催化合作与优化协作：党建引领社区治理现代化的实现机制*

王德福

社区是社会的基本单元，社区治理是国家治理的基础，社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。新中国成立以来，在长期的历史实践中形成了具有中国特色的城市社区治理体制。社区治理现代化，就是继续创新和完善社区治理体制，使其更加适应“乡土中国”向“城市中国”的历史转型，更加适应国家治理现代化的新要求，更加适应人民群众对美好生活的向往。

中国特色的城市社区治理体制，尤其体现在两个方面，一是社区规模和社会结构的特点。我国的城市社区容纳了全世界最多的城市人口，截至2017年底，城镇常住人口已达8.1 亿，远超过所有发达国家，而且我国仍处于快速城镇化过程中，城镇人口规模还将继续扩大。与之相关的是，城市社区数量也在不断增加，以社区党组织和居民委员会建制数来衡量，这一数字已超10 万，比上年增加3.1%。这使得我国城市社区的治理规模和体量无比巨大。同时，我国城市的居住模式以高密度集合式居住为主，这也不同于发达国家主流的低密度独立式居住①周建高.论我国住宅集合化的弊端与破解路径[J].中国名城，2012（7）：30-36。，这使得单体社区的人口规模都在数千乃至上万人，居民陌生化程度高，日常生活引发的社区治理问题数量多，但社会自发合作能力极弱。二是社区治理体制的独特性。首先是社区居民自治体系具有很强的国家政权建设色彩，不同于西方国家纯粹内生且自主性较高的社区自治。其次，也是最重要的特点，中国共产党的组织体系延伸到社区中，政党基层组织构成社区治理体系的核心力量。然而，国内社区治理研究过度受制于西方治理理论的影响，有意无意忽视了上述特点。许多研究预设国家权力应该退出基层社会，并对“公民社会”抱有不切实际的期待，将社会能力弱归咎于国家权力过于强势，认为唯有国家退出，公民社会才能生长，社区自治才能实现，枉顾高密度集合式居住构成的陌生人社区实现自发合作的现实困境。不能准确认识社区治理特别是社区自治的问题症结所在，自然难以提出有针对性的解决方案。这些研究受“国家-社会”关系、多中心治理理论和社会资本理论影响，“不变的诉求是权力结构的优化、多元主体的协同、公民意识的提升”①王海荣，闫辰.党建引领城市社区治理创新：问题与发展[J].中共福建省委党校学报，2018（2）：46-55。，“忽视执政党作为最重要行动主体的现实，以致无法真正解释现实的基层治理”②孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究[J].教学与研究，2015（1）：16-25。。需要将社区特点和基层党组织纳入研究框架，在此基础上探讨社区治理现代化问题。

国家在推动社区治理现代化的同时，党中央也对新时代的基层党建做出新的重大部署。首先，明确了基层党组织在基层治理中的领导地位。党的十九大明确提出基层党组织要“领导基层治理”，习近平总书记特别强调基层党组织“要强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向”③习近平在全国组织工作会议上强调切实贯彻落实新时代党的组织路线全党努力把党建设得更加坚强有力[J].党建研究，2018（8）：2。。最新颁布的《中国共产党支部工作条例（试行）》对社区党支部重点任务的要求也明确做出了相关规定“全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作，围绕巩固党在城市执政基础、增进群众福祉开展工作，领导基层社会治理，组织整合辖区资源，服务社区群众、维护和谐稳定、建设美好家园。”其次，提出了基层党组织建设的主要要求，重点是提升组织力，突出政治功能，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。学界目前的相关研究，大多采用“吸纳-嵌入”的分析框架，探讨政党与社会之间的关系及其对基层治理的影响。归结起来，组织嵌入社会主要通过组织覆盖与资源整合、动员公职党员和老年党员④陈家喜，黄卫平.把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察[J].马克思主义与现实，2007（6）：84-89。、创制公共规则⑤陈文.政党嵌入与体制吸纳——执政党引领群众自治的双向路径[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2011（4）：44-48。、供给公共服务⑥孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究[J].教学与研究，2015（1）：16-25。等方式实现，体制吸纳则表现为代议性吸纳、商议性吸纳、机构性吸纳、精英性吸纳⑦陈文.政党嵌入与体制吸纳——执政党引领群众自治的双向路径[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2011（4）：44-48。，以及吸纳社会资源和利益诉求⑧陈朋.吸纳与嵌入：回应农民利益诉求的机制创新—一个发生在东部小镇的案例启示[J].中国特色社会主义研究，2010（6）：52-57。等形式。近来，一些学者开始关注党组织“引领”作用的实现机制，有学者将“价值引领”同组织嵌入和体制吸纳共同作为政党整合基层治理的机制⑨孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究[J].教学与研究，2015（1）：16-25。，另有学者则认为政党对基层社会治理的影响已经从“嵌入吸纳制”向“服务引领制”转型⑩刘伟.从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择[J].行政论坛，2017（5）：38-44。，或“嵌入式引领”向“兜底式服务”转变⑪蒋源.吸纳式服务：基层党组织在社会治理转型中的一个过渡机制[J].社会主义研究，2016（5）：107-115。，“一核多元”的治理格局向“一核多能”的服务创新发展⑫曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究，2018（1）：95-98。。

不过，既有研究或多或少过于强调“党建”，而忽视了对社区治理的分析，即更关注如何实现党的基层组织建设的目标，至于这些目标与社区治理是否契合，特别是是否能够有助于社区治理问题的化解，进而促进社区治理的完善则欠缺分析。需要注意的是，“党建”并不是目的本身，而是服务和服从于构建一个更加契合国家治理和社会需要，更能增进人民福祉的基层治理体系。否则，脱离社区治理现实和需要的党建，就可能出现“表面的繁荣”，甚至适得其反，即党的建设变成基层的形式主义任务和负担，却不能为社区治理带来实实在在的助益。在这个意义上，基层党建必须与社区治理实现“精准对接”，将党建逻辑与社区治理逻辑有机结合起来⑬陈亮.分类引领与功能优化：新时期下党建引领社区自治、共治的逻辑与路径[J].天府新论，2018（1）：10-17。。精准对接和有机结合的前提，是准确识别当下社区治理的主要问题或主要挑战，在此基础上探讨基层党组织的组织优势如何发挥，以真正促进社区治理的不断创新完善。基于这个思路，本文将辨析社区治理同国家治理的功能分工，指出社区治理现代化的核心，尝试提出基层党组织引领社区治理的实现机制。

一、社区治理的现实挑战

（一）国家“办大事”与社区“办小事”

社区治理是国家治理的基础组成部分，但社区治理体系及其功能并非国家治理体系和功能的简单延伸。按照潘维的划分，国家治理体系可以分为两个层次，一是宏观政治生活层面的科层体系（行政组织），其功能是管理国家公共事务大事，二是微观社会生活层面的扁平足之，即基层群众自治体系（基层组织），其功能则是治理居民生活空间中发生的公共事务小事。执政党连接并统合两层治理体系，科层体系和自治体系良性运转，相辅相成，执政党的执政基础就能够充分实现其社会领导权①潘维.当前“国家治理”的核心任务[J].人民论坛，2014（13）：44-48。。我国国家治理体制的优势在于，国家既能够超强的资源动员能力和政令执行能力，集中力量办好大事，也能通过基层党组织密切联系群众，将群众动员和组织起来，办好身边的小事。

科层体系能够应对大事，却不适合治理小事。科层体系的组织特性决定了其擅长处理标准化、格式化和普遍性的事务，而且科层体系内在的组织惰性使其对感应社会的灵敏度相对较弱。中国共产党的政党组织体系具有内在的超越科层制的组织优势，“为人民服务”的执政理念督促党组织要对人民群众的诉求保持足够的敏感，“群众路线”的工作方法更是构建跨越科层边界直接与群众对接的联系机制和主动深入群众的“逆向政治参与”机制②王绍光.毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线[J].学习月刊，2009（23）:16-17。。党的基层组织便是实践联系机制和逆向参与机制的最主要力量，是习近平总书记所说的“党的肌体的‘神经末梢’”和“战斗堡垒”。这也为社区治理体系办好小事奠定了基础。小事是群众日常生活中发生的事件，具有日常性、琐碎性、重复性和不规则性的特点，无法通过“规则之治”一揽子解决。在社区中，所谓小事就是楼上楼下漏水、噪音扰民、住改商、违章搭建、宠物饲养、高空抛物等等鸡毛蒜皮的事情，这些事情确实不大，却直接关切到人民群众在社区中的生活质量。小事不小，一方面小事若不能得到及时有效的解决，就会积累成大事，另一方面，小事解决不好，直接影响人民群众对党和政府执政能力的认可，动摇党的执政基础。

社区办好小事，将群众动员和组织起来，实现公共事务的自主治理是基础，科层体系响应和支持是保障。没有群众的有效合作，鸡毛蒜皮的小事就都要由政府包揽，其可能耗费的巨量治理成本难以想象。更重要的是，科层体系直接去办小事，效率必然低下，是办不了、办不好或办起来不经济的。但是，完全依靠群众合作，实现所谓纯粹的居民自治，也不可能解决所有问题。城市社区的特点是自足性很弱，而与整个城市系统关联性很强，这使得很多问题的发生既非完全由社区内生因素导致，其解决方法也必须有外部力量的支持。比如居民生活中的水电气路等公用设施是市政体系的组成部分，出了问题自然需要相关运营机构和职能部门介入，小区中的违章搭建、住改商等问题，涉及行政规划权、审批权等，同样离不开行政体系的介入。社区治理要解决的关键问题，就是一方面能够将群众组织起来实现自主治理，另一方面能够及时获得科层体系的响应与支持。基层党组织拥有做群众工作和超越科层组织的组织优势，党建引领社区治理的主要内容，就是将组织优势转化为群众合作和自主治理能力以及科层体系的响应效率，也就是社区治理体系的治理能力，这样便能办好小事，增进群众福祉和巩固党的执政基础。

（二）小事办不好：社区治理的现实挑战

社区治理面临的现实挑战是，其办小事的能力同群众对美好生活的期待相比还很不相称。快速城镇化和社会变迁使社区治理规模不断扩大，其面临的问题日益增多，随着居民收入水平提高和居住方式改变，人民群众对社区居住质量和生活品质的要求越来越高，加上住房已然成为城市居民最主要的家庭财产，进一步提高了居民的权利意识。社区中的小事越来越多，社会矛盾纠纷，特别是物业管理纠纷也是水涨船高，甚至有愈演愈烈趋势，近年来由此引发的群体事件甚至暴力对抗事件屡屡见诸报端。更加值得警惕的是，以业主自治和业主维权运动为代表的居民自主治理存在失控风险，一些小区的业主委员会利用业主无法监督而国家监察体系又未覆盖业主自治组织的漏洞，侵占小区公共财产，严重损害业主合法权益，透支小区自我修复和自我存续的资源基础，一些活跃分子煽动普通业主组织各种形式的集体行动向基层政府施加压力以谋取私利，扰乱政府工作秩序和社会稳定，甚至还出现了一些专门“指导”业主维权的所谓民间维权人士，有意误导业主同物业公司和政府对抗以实现利益最大化，一些维权人士暗中同其他物业公司等结成利益同盟，通过煽动业主更换物业公司而谋利。小事办不好，引发大问题。究其根源，是社区治理体系未能及时办好小事，将矛盾纠纷化解在平时，致使矛盾累积和纠纷扩大化，也未能将社区治理秩序控驭在正常轨道上，使其被各种消极力量或破坏力量诱导误入歧途。

小事办不好，首先是社区自主治理能力存在问题，核心是群众动员和合作问题。前文已述，社区社会结构的特点是高密度集合式居住组成的陌生人社会。陌生人社会缺乏内生的社会资本，社会信任度比较低，这使得能够促成集体行动的“选择性激励”难以内生出来，而根据奥尔森的集体行动理论，通过选择性激励对少数成员给予奖励或制裁，是集体行动得以可能的关键①曼瑟尔·奥尔森著美.集体行动的逻辑[M].上海:上海人民出版社，1995。。高密度意味着社会成员数量众多，合作前提是利益一致性，且合作收益高于合作成本。社会成员数量太多，则利益分化比利益一致更加常见，实现所有或者多数成员的合作成本太高，更加需要少数人做出贡献，个体化地分担部分合作成本，并对另一部分少数的搭便车者和破坏者予以约束和制裁，然而社区内生选择性激励机制的不足决定了这点很难实现。正是上述两个特点，使得依靠社会自我动员和群众自发合作，往往出现这样的结果：少数积极分子挺身而出，却很容易因激励不足而难以持续，另外一些少数的消极分子或破坏分子却因社会约束和制裁不足，持续搭便车甚至破坏合作，大多数普通居民则保持沉默和相对消极，对公共事务参与不足。积极有效的合作难以达成，社区自主治理能力自然不足。其次是行政体系响应效率低下，表现在对待社区自主治理事务上进退失据，要么过度介入而直接包办代替，要么平常消极介入，只在自主治理失灵后应急介入，却疲于应付。响应效率低下，充分暴露了科层组织直接应对小事时的组织缺陷。组织惰性使其对事情发生演变缺乏足够敏感，“不诉不理”和“不出事逻辑”②贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010（6）:32-37。进一步加剧了这一问题。客观上，基层科层体系的资源紧缺和权力碎片化，也为其消极响应提供了合理借口。响应效率低下，使得本应在萌芽状态被及时治理的事务不断累积，比如城管执法部门长期奉行“城管不进小区”的消极执法态度，使得违章搭建不断积累，工商部门对住改商行为的放纵则加剧了社区矛盾的复杂化，等等。

社区治理出现的问题，表明基层党组织的组织力和领导力弱化。从实践来看，基层党建往往停留在“组织覆盖”和“仪式化参与”上：“组织覆盖”尽管实现了党的组织体系对基层社会的充分渗透，但在提升组织体系的组织能力上相对滞后，“仪式化参与”表现为党员的党内生活和组织活动变成了同社区具体治理事务脱节的形式任务，在职党员到社区报到，也变成了跟社区党员一起捡垃圾的周期性的志愿活动，但在参与社区实际治理工作、特别是疑难险重问题化解中却难以发挥实质作用，一些党员刻意隐匿身份，甚至不交物业费等等。组织力不足，导致群众自我动员失序，消极力量甚至破坏力量替代积极健康的力量，主导了业主自治等群众合作事务，甚至被外部力量诱入歧途。领导力不足，导致科层体系的组织缺陷得不到有效控制，同社区自主治理脱节，基层有限的治理资源和治理权力得不到有效整合和优化配置，效率低下。因此，完善社区治理，实现社区治理现代化，就是有效化解社区治理面临的主要问题，而核心是通过提升基层党组织的组织力和领导力。这正是中央要求基层组织建设要以提升组织力为重点，突出政治引领的重要意义所在。

二、催化合作：以组织力提升自治能力

（一）催化合作的内涵及意义

在社区治理中，基层党组织的组织力就是将群众组织起来达成合作，办好小事。组织群众，是基层党组织发挥作用的关键。组织群众和动员群众是一体的，一直以来都是中国共产党的独特优势，是群众工作的重要组成部分。实践中，基层党组织的群众动员效果却并不理想。在单位体制延续下来的老旧社区中，表现为放弃动员，直接由政府和基层组织代替群众包办社区所有事务；在新型商品房社区中，表现为无法动员，基本处于放任状态。出现这种情况，实质上是基层党组织在群众自治中没有找到恰当的定位，以至于进退失据。

本文将基层党组织在群众自治和自主治理中的作用定位为催化作用。催化合作是基层党组织对群众自治的有限和柔性介入。催化机制由关键少数的动员机制、公共规则生产机制和应急事务救济机制组成，旨在提升和保障群众自发的合作能力，实现对社区小型公共事务的有效治理。催化作用的有限性即适度介入，是相对于基层组织的过度干预和消极干预而言的。过度干预也就是前文所述的组织替代合作，在群众自治的具体事务上包办代替，没有放手发动群众，激发群众的主体性和积极性。消极干预恰恰相反，是在群众自治的常规事务治理中无所作为，只能疲于应付自治失灵的紧急事务，只能救火而不会防火。有限和适度的介入，是基层党组织通过对群众中关键少数的动员和激励，通过对他们的高度组织化来带动多数普通群众实现合作，基层组织除积极参与公共规则生产和进行应急事务救济外，不介入群众自治的具体事务，而将其开放给自治组织。催化作用的柔性介入，是在社区治理资源有限的前提下，基层党组织主要依靠人情面子和公共荣誉等柔性资源实现对关键少数的选择性激励①唐有财，王天夫.社区认同、骨干动员和组织赋权:社区参与式治理的实现路径[J].中国行政管理，2017（2）:73-78。，其参与公共规则生产的方式也主要依靠常态化宣传、情理法交融的说服教育等柔性群众工作方法来实现，而引入行政权力和执法力量实施硬制裁只作为补充和辅助手段。

动员关键少数是动员手段和动员对象的变化共同决定的。无论是革命时期还是计划经济时期，党组织掌握的可以激励群众的动员资源都比较丰富，革命时期有翻身解放的实质利益和政治效益，计划经济时期则有福利分配的实质利益和政治荣誉等资源，这些动员资源要么已经失去，要么难以在当下的社会发挥效力，这使得动员规模必然受限。社会变迁使得群众分化程度空前增加，大多数居民特别是在职的中青年人，生活重心集中于家庭和工作，客观上无法深度参与社区公共事务，社会分化带来的利益诉求多样化进一步加剧了这种状况。但是，社会中总是存在一些或出于外向热情的个人性格，或出于自我实现的内在需求，或出于对个人利益更加敏感等各种内在动因而产生的潜在活跃群体，在动员资源有限的情况下，将潜在活跃群体准确识别出来并予以选择性激励，是比动员全部群众和追求广泛参与更为现实可行的选择。

公共规则生产旨在塑造社区正义。一个治理有效的社区，必然是风清气正、能够产生正能量的社区。塑造社区正义，既可以将公共规则注入到群众自治中，有助于矛盾纠纷化解和公共事务治理，也能为关键少数中的积极分子提供陌生社会稀缺的正向社会激励，使其可持续地积极下去，同时约束和制裁消极分子或破坏分子的行为。基层党组织参与和主导公共规则生产，是发挥党组织政治引领功能的必然要求，也是陌生人社会实现善治的必然要求②毛寿龙.人类秩序、小区治理与公共参与的纯理论[J].江苏行政学院学报，2016（4）:100-107。。

应急事务的救济则是弥补群众自治失灵不可或缺的重要机制。实践是复杂的，再有效的群众自治都不可能将所有问题化解在平时，况且提升基层党组织组织力和群众自主治理能力必然需要一个过程，在这个过程中，更加需要基层组织在社区治理出现紧急事件时，该出手时就出手，既为了确保群众正常生活秩序不陷入混乱，也可以防止社区事务扩大化，蔓延到社区之外，引发社会不稳定。

（二）催化机制的主要内容

关键少数的动员机制，包括识别机制和选择性激励机制两个部分。识别机制就是将群众中的关键少数同普通多数区别开来，将关键少数中的积极力量同消极力量、破坏力量区别开来。积极力量就是有热情有公心又有能力的群众，消极或破坏力量则是活跃却缺乏公心，但却有一定能力的群众。关键少数不一定是社区精英，社区精英也不一定都是积极力量。除了在普通群众中识别关键少数外，大量的在职和退休党员，是可以动员的重要资源。准确识别关键少数是群众动员的前提和基础，准确识别的前提则是基层党组织熟识社区群众。熟识方式就是践行群众路线，把每一项社区工作都变成结识和熟悉群众的机会，把每一次服务和解决问题都变成积累人情面子等社会性动员资源的机会。选择性激励机制就是在陌生人社会内生激励不足的情况下，通过动用人情面子等社会性资源和基于公共荣誉等资源，对积极力量予以正向激励，由他们构成群众自治的中坚力量，带动群众中的普通多数实现合作。选择性激励还包括对消极破坏力量的约束和制裁，以及积极力量在遭受非议、误解时及时通过澄清事实、维护权威等方式予以保护。关键少数的动员机制，实际上就是党的基层组织将积极力量从群众中动员出来，然后稳定地输送到群众合作事务中的过程。

公共规则生产机制包括常态化的规则宣传和特殊事件的规则宣示两部分内容。所谓公共规则，既包括与群众办小事直接相关的《物权法》《物业管理条例》《居民委员会组织法》等成文法和《业主公约》《业主大会议事规则》等自治规则构成的硬规则，也包括有助于选择性激励实现的社会舆论等软规则。常态化的规则宣传，是指基层组织将公共规则特别是硬规则的普及作为日常重点工作，一是面向全体群众的直接宣传，二是将规则学习纳入组织生活、社区会议等，通过对党员、居民代表、关键少数的宣传，再由他们向群众宣传。特殊事件的规则宣示，就是在有居民做出违反规则的行为，破坏社区治理秩序时，基层党组织同群众自治组织一起，对不当行为人和事件进行公开处理，以宣示规则效力，同时进行规则宣传。同时，基层党组织要善于利用社区公共空间和微信群、QQ 群等传播手段，积极参与社区公共舆论生产和引导。

应急事务救济机制主要包括日常合作危机的化解和自治失灵的救济两个内容。合作危机事件主要发生在新型商品房社区中，主要是业主自治体系和物业管理体系的出现难以自我化解的矛盾纠纷，比如围绕小区某项设施设备维修责任的划分问题，物业方坚持属于大修范围，应该动用维修资金，业主方则坚持应由物业方从物业费和经营收入中支取。这类纠纷往往因为直接涉及双方切身利益，而难以实现妥协。基层组织的优势在于其在小区中不存在直接利益，身份相对比较超脱，客观上具备纠纷仲裁的中立地位。基层组织要及时介入，搭建利益协商平台，促成纠纷化解。只要日常合作危机能够得到及时化解，双方关系就能得到修复而不至于破裂，就不容易积累和扩大化到难以挽回的程度。相应的，自治失灵则是合作破裂到难以修复的程度，一是商品房社区中的业委会遭遇业主的普遍质疑，业主要求进行业委会重组，二是商品房社区中物业方和业主方的合作关系彻底破裂，物业方主动撤出，或者业主方要求更换物业，三是商品房社区和老旧社区中都可能出现的，社区问题过于复杂，仅靠社区自身力量难以治理。一般来说，出现上述三种紧急情况时，基层党组织和居委会都已经无法靠社区力量应对，其处置措施是尽早发现危机爆发苗头，及时上报信息，寻求政府行政力量的介入，这就牵涉到后文要讨论的科层体系响应效率问题了。基层党组织的作用是，发挥领导核心作用，确保大局稳定，防止各方做出过激行动。同时充分激活其识别和动员起来的积极力量，准确全面收集相关信息，为行政力量介入提供决策参考，并为组织重组、秩序恢复做好准备。

三、优化协作：以领导力提升治理能力

（一）主辅协作及其优化

社区治理体系中，基层党组织、居民委员会、业主委员会、物业公司、关键少数居民等构成主要组织架构，其中基层党组织发挥核心领导作用，除此之外，社区治理中还存在其他治理主体，并且需要其他治理主体的支持。笔者曾将社区治理体系的组织架构和运作逻辑概括为“主辅结构”与“主辅协作机制”，以便更为准确地揭示不同治理主体在实践中的实然关系样态①王德福.主辅协作:社区治理的基本结构与运作机制——基于若干社区案例的讨论[J].湖湘论坛，2019（1）:125-134。。“主辅协作”不同于“多元共治”，后者预设多元主体的均质化和平等化的治理效能，既不符合治理实践，也忽视了基层党组织在社区治理中的独特地位。“主辅协作”也不同于“一核多元”，后者把“社区”实体化为一个完整独立的治理单元，将社区治理体系同城市治理体系割裂开来，忽视了超社区力量对于社区治理所具有的特殊意义。主辅协作是指基层党组织和居民委员构成的社区基层组织作为核心主体同其他治理主体形成的主导-辅助协作关系，基层组织的核心作用是我国的政治制度决定的，多元主体的客观存在并不意味着也不可能形成多中心治理主体多元化导致“社区碎片化”问题②李强，葛天任.社区的碎片化——Y 市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013（12）:40-50。，基层组织的核心和主导地位正可以整合碎片形成治理合力。社区基层组织处于治理体系最末端，治理资源稀缺，且没有行政权力，规则制定权也很小，社区要办好群众的小事，更需要集中有限资源并进行优化配置。社区治理体系中的其他主体，则需要在基层组织的统筹，积极响应社区需要，予以资源、权力和规则供给的支持，协力办好群众的小事。基层党组织具备群众工作和超越科层组织边界的组织优势，在采集群众诉求、发现社区需要并释放求援信号上行动能力更强，是优化主辅协作关系，提高治理体系响应能力的主要力量，这也是提升基层党组织政治领导力的必然要求。

主辅协作关系包括横向和纵向两个维度。横向关系是基层组织同社区范围内其他治理主体的关系，社区内的其他治理主体主要是业委会、物业公司、社会组织、辖区单位等，它们是社区治理中的直接主体，当然其实际作用有大小，参与程度有高低。业委会、物业公司的作用前文已述，社会组织和辖区单位主要起补充作用，且效用有限。尽管这些年各地政府大力推动购买服务，引入专业社会组织进入社区服务群众，但其供给的服务只能起锦上添花效果，很难嵌入到社区中疑难险重事务的治理中，且存在泛福利化、效率损失等各种问题。辖区单位的作用通过“区域化党建”有所加强，但从实践效果来看，它们最多提供资源支持，很难发挥更大作用。客观上，单位工作性质同社区迥然相异，基本上是各自独立运转的两个体系，单位不可能熟悉社区情况，自然很难实质性嵌入到社区治理中。不过，当二者在空间利用等事务上发生矛盾纠纷时，确实要更强调讲政治讲大局，避免狭隘的部门利益掣肘社区治理能力。横向关系中还有一种，是社区同在职党员所在单位（主要是机关事业单位）的关系。在职党员组织关系和组织生活都在工作单位，这些年许多地方建立在职党员“双报到”制度，要求在职党员向居住社区所在党组织报到，并参与社区活动。在职党员是社区治理中非常重要的资源，一直以来没有很好地激活。双报到制度意欲解决这个问题，但实践效果并不理想，在职党员向社区报到变成简单的参与社区志愿活动，而在业主自治、社区矛盾纠纷化解等治理事务中，多数人仍然是隐身的，生怕被人知道自己有房产，有些人非但不能在群众合作中发挥积极作用，反而是不交物业费、违反自治规约的消极力量或破坏力量。如何真正激活在职党员，是横向主辅协作关系中亟需解决的问题。纵向关系是指治理体系中的层级关系，尤其是社区基层组织与街道办事处和政府职能部门的关系，也就是社区同基层行政组织的关系。基层行政组织是同基层社会和群纵横最接近的权力机构，一直以来，责权利层级不对称在基层表现尤甚，随着“治理重心下沉”成为国家治理现代化的重要战略部署，这一状况正在改善，基层行政组织的治理资源和治理权力正在不断充实和强化。社区治理体系同基层行政组织构成了一个相对完整的“街居治理共同体”，二者的协作关系对社区治理效能影响极大，然而，行政组织能否克服组织惰性，及时响应社区需求，仍然需要进一步完善。基于上述分析，笔者将基层党组织在推动社区主辅协作关系完善中的作用，定位为“优化协作”。优化协作，就是将其他治理主体对社区治理的协助作用发挥到最优程度，使其能够弥补社区基层组织治理资源和权力不足的缺陷，通过高效率的响应协助社区基层组织及时化解社区中依靠群众自治解决不了的问题。

（二）优化机制的主要内容

横向协作关系优化的主要内容：与群众自治有关的前文已有讨论，不再赘述。同辖区单位的关系优化，笔者认为空间不大，不宜寄予太高期待，辖区单位能够在开放资源和资源支持上有所贡献已经足够。关键是在激活在职党员这支社区治理潜在积极力量上，社区党组织与单位党组织的关系亟需优化①本文所说的在职党员主要是指机关事业单位中的具有国家公职身份的党员，特别是党员领导干部。具有公职身份的党员，理应承担更多公共责任，党员领导干部更是要在亮明身份和积极参与群众自治上率先垂范。激活在职党员，首先从激活这部分党员，特别是党员领导干部入手，更容易在社区和党委党组织间建立顺畅的党建协作机制。。要亟需深化“双报到”“亮明身份”的制度，要探索在职的党员实质性参与社区治理的方式，并建立与“双报到”相匹配的“双考评”制度，探索党员管理和纪律约束机制在社区和单位的衔接机制。具体地，首先要将党员亮明身份落到实处，提高社区居民对党员群体的知晓率。其次，要加大在职党员发挥关键少数作用的力度，考虑到在职党员都有本职工作，参与社区事务必然有限，可以着重发挥其在业主自治中的顾问、咨询和政治把控作用，引导业主自治沿着正确方向发展。可以着重发挥其在社区重大矛盾纠纷化解中协商谈判和矛盾调处的作用。再次，加快建立社区党组织和单位党组织党建工作衔接机制，重点围绕完善在职党员激励与纪律约束的考评机制，考评内容重点是在职党员作为关键少数作用的发挥，以及在社区重大矛盾纠纷事件中的政治表现，减少参与志愿活动等容易流于形式的社区参与的要求。关键是要将社区党组织对在职党员的考评落到实处，提高其在党员综合考评中的权重。

纵向协作关系优化的主要内容：借鉴北京“街乡吹哨、部门报到”党建引领基层治理创新的经验，完善现有网格管理体系的作用，提高“社区吹哨、政府响应”的协作效率。具体地，一是要进一步畅通社区诉求传递渠道，网格管理体系既要发挥收集群众诉求、发现社区问题的作用，还要增加发现社区困难，帮助社区解决问题的功能，将网格管理体系建设成畅通社区公共问题和公共诉求表达的新渠道，使区街两级政府机构及时掌握社区治理的重点难点问题，提高响应社区诉求的精准程度。二是要打通行政力量尤其是行政执法力量直接介入社区治理的“最后一公里”，将社区和街面公共空间同时作为城市综合执法的重点区域。行政执法力量进社区，重点是解决社会内生制裁力量和社区基层组织约束能力双弱的问题，通过行政执法力量制裁和矫正社区中少数居民不当行为对社区秩序造成的破坏，给予社区公共规则以硬支撑，给规则武装上牙齿，让违规违法行为真正付出代价。三是要加快完善针对社区内破坏公共秩序、损害公共利益的不当行为的法律规则和制裁机制，尤其是对业主不当行为的制裁和对业委会成员的监督监察机制。尽快将业主缴纳物业费等纳入社会征信体系，提高少数业主搭便车的机会成本。探索建立覆盖业委会的财务审计和业委会成员离任审计制度，业委会及其成员，虽然不具有公职身份，其工作性质却具有公共性，不应继续游离于公共审计体系之外。探索建立小区工程项目招投标制度，切断利益输送链条。

四、结语

党建引领社区治理现代化已经成为我国城市社区治理的重要现实，将决定社区治理现代化的方向和效果。党建引领社区治理，不是简单地用党建逻辑取代治理逻辑，也不是抽象的形式主义口号，更不能高高在上，而只能是与解决具体问题相对接，引领作用才能落地生根，党的建设就能与社区治理现代化相互促进，强化社区作为国家治理基本单元的功能，强化基层党组织战斗堡垒的作用。本文结合对社区治理面临的主要现实挑战的分析，将党建引领机制操作化为组织力和领导力两个方面，分别探讨了其催化群众合作和优化组织协作的作用机制，希望能够为相关研究和实务操作提供一些思考。我国正处于快速城镇化过程中，城市社区治理现代化任重道远，如何更好地发挥党建引领作用，既是理论问题，更是实践问题，相信在这场治理现代化的历史实践中，终将生长出具有中国特色的城市社区治理理论。