“五大发展理念”对民族地区科学发展创新的基本要求*

李 贽，金炳镐

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央在积极推进“五位一体”和“四个全面”战略布局，践行“五大发展理念”的过程中，高度重视研究少数民族和民族地区经济社会发展事业，①据不完全统计，党的十八大以来，中央召开过5 次中央政治局常委会会议、3 次中央政治局会议以及第四次全国对口支援新疆工作会议、第二次中央新疆工作座谈会、对口支援西藏工作20 周年电视电话会议、中央第六次西藏工作座谈会等多次会议，专题研究民族地区经济社会发展相关事宜。参见罗宇凡.中华民族一家亲 同心共筑中国梦——以习近平同志为总书记的党中央亲切关怀下全国各族人民团结奋斗实现历史性跨越[J].中国民族，2015（10）：10-13。多次深入民族地区考察、调研，问政于民、问需于民、问计于民，结合我国当前民族工作的阶段性特征，围绕民族地区全面建成小康社会的目标，明确提出了加快民族地区发展的一系列重大战略举措，对探索具有中国特色和民族地区特点的科学发展道路作出了全面部署和顶层设计，为民族地区如期全面建成小康社会指明了努力方向和实现途径。

一、把握创新理念，凝聚各方力量，引领发展动力

创新是引领发展的第一动力。习近平指出，抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。②中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016：133。创新发展理念包括了发展自身的创新、发展动力及改革方式的创新、发展方向及宏观调控的创新等许多方面。这些理念指导民族地区加快发展，主要体现在以下方面：

（一）民族工作贯彻“五大发展理念”的创新

习近平指出，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30 多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。③新华网.习近平关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117029621.htm。如何把这些全新的发展理念创造性地与民族地区千差万别的区情、民情结合起来，提出符合民族地区发展实际的发展思路和发展政策，无疑是体现党和国家民族工作贯彻落实“五大发展理念”水平和能力的重要标志。

作为统一多民族国家有机构成的民族地区，在经济社会发展上，要把国家发展的普遍性要求与民族地区发展的特殊性要求结合起来，既要体现和适应国家经济社会发展的基本原则和总体要求，又要体现和适应其自身发展的实际需求。2016年12月发布的《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知（国发〔2016〕79 号）》，不仅明确坚持和树立五大发展理念，而且还注重经济发展的基础地位和民族团结发展的生命线地位，设置了经济发展、协调发展、共享发展、绿色发展、开放发展、创新发展、团结发展7 大类23 个定量指标，其中预期性指标16 个，约束性指标7 个。①中华人民共和国中央人民政府网.国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm。这些规划指标以确保到2020年实现与全国同步全面建成小康社会为目标指向，重点关注如何缩小少数民族和民族地区发展差距、应对“十三五”时期面临的新困境、突出民生保障、加强民族团结，充分体现了结合民族地区自身发展要求贯彻创新五大发展理念的工作特色。

（二）民族地区实现科学发展思路的创新

2014年9月，习近平在中央民族工作会议上指出，支持民族地区加快经济社会发展，是中央的一项基本方针。要紧紧围绕全面建成小康社会目标，深化改革开放，激发市场活力和全社会创新创造热情；发挥民族地区特殊优势，加大支持力度，提高自我发展能力，释放发展潜力；发展社会事业，更加注重改善民生，促进公平正义；大力传承和弘扬民族文化，为民族地区发展提供强大精神动力；加强生态环境保护，提高持续发展能力。这些总体要求充分体现了党中央对新时期民族地区加快科学发展基本内容的全面把握。

为了进一步贯彻落实中央民族工作会议的精神，2014年12月22日，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》。《意见》指出，要明确民族地区经济社会发展基本思路，紧紧围绕全面建成小康社会目标，深入实施西部大开发战略，以提高基本公共服务水平、改善民生为首要任务，以扶贫攻坚为重点，以教育、就业、产业结构调整、基础设施建设和生态环境保护为着力点，以促进市场要素流动与加强各民族交往交流交融相贯通为途径，把发展落实到解决区域性共同问题、增进群众福祉、促进民族团结上，推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，走出一条具有中国特色、民族地区特点的科学发展路子。②新华网.关于加强和改进新形势下民族工作的意见[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-12/22/c_1113736752.htm。该科学发展路子，是“五大发展理念”与民族地区发展实践相结合的产物，是指导民族地区如期全面完成小康社会建设任务的基本遵循。

（三）支持民族地区加快发展途径的创新

习近平指出，一定要牢牢抓住发展这个党执政兴国的第一要务不动摇，在推动产业优化升级、提高创新能力、加快基础设施建设及深化改革开放上下功夫，扎扎实实走出一条创新驱动发展的路子来。③新华网.坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2015-01/21/c_1114082460.htm。民族地区的创新驱动发展之路的探索，同样也离不开在以上四个方面下功夫，同时还要大力做好以下方面工作。

一是实施差别化的区域政策。差别化的区域政策能够有效发挥民族地区的比较优势，加快民族地区资源优势向经济优势的转化。习近平强调：要“充分考虑民族地区的特殊性，在土地使用、金融服务、资本市场建设等方面给予差别化支持。”④中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30（1）。2016年12月发布的《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》分别从财政政策、投资政策、金融政策、产业政策、土地政策、社会政策、环境政策、人才政策、帮扶政策等9 个方面对完善支撑民族地区加快发展的相关政策进行了全面的规划和部署，充分体现了差别化区域政策的原则要求。

二是创新民族地区发展动力。加快民族地区发展，离不开产业结构创新和科技创新的支撑。要重视培育发展新动力，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。拓展发展新空间，注重发挥沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带对民族地区发展的影响和带动作用，培育壮大若干重点民族地区经济区。实施网络强国战略和国家大数据战略，利用“互联网+”发展分享经济。发挥科技创新全面创新中的引领作用，实施创新驱动发展战略，在民族地区建设和实施一批国家重大科技项目和工程。

三是深化民族地区体制改革。构建加快发展的新体制，尽快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。加大对民族地区特色优势产业发展的投资支持力度。拓宽民间投资领域和范围，推动社会资本参与民族地区基础设施投资、建设和运营。加大银行业、证券业、保险业对民族地区支持力度。支持东部地区符合民族地区特点和生态环境要求的产业有序梯度转移。率先在民族地区实行资源有偿使用制度和生态保护补偿制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面实施资源税改革。深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。

二、把握协调理念，解决关键难题，释放发展潜力

协调是持续健康发展的内在要求。习近平指出：“下好‘十三五’时期发展的全国一盘棋，协调发展是制胜要诀。”①人民网.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0510/c1001-28336908-2.html。民族地区着力增强发展的整体协调性，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局和战略布局，正确处理发展中的重大关系，解决关键难题，在协调中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

（一）全面协调以总体和战略布局为目标的小康建设要求

习近平要求，我们要学会运用辩证法，善于“弹钢琴”，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的战略抉择。民族地区要把小康社会建设战略目标和实现途径相结合，加快民族地区全面建成小康社会步伐。

一是要牢牢把握民族地区小康社会建设总体布局，全面协调推进民族地区各方面建设。要从总体上把握经济持续较快发展，社会事业稳步提升，民族文化繁荣发展，生态环境明显改善，民族团结更加巩固等全面发展目标。同时，还要明确发展重点，解决突出问题。习近平强调，民族地区的发展千头万绪，不能眉毛胡子一把抓，尤须抓住重点、解决突出问题。要紧扣民生抓发展，重点抓好就业和教育；发挥资源优势，重点抓好惠及当地和保护生态；搞好扶贫开发，重点抓好特困地区和特困群体脱贫；加强边疆建设，重点抓好基础设施和对外开放。

二是要深刻认识“四个全面”战略布局的新要求，抓住影响民族地区加快发展的重大问题。从战略布局层次上推进民族地区小康社会建设，就要围绕民族地区全面建成小康社会这个主体目标，通过全面深化改革和全面依法治国，全面提升和增强党和国家加快民族地区发展相关事务治理的现代化和法治化，通过全面从严治党，锻造领导民族地区实现共同发展繁荣、共同团结进步事业的坚强领导核心。习近平指出：民族地区全面建成小康社会是一项艰巨任务，必须付出更大努力。要坚持民族因素与区域因素相结合，发展经济与改善民生相结合，释放政策动力与激发内生潜力相结合，完善体制机制和扶持政策，增强自我造血能力，加快民族地区发展，确保如期全面建成小康社会。他强调，做好民族工作，关键在党、关键在人。这体现了党中央对影响民族地区全面小康建设重大问题的统筹到位和稳妥部署。

（二）综合协调以新型城镇化为抓手的小康发展差距

城镇化是现代化的必由之路和重要标志。目前，少数民族人口城镇化率只有30%多，比全国平均水平低近20 个百分点；民族地区新型城镇化还面临着层次不高、规划滞后、产业不强、体制机制不健全等方面的问题。城镇化是加快民族地区发展、增加就业、改善民生的一个着力点，也是一个新增长点，是解决民族地区协调发展上存在着的不平衡、不协调、不可持续问题的重要抓手，要加快推进民族地区城镇化进程，②国家民委编.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：213。要加快推进民族地区城镇化进程，走出一条具有民族地区特点的新型城镇化道路。

一是民族地区新型城镇化要与国家着力解决好“三个1 亿人”城镇化目标相适应。李克强指出：推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。③人民网.守住管好“天下粮仓”，协调推进“新四化”建设[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0116/c1024-20212725.html。他强调，今后一个时期，着重解决好现有“三个1 亿人”问题，促进约1 亿农业转移人口落户城镇，改造约1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化。④中国新闻网.李克强：推进新型城镇化 解决好“三个1 亿人”问题[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2014/03-05/5911968.shtml。民族地区新型城镇化的服务人群与“三个1 亿人”问题的目标指向人群具有高度的适应性，除了1 亿人在中西部地区就近城镇化之外，另外两个“1 亿人”也有不少在中西部民族地区。解决这“三个1 亿人”问题，会有力地带动民族地区的新型城镇化。“十三五”时期，民族地区要全面深化户籍制度改革，建立健全农业转移人口市民化机制，加快推进农业转移人口市民化。加大城市棚户区改造力度。充分尊重农牧民意愿，完善收益形成与返还机制，促进农牧民就近就地城镇化①中国政府网.国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知，[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm。。

二是民族地区新型城镇化与国家区域经济发展和产业结构政策相适应。民族地区推进新型城镇化，缩小城乡、区域发展差距，要与国家经济支撑带、重要交通干线的规划建设紧密结合，与推进农业现代化紧密结合，要让这些经济发展带和交通干线成为带动民族地区城镇化的腾飞之路和各族群众脱贫致富的希望之路，特别要注意在铁路沿线规划建设新的小城镇，使之成为生态移民、扶贫搬迁的落脚点。

三是民族地区新型城镇化建设要保护与传承少数民族优秀传统文化，推进少数民族特色村镇建设。文化是民族地区的传统标志，是维系民族精神的桥梁和纽带，代表了一个民族的精神与特点。因此，民族地区的城镇化应以宝贵的民族元素为出发点，重视文化形态的城镇化，从各地区各民族实际出发，塑造出富有独特民族风情的城镇化。②杨宜勇.全面促进民族地区新型城镇化[J].中国民族，2015，（03）：91-93。要根据不同民族地区的自然历史文化禀赋、区域差异性和不同民族的文化形态多样性，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成建筑风格、产业优势、文化标识独特的少数民族特色小镇保护与发展模式。要重视利用独特地理风貌和文化特点，推进民族特色突出、历史底蕴厚重、时代特色鲜明的新型民族特色城镇化建设。

（三）重点协调以扶贫攻坚为短板的小康建设难点

习近平指出，协调发展，就要找出短板，在补齐短板上多用力，通过补齐短板挖掘发展潜力、增强发展后劲。民族地区是全面建设小康社会和扶贫开发的短板和重点、难点所在。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区。而打好扶贫攻坚战，民族地区是主战场。

一是要真抓实干，确保如期实现脱贫目标。少数民族和民族地区致贫情况复杂、表现特殊，贫困程度深，脱贫任务重。必须牢固树立科学治贫、精准脱贫理念，把脱贫攻坚作为发展头等大事和第一民生工程，采取超常规硬举措，健全扶贫工作机制，确保如期实现少数民族和民族地区脱贫。要坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，以民族自治地方、边境地区、人口较少民族地区的贫困地区为主战场，稳定实现农村贫困人口吃穿不愁，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，确保少数民族和民族地区与全国同步进入全面小康社会。

二是要坚持民族和区域相统筹，分类推进特殊贫困地区发展。要因地制宜，按照“五个一批”③即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。有学者提出民族地区还应该再加上劳务输出脱贫一批、发展边贸脱贫一批、兴边富民脱贫一批、东西协作脱贫一批，共九个一批的精准扶贫策略。参见张丽君等.中国少数民族地区扶贫进展报告（2016）[M].中国经济出版社,2017:29。的要求，分类施策：首先，对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、“一方水土养不起一方人”的民族地区的建档立卡贫困人口，积极实施易地扶贫搬迁，依托少数民族特色村镇、农业园区、工业园区及旅游景区提供更多就业机会，促进搬迁群众稳定脱贫。其次，重点实施生态保护扶贫和水利扶贫，组织贫困群众参与国家重大生态保护修复工程和水利设施项目建设，设立生态公益岗位帮助有劳动能力的贫困人员脱贫。再次，对人口较少民族聚居的建档立卡贫困村，推进整村整族精准脱贫，分期分批推进贫困村退出、贫困人口脱贫。复次，对特困民族地区的建档立卡贫困户、贫困村，实施提升贫困群众素质和激发内生动力扶贫。最后，对守土戍边不宜搬迁的陆地边境乡镇贫困村边民，采取特殊扶持政策，实施就地就近脱贫，确保边民安心生产生活、安心守边固边。

三是加大国家扶持力度，积极整合各方资源及力量合力攻坚。首先，加大国家项目资金支持力度，实行差别化扶持政策，健全帮扶体制机制，充分发挥第一书记、驻村工作队深度参与脱贫致富方面的作用，提升公共服务水平，增强少数民族和民族地区自我发展能力。其次，充分发挥各方资金、人才、信息、技术等优势，从特色产业、劳务输出、易地搬迁、基础设施建设（交通、水利、网络等）、生态保护、社保兜底等方面多途径实施脱贫攻坚重点工程，采取经济、文化、教育、科技、医疗、技能培训等综合措施，着力提高贫困群众住房、医疗、教育、社保等方面保障水平，让贫困群众获得更加持续稳定的脱贫增收能力，最大限度消除返贫现象。最后，加大对贫困民族地区的东西部扶贫协作支持力度，鼓励社会团体、民营企业、个人参与支持贫困民族地区脱贫攻坚，实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困民族地区计划。

三、把握绿色理念，找到特色优势，增强发展能力

绿色是永续发展的必要条件。习近平指出，绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。他强调，绿水青山就是金山银山，改善环境就是发展生产力。民族地区处在大江大河的源头和气候的上游，是国家重要的生态屏障。中央民族工作会议要求，在民族地区搞基础设施建设、扶贫开发、城镇化、产业发展，都要把生态保护放在重要位置。

（一）保护中华民族永续发展的生态环境

习近平指出，经济要发展，但不能以破坏生态环境为代价。要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。

一是民族地区要率先实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。近年来，我国生态补偿机制试点工作稳步推进，取得了初步成效。但客观地看，这项工作离生态补偿的目标差距很大，一些生态保护任务重的地区尤其是民族地区出现了贫困面增大的趋势，民族地区对生态环境的贡献没有得到合理的回报和补偿。要着眼于生态文明建设，进一步健全完善民族地区资源有偿使用制度和生态补偿机制。实行最严格的源头保护制度、损害补偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。

二是民族地区要把生态文明建设放在更加突出的位置。首先，要筑牢国家生态安全屏障，加快重大生态工程建设。加快形成以重要水系等为骨架，以重点生态功能区和生态保护红线为重要支撑，以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。其次，要推进资源节约循环高效利用，大力发展循环经济，促进生产和生活系统的循环链接，大幅降低资源消耗强度。最后，要加强生态环境保护，加大山水林田湖生态系统保护力度。因地制宜推进小流域综合治理，加强重点地区水土流失、土地沙化综合治理。实施生物多样性保护战略行动计划，加强民族地区各级各类自然保护区规范化建设与管理。

（二）打破制约民族地区发展的基础设施瓶颈

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的物质基础，客观上体现了人类对影响和制约生产、生活发展的自然条件的改造能力和水平。基础设施建设滞后是长期制约民族地区经济社会发展的突出瓶颈。中央民族工作会议指明，基础设施建设是民族地区经济社会发展的着力点之一；明确要求要把基础设施建设与扶贫开发、城镇化、生态保护结合起来，下更大功夫夯实发展的基础。

民族地区的基础设施建设要重点解决好路和水的问题。交通建设要抓“两头”：一头要结合国家开放战略和区域规划，打通对内对外联系的大通道，实现通江达海出境，支持民族地区以“一带一路”建设为契机，推进基础设施互联互通，全面提升开放型经济水平。一头要畅通与大通道联系的“静脉”和“毛细血管”，形成交通网络，为民族地区产业发展和各族群众脱贫致富插上“腾飞的翅膀”。加快信息化建设步伐，加快云计算数据通道建设和宽带网络建设，全面推进三网融合。按照“一带一路”建设要求，完善对外开放信息通道布局。加强民族地区地面广播电视传输覆盖网络建设，推动广播电视村村通向户户通升级。缺水是民族地区的一个“穷根”。彻底根治民族地区缺水问题，特别要建设一批重大引调水工程、大型水库和骨干渠网。还要支持地方搞好支渠、塘坝、小水库等水利设施，解决好农村人口饮水安全问题。

（三）形成体现民族地区特色优势的产业支柱

支持民族地区发挥比较优势，大力发展特色经济和优势产业，是补足其短板劣势，增强其自我发展能力的重要途径。中央民族工作会议指出，民族地区地域辽阔，资源丰富，在农牧业、矿产、能源、文化、旅游等方面，都有独特优势，各地都把优势发挥出来了，民族地区的经济就活了；强调我们发展社会主义市场经济，就是通过市场机制和政府引导，把每个地区的比较优势发挥出来。

一是发挥比较优势，发展民族地区特色经济。近年来，党和国家对民族地区特色经济发展的支持力度不断加大。除了在金融、税收、财政等方面对民族地区实行政策优惠之外，还通过优先审批核准有条件在民族地区加工转化的能源、资源项目建设、组织开展承接产业转移示范区建设、实行差别化的建设用地政策及支持民族地区发展特色农牧产品生产基地等产业扶持措施，扶持民族地区加快特色经济发展，使得民族地区特色产业发展的规模化、集约化、现代化水平得到不断提高。继续支持民族地区做大做强特色经济，要把优势资源开发好、利用好。

二是优化产业结构，培育民族地区优势产业。大力提升民族地区现代农牧业发展水平，推进农牧业结构调整，加快建设现代特色农牧业示范区，提高农牧业综合生产能力。要在惠及当地和保护生态的前提下，找准民族地区的工业发展定位和产业升级优势。要提高民族地区工业核心竞争力，鼓励运用高新技术和先进适用技术来改造和提升传统产业。积极发展新能源、新材料、高端装备制造、生物、新一代信息技术、节能环保等战略性新兴产业。大力发展民族地区现代服务业。大力培育县域优势产业。

三是适应民生需求，扶持民族贸易和民族特需商品生产。继续执行扶持民族贸易和民族特需商品生产的税收、金融、财政等优惠政策，提高定点生产企业的生产和管理水平，使之成为保障少数民族群众民生、振兴民族经济的重要产业乃至支柱产业。通过田野调研、走访传承人、文字、影像等手段，继续做好少数民族特需商品传统生产工艺的保护工程。支持民族地区市场体系建设，加强对肉菜和中药材流通追溯体系建设的指导和事中事后监管，继续做好边销茶、清真牛羊肉储备管理和市场调控工作。

四、把握开放理念，推进互联互通，激发发展活力

习近平指出，以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。他要求，民族地区与全国一样，都要深化投资体制改革，搞好和周边地区的互联互通，通过市场机制与沿海地区连接起来，实现优势互补、合作共赢、共同发展。贯彻落实开放理念，就要统筹民族地区发展和对外开放，利用好国内国际两个市场，促进生产要素有序流动、内外资源合理高效配置、地区内外市场深度融合。

（一）以开放型城市民族工作为抓手，让少数民族群众更好地融入城市

习近平指出，少数民族同胞进入城市，是历史发展的趋势，带动了民族地区发展，也有利于民族团结。他强调，要重视做好城市民族工作，对少数民族流动人口不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，而是要持欢迎的心态。①人民网.习近平的民族观[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0824/c1001-27508701-3.html。与“两个不能”的保守、消极、落后的封闭型城市民族工作相区别，我们把新时期以开放发展理念为统领的积极进取的新型城市民族工作称为开放型城市民族工作。

一是要发挥城市引领带动作用，实现各民族群众共享发展、同步小康。首先，进城的少数民族群众能够带动民族地区发展。其次，良好的城市民族关系能够影响和带动民族地区的民族关系良性发展。如果我们做不好这个“送上门来的民族工作”，忽视城市民族工作的“桥梁、窗口、示范、联谊和辐射5 个方面的作用”，就可能会出现“城市感冒，边疆发烧”的状况。②城市，如何让少数民族生活得更美好[N].北京：中国民族报，2010-12-17（5）。二是要适应少数民族群众进城要求，正确把握做好开放型城市民族工作的必要性和基本内涵。习近平指出，少数民族群众进城存在“三个不适应”：进城的少数民族群众对城市的生活和管理方式、城市居民对他们的某些生活和行为方式以及我们的工作方式和管理机制等都不能很好适应。解决这些不适应问题，就要求城市民族工作要摒弃关门态度，以“开放”姿态欢迎少数民族群众进城。三是要明确工作理念，探索工作途径，使各族群众共享城市发展，共建城市家园。习近平要求，做好新时期民族工作，要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。

（二）以加强对口支援和帮扶工作为途径，促进民族地区加快发展

对口支援，是指在国家统一领导和协调下，经济发达地区对口帮扶民族地区，与经济欠发达地区结成相对固定的关系，前者帮助后者，从而促进地区协调发展、实现共同富裕的一种经济活动，是加快民族地区发展的重要途径，也是促进和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的重要措施，体现了民族地区对内开放的发展需求。对口支援具有计划性和指导性、支援性和互补性、稳定性和全面性等重要特征。中央民族工作会议指出，要进一步加强对口支援和帮扶，优化体制机制，并强调这是促进各民族交往交流交融的重要途径。

一是对口支援的必要性和重要性。这项工作符合各民族的共同利益和中华民族的长远利益，有利于加快民族地区对内开放的步伐，有利于推动全国性和地区性各类市场的发育和形成，有利于维护民族地区社会稳定和国家安定，是我国各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的生动实践。①吴仕民主编.中国民族理论新编[M].北京：中央民族大学出版社2006：328-329。二是加强对口支援和帮扶，优化体制机制。“十三五”时期，党和国家仍将继续鼓励经济较发达省市、大中城市等采取多种形式支援民族地区加快发展。同时也特别强调：要把行政力量帮扶和引入市场机制结合起来，形成互利互惠共赢的发展模式；要把改善民生放在首位，帮扶资金大部分要投入民生、用于基层；要注重帮扶实效，搞面子工程。②国家民委编.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：204。

（三）以“一带一路”战略为契机，推动民族地区全方位开放合作

为了适应当今国际政治经济格局深刻变化和我国改革开放与经济社会发展的新形势，以习近平总书记为核心的党中央统揽国内国际两个大局，提出了共同建设“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的战略部署，这是实现中华民族伟大复兴中国梦的一项重大举措。习近平指出，建设“一带一路”对民族地区特别是边疆地区是个大利好，要深入实施西部大开发战略，加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的新空间。

一是“一带一路”战略为民族地区加快发展带来前所未有的机遇。民族地区大多位于西部地区和内陆地区，对外开放程度较低。“一带一路”战略的提出和实施，开辟了我国全方位对外开放新格局，加快了向西开放和沿边开放的步伐，为民族地区打开了加快发展的战略空间，带来了诸多利好。二是民族地区要发挥自身优势，为实施“一带一路”战略作出贡献。民族地区要找准定位，错位发展，更好地服务国家大战略的实施，造福各族人民。③王正伟.民族地区要在服务“一带一路”战略大局中大有作为[J].求是，2015（14）：3-5.三是民族地区要抓住“一带一路”战略机遇，加速改革开放和发展步伐。民族地区要积极融入“一带一路”战略实施，壮大和发展自己。中央全面深化改革领导小组第十六次会议指出，要以改革创新助推沿边开放，允许沿边地区先行先试，大胆探索创新跨境经济合作新模式、促进沿边地区发展新机制、实现兴边富民新途径。

五、把握共享理念，抓住民生重点，实现发展目的

共享理念在“五大发展理念”中居于首要和核心位置，充分体现了社会主义本质要求和发展方向的科学概括。习近平指出，“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求。”④习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0510/c1001-28336908-2.html。民族地区贯彻共享理念，就要在发展中体现人民至上的主体地位，通过各族人民共建共享全面小康来实现社会主义共同富裕的本质要求。

（一）让各民族群众过上好日子，是我们发展经济的目的

在民族工作上坚持共享发展理念，是马克思主义民族平等观的基本要求。各族人民平等发展、共同发展、全面发展的要求，与共享发展的精神实质在价值取向上具有高度一致性，体现了我们党民族发展观与国家发展观的辩证统一。让各族群众过上好日子，也是我们党长期践行全心全意为人民服务的根本宗旨和“两个先锋队”性质的体现。新时期，习近平强调，发展经济的根本目的就是让各族群众过目好日子，这也是我们一切工作的出发点和落脚点。只有坚持贯彻和落实发展为了各族人民、发展依靠各族人民、发展成果由各族人民共享的共享发展理念，实现各族人民生活水平和质量普遍提高，才能使各族人民在共建共享全面小康和社会主义现代化建设中有更多获得感，也才能使民族团结进步和国家发展繁荣获得深厚伟力。

（二）全面把握共享发展内涵，统筹解决好发展问题与团结问题

习近平指出，共享发展的内涵主要有4 个方面：全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享。这4 个方面是相互贯通的，要整体理解和把握。在民族工作中，深刻把握这些内涵对全面建成小康社会的要求，就要把民族团结纳入小康社会建设全过程，把发展落实到增进民族团结上来，统筹解决好发展问题与团结问题。

一是落实共享发展理念，有利于培养各族群众的中华民族命运共同体意识。只有通过共享发展改善民生，才能争取和凝聚人心。共享发展使各族人民真正感受到国家发展富强与个人福祉增加、民族和地区繁荣进步的正相关联系及对本民族发展进步的重要意义，从而极大增强了民族地区各族群众的中华民族共同体意识和爱国主义。①徐江虹.共享发展是引领民族地区科学发展的决定性因素[J].广西民族研究，2016（3）：72-78。

二是落实共享发展理念，让各族群众的主体地位体现在发展的全方面全过程。习近平指出，共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。他反复强调，民族地区的“发展要落实到改善民生上，落实到惠及当地上，落实到增进民族团结上”。②新华网.习近平新疆考察纪实：民族团结是发展进步的基石[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-05/03/c_1110509757.htm。只有这样，才能避免出现“目中无人”的片面发展，避免出现资源开发与当地群众生产生活脱节甚至负相关的发展，③黄铸.用以人为本的科学发展观看待和解决民族问题[J].中国民族，2005，（05）：37-38；李甫春等著.资源开发与民族发展：民族自治地方自然资源开发模式改革研究[M].北京：民族出版社，1993：272。才能实现习近平总书记所期盼的“要通过抓发展、惠民生，让群众有事干、有钱挣、有盼头，日子越过越好”。④新华网.习近平新疆考察纪实：民族团结是发展进步的基石[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-05/03/c_1110509757.htm。

三是落实共享发展理念，要按照循序渐进的原则，以推进基本公共服务均等化为重点。我们要立足国情、立足民族地区经济社会发展水平来落实共享政策和推进基本公共服务均等化，“既不裹足不前、锱铢必较、该花的钱也不花，也不好高骛远、寅吃卯粮、口惠而实不至”。⑤人民网.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0510/c1001-28336908-2.html。

（三）贯彻共享发展理念，大力推进民族地区基本公共服务均等化

落实共享发展理念，归结起来就是两个层面的事：一是不断把“蛋糕”做大。二是把不断做大的“蛋糕”分好，让人民群众有更多获得感。两者是互相促进、互相支持、互相影响的关系。对民族地区而言，分好“蛋糕”，最基本的要求就是要大力推进民族地区基本公共服务均等化。

一是推进民族地区基本公共服务均等化的目标。按照确保到2020年实现与全国同步全面建成小康社会的要求，《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》在明确民族地区社会事业发展的总体目标基础上，还专门单列“优先保障和改善民生”作为重要内容，并分别从提高教育发展水平、大力促进就业创业、健全社会保障体系、加强医疗卫生服务、推进文化繁荣发展等五个方面进行了具体目标规划和任务分解。

二是推进民族地区基本公共服务均等化的重点。中央民族工作会议指出，要紧扣民生抓发展，重点抓好就业和教育。首先，就业是最大的民生，是民族地区社会稳定的重要保障。习近平强调，要多措并举扩大就业，切实把就业这个民生头等大事抓好。其次，教育是民族地区团结、发展的基础性工作。中央民族工作会议要求，要全面贯彻党的教育方针，搞好民族地区各级各类教育，造就更多适应民族地区发展需要的有用人才。

三是全面推进民族地区的公共服务均等化建设。首先，要加快完善民族地区医疗卫生条件。其次，要编织好全覆盖的社会保障安全网。我们要坚守社会保障安全网网底不破，在基本生活、基本养老、社会救助等方面为各族群众提供保障。最后，要建立覆盖民族地区的公共文化服务体系。