现了大量的腐败现象。腐败的实质就是责任的缺失导致某种权力的蜕化和异化，是侵入党和国家肌体的病毒，严重地影响了社会各类资源在全社会范围内的公平合理的分配，阻碍了经济健康、快速的发展，破坏了社会的良性稳定。在十八届中央政治局第一次集体学习中，习近平语重心长地说：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”据权威资料显示，自《中国共产党问责条例》实施一年来，中央纪委网站点名道姓通报了180 起、327 人次责任追究典型案例，问责范围涵盖全国22 个省区市以及新疆生产建设兵团。被问责的党员干部当中，既包括民政部原部长李立国，国资委原党委副书记、副主任张喜武，天津市委原常委、统战部部长王宏江等6 名中管干部，也有大量基层官员。①徐伯黎.问责一年失责必问成常态[N].检察日报，2017-7-18（5）。这一方面说明，党中央对问责动真碰硬，有权就有责、有责要担当，另一方面也说明当前对党员干部在责任履行过程中面临的形势仍不容乐观，失责问责问题的彻底解决仍然在路上。

三、失责必问常态化需要处理的主要关系

（一）同体问责与异体问责的关系

从逻辑上说，失责必问常态化机制应着重解决好由“谁来问责”、“问责谁”、“问什么”、“怎么问”等一系列问题，特别是“谁来问责”具有决定性意义。“谁来问责”，即问责的主体，就是“由谁来启动问责”，它包括党组织系统内对党员干部同体问责、行政系统内部对其行政人员的同体问责，也包括涉宪主体对党员干部、行政机关及其工作人员的问责，即异体问责。异体问责主要包括人大系统对政府的问责；中国共产党及各民主党派对行政机关及其工作人员的问责；公众对政府的问责；法院对政府的问责。从中国的实践来看，中国的问责多由组织自身来启动，很少涉及异体问责，尤其作为国家的权力机关和政府问责的真正主体—人大并没有发挥出其应有的作用。而由于同体问责是一种组织系统内部利益相关者的责任追究机制，这就相当于左手监督右手，从而使问责的监督作用和威慑作用大大下降，甚至形同虚设。

（二）问责主体与问责客体关系

问责的前提是不同部门与官员有严格的职权划分，并以法律的形式来给定何种官员负何种责任，重点在于确定党政之间，不同层级之间，正副职之间的责任。防止问责成为权力斗争的工具，防止“替罪羊”的出现。同时避免以集体责任代替个人责任，踢皮球有权无责或有责无权的现象。

问责客体既包括问什么人，也包括问什么事，它不单纯是对领导，对过失差错者进行问责，还是对责任人、对工作行为进行问责。问责客体模糊根本原因在于责任主体的权责不清，即责任主体的权利和义务不对等。中国目前对党员干部的管理上还存在权责划分模糊不清、交叉重叠、有权无责、有责无权等问题。一旦发生需要承担不利后果的事故、失误等，往往不知道由谁来承担责任，承担怎样的责任。比如，在中国的行政运行的实践中，各级党委拥有与行政机关相同的权力，与行政机关一同下发各种文件，但出事后往往由行政长官承担责任，此显然有失公正。

（三）正式制度与非正式制度的关系

马克思从生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的关系入手来分析制度的本质。他认为经济是基础，政治是经济的集中表现，并且对经济发展具有反作用。以社会意识形态和政治法律制度等为主要的上层建筑是建立在与一定社会生产力和生产关系相适应的经济制度基础之上的。制度从本质上来看，它反映的是一定社会中用来处理不同社会主体（阶级、阶层、集团和个人）的利益关系，它具体表现为各种规则和某种行为规范。关于生产力和生产关系这一基本矛盾发展过程，以及这一矛盾最终如何导致社会政治、经济、法律、文化等上层制度的发展，马克思曾有这样的论述②马克思恩格斯选集（第1 卷）[M].北京：北京人民出版社，1995：32-33。：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。

制度分为“正式制度”和“非正式制度”。我们一般把有形制度，如国家法律法规，党（政府）条例、规定、通知章程等称为正式制度。和正式制度的强制性、刚性约束相比较，非正式制度是一种软的约束，它主要靠传统文化、社会习惯、舆论、公共伦理等方式对人的可为或不可为行为规范进行道德约束，使人们遵循社会普遍认可的行为规范和价值观念。在人类行为的规则约束体系中，尽管正式制度构成了基本结构，但对人们行为的具体约束大部分是由非正式制度来维持的。非正式制度既是正式制度形成的基础，也是正式制度有效发挥作用的必要条件。非正式制度在本质上是一种价值观念体系，在这种价值观念体系的支持下，人们通过内心判断，自发地知道什么是社会推崇的行为，什么是社会厌恶和禁止的行为。①范军.现代出版企业的正式制度与非正式制度[J].出版科学，2017（5）：56-57。从内涵支柱看，正式制度有强制性支柱，非正式制度有规范性支柱和认知性支柱。从约束力看，正式制度的强制性约束力远大于非正式制度的规范性约束力，正式制度的违规成本是显性的，即时的，量化的，而非正式制度的违规成本通常是隐性的，潜伏的，不易量化的。②杜思雨.正式制度与非正式制度的关系及其经济意义[J].现代商业，2014（4）：63-64。因此，为了加强对党员干部的管理，防止责任意识淡漠，让失责必问常态化需要处理好正式制度和非正式制度的关系。在实际工作中，我们既要看到它们的统一性、对立性，又要把握它们之间的相互转化性；既要发挥有形制度的刚性约束制度，又要发挥无形制度的价值导向作用，使“自律”和“他律”相结合。

（四）事前预警与事后问责的关系

马克思主义认为，凡是反映一切政治现象的文化均属于政治文化，政治文化是社会意识形态的重要组成部分。很显然问责文化属于政治文化的一种，是作为观念形式存在的上层建筑。问责文化是在长期的社会历史文化传统的影响下逐渐形成的价值观念和行为方式，是关于权力关系和权利关系认知的积淀，特定问责文化的形成不是一蹴而就的。因此，对党员干部的问责文化建设具有系统性和长期性的特征，当前需要围绕问责机制来不断丰富问责文化。问责机制应包括事前预警、事后问责两个阶段，事前应该包括信息收集与整理、信息传递和提醒，发挥问责的预测职能和警醒职能。对党员干部失责行为进行问责，归根结底还是要让广大党员干部敬畏权力、审慎使用权力，促使他们树立正确权力观，牢记权为民所赋，权为民所用。坚持预防与问责并重应该成为问责制的一项基本原则。问责制在现实工作中侧重事后问责，然而，事后问责造成的危害和影响已经发生很难弥补。由此需要平衡事前预警和事后问责的关系，特别是在事前做好防范和控制，及时发现问题和解决问题，这样才能防患于未然。

四、实现失责必问常态化的路径

（一）完善正式制度，发挥有形制度的刚性约束

当前针对广大党员干部和组织失责问责问题的管理，有宪法、党章、党内法律法规等一系列的正式制度，特别是2016年颁布的《中国共产党问责条例》剑指党员领导干部不作为、不担当，在谁来问责、对谁问责、什么情形问责、如何问责等关键问题做出了明确规定，在中央层面已经做好了顶层设计。然而一方面，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”；另一方面，党中央虽然做好了顶层设计，但是需要各地根据情况因地制宜、完善操作细则、制定可行办法。为了充分发挥正式制度的强制约束作用，可以从以下几个方面坚持和完善问责制度。

1.实行权责清单制度。权责清单是按照一定分类标准，对党员干部及其部门行使的职权和承担责任的名称、依据、实施主体、流程等重要信息进行梳理，逐项列举形成的清单。权责不等不仅违背了政治学的一般规律，而且直接制约党员干部权力履行和责任追究。

第一，成立专门的权责清单领导机构。该机构要按照统一领导、分工负责的原则，做好权力清单和责任清单的制定。为确保权责清单领导机构的权威性，该机构应该由各单位党政主要负责人、部门主管、业务骨干参加。为了提高工作效率，需要明确各机构人员的工作责任，合理分配人、财、物等相关资源，为权责清单制度的顺利实施打下坚实的基础。第二，借助专门的社会评估系统进行确权和定责。一方面，借助具有中介性质的社会组织，可以从第三方的角度进行确权和定责，从而尽可能斩断利益的藩篱，在确定权力和划分责任过程中保持客观、公正。另一方面，一个部门或岗位到底拥有什么样的权力、应该承担何种责任，是一个复杂的问题，这需要拥有专业知识或受过专门培训的人员才能完成。因此，确权、定责可以发挥“外脑”作用，使制定的权责清单更具有科学性和公信力。

2.实行党政干部权责定期报告公开制度。失责必问归根结底还要广大党政干部发挥主观能动性，不忘初心，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。避免出现权力异化，就需要对权力进行监督，让权力在阳光下运行。可以说权责公开是以权利监督权力的一种最有效方式，是权责清单制度顺利实施的保证，通过亮权、亮责传导压力促使党政干部尤其是领导干部树立正确的权力观。因此，党政干部定期报告公开制度需要做到两个方面：第一，要求党政干部定期反思，向党组织报告自身权力使用和责任履行情况，自觉接受党组织监督；第二，将党政干部定期向党组织汇报的自身权力使用和责任履行情况，通过媒体公开，接受社会监督。

3.实行对党政干部警示提醒制度。失责必问常态化既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防，因为再严厉的问责都是事后的补救，失责造成的后果无可挽回。因此通过对党政干部警示提醒制度，可以使咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，对存在苗头性、倾向性问题的干部及时提醒，起到了保护与挽救干部的效果。对党政干部警示提醒，各级党组织一方面可以创新工作方式，及时更新提醒手段，可以采取谈话、发提醒书、询问函、电话提醒等方法，随时给广大党员干部提出要求，是他们慢慢的把党的要求和希望牢记于心，树立正确的权力观和荣辱观，做到防患于未然；另一方面，可以充分发挥新媒体的作用，通过微博、微信、手机短信、QQ 等媒介，快速地向广大党员尤其是领导干部发出动态的提醒信息，培养他们的责任意识、危机意识，丰富常态管理的手段，让失责、问责的理念更加深入人心。

4.坚持落实巡视制度实践证明，巡视制度是党内监督的一项重要制度，充分发挥巡视、巡察利剑作用，可以促使党政干部尤其是领导干部遵守党的政治纪律和政治规矩，避免出现以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等问题。随着2015年8月《中国共产党巡视工作条例》开始颁布，目前全国各地均制定了实施细则。“令在必信，法在必行”，一项好的制度关键在于执行，实现失责必问常态化需要坚持落实巡视制度。

5.实行问责典型案例通报制度。问责典型案例通报是指在问责事件处理完毕后，各级党组织以案为鉴，通过对典型案例成因的分析，掌握案件发生的主客观因素，开展的带有剖析、反思、总结性质的通报工作，以此警醒广大党员干部始终保持清醒头脑，防止类似事件的再次发生。典型案例是向广大党员干部教育和提供借鉴的有效工具，它体现了行为学和管理学规律的深刻内涵，具有很大的时效性和广泛的应用性。典型案例通报应该以事实为依据，以公平、公正、公开为原则。通报应对通报的主体、对象、范围，通报层次、方式及内容，审批程序、时限和要求等方面做出明确安排，真正起到警示教育的目的。

6.实行一案双查制度。《中国共产党问责条例》对谁来问责、对谁问责、什么情况问责、问责办法等一系列问题都做出明确规定，并且明确要求实行终身问责。这一方面体现了党中央“明制度在前，重威刑在后”的鲜明态度，另一方面也表明了在制度面前没有特权，执行制度没有例外的坚定立场，对失责的党员干部全覆盖。“一案双查”就是严格执行问责机制，既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。这有利于以问题为导向，倒逼问责机制建设，使各级党委和纪委更好地承担加强党风廉政建设的主体责任和监督责任，把党中央制定的加强党风廉政建设的方略贯彻到日常管理工作中去。

（二）塑造问责文化，发挥价值导向作用

文化一旦形成以后，长期会对人们的价值观念、政治心理、政治信念、政治态度和行为方式起着指导作用。中国长达两千多年的封建文化具有很强的历史惯性，一些落后的思想（譬如：重人治轻法治，官本位思想，重伦理轻责任等），至今仍然存在。这些落后的思想，对问责文化的塑造起着阻碍作用。要使问责的理念深入人心，充分发挥问责文化的积极引导作用，就需要塑造反映现代治理理念的问责文化，使广大党员干部拥有强烈的责任意识，认识到自己的“公仆”地位，不断提高自身的文化素质和道德素质。同时，在全社会普及民主法治知识，培养公民的主人翁意识，使公民认识到自己才是国家的主人，党员干部只不过是公民授权执行公共事务的人员，党员干部有义务办好人民交给的任务，否则要承担不利后果。

（三）完善政治参与机制，发挥异体问责的功能

1．发挥人大政治问责功能。在我国，各级人大不仅是立法机关还是权力监督机关。新修订的宪法明确规定，我国各级人民政府、法院、检查院和监察委员会分别由各级人民代表大会选举产生并对人大负责。但是在实践中，人大在政治问责上并没有完全发挥出应有的作用，常常给人“马后炮”的感觉。因此，要完善人大政治问责机制，认真审议提交的各种报告，履行宪法赋予的质询权、罢免权和调查权。总之，未来要进一步我国发挥人民代表大会制度的优势，把宪法赋予的政治监督职责切实发挥出来。

2．发挥大众传播工具舆论问责功能。大众传播工具不仅包含传统意义上的报纸、杂志、广播、电视等传播工具，而且也包含了以网络通信、数字电视、手机、电脑等为代表的新媒体。与传统大众传播工具相比较，新媒体具有传播速度快、传播主体多元化、传播内容多样性等特征。这些大众传播工具可以通过新闻报道、现场直播、视频互动、舆论渲染等方式，吸引社会民众对报道的内容关注，迅速形成舆论场，形成强大的舆论压力，推动问责问题快速进入政策议程。这些年发生的，诸如“华南虎事件”、“周久耕事件”、“杨达才事件”、以及各种“表哥、房姐”事件，经过网络媒体的报道后，都引起社会关注并快速进入问责程序，相关党员干部因为腐败问题被追究行政或刑事责任。这也充分说明大众传播工具在发挥舆论问责，以其独特形式发挥出极大威力。自党的十八大以来，随着我国政治体制改革不断深入，大众传播工具发挥舆论监督的制度不断完善，舆论问责已成为问责环节的重要组成部分。各级党政机关和党员干部应该转变观念，应该变被动为主动，欢迎各种媒体监督，这将推动我国党风廉政建设不断向纵深发展。

3．发挥公民权利问责功能。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，在我国公民对广大党员干部进行监督和问责是一项基本政治权利，是受我国根本大法所保证的。未来需要进一步推进党务公开、政务公开、权责公开，增强党员干部尤其是领导干部工作的权责意识，不断拓展公民参加政治生活渠道，创造条件以多种形式鼓励公民参与党风廉政建设，让权利监督权力成为一种社会导向，充分发挥公民的主体作用。

（四）推行绩效问责，做好失责必问的动态管理

在实际工作中因为对党员干部的问责管理总是受客观的政治、经济、文化和社会环境影响，随着外部环境的改变需要相应的进行调整，所以问责应该是一个动态的管理过程。绩效问责为衡量党员干部权力使用、责任担当效果提供了一个动态管理工具。通过绩效问责运用多角度多渠道的评估方法，对党员干部的政治业务素质和履行职责的情况作出正确客观的评价，为适时问责提供依据。加强绩效问责可采取以下措施：积极借鉴私营部门一些绩效问责的经验，成立专门的绩效评估机构，制定评估方案，特别是对那些腐败多发的关键公共部门和关键人员进行评估。并将评估的结果向党委、纪委、人大以及社会公开，把评估作为监督党员干部、推进党风廉政建设、培养权责意识的一种有效手段。