民族事务治理体系的现代化：标准、困境及路径

王永明

习近平总书记在党的十九报告中强调指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。作为统一的多民族国家，民族事务因其纷繁复杂且具有较强的政治敏感性、政策性和广泛的社会性，民族事务治理已成为我国国家治理无法绕开的重大议题。因此，在推进全面深化改革进程中，坚定不移走具有中国特色的解决民族问题道路，需不断推进民族事务治理体系和治理能力现代化，以适应和应对不断变化的民族事务。基于此，本文在梳理国家治理、民族事务治理相关研究成果基础上，尝试对我国民族事务治理体系现代化的标准进行勾勒，结合我国民族事务治理实践，分析我国民族事务治理体系现代化进程中可能遇到的困境，并提出相应的对策建议。

一、民族事务治理体系现代化的衡量标准

民族事务治理体系是规范民族事务治理中政府（包括各级民族事务管理机构）、社会、市场等多元治理主体的权力与行为，实现各民族共同繁荣发展和构建平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系为价值目标而形成的一系列制度和程序。民族事务治理体系现代化，就是要探讨和分析如何使这一系列的制度和程序从传统形态向现代化形态过度。作为国家治理体系的重要组成部分，民族事务治理体系和治理能力现代化的提出，不仅指导着民族事务领域综合改革的实践探索，同时也能推动民族事务治理理论研究的拓展、深化和创新。“民族事务治理体系和治理能力现代化”这一概念一经提出，便引起学术界关注和研究。关于民族事务治理，学术界的研究成果大多集中于民族事务治理的法治化与制度设计、共同体构建及族际信任和民族事务治理现代化的现实障碍与推进路径等方面。而关于民族事务治理体系现代化的标准是什么？则尚未引起足够关注。

近年来，学术界对于国家治理体系现代化价值目标和标准的研究较多。如，杨春福认为国家治理现代化应将善治作为其理想模式而进行追求并做相应的制度安排，提出善治有益于充分实现人的尊严和价值、权利的保障和调节公民与国家之间的良性关系并促进社会的良性发展①杨春福.善治：国家治理现代化的理想模式[J].法制与社会发展，2014（05）：25-27。。吴汉东认为国家治理是对旧式“统治”风格的一种根本性重构，构建一个成熟的现代治理体系，其核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大关系，在此基础上，认为国家治理方式的现代化构建须把握共治、善治与法治三个维度②吴汉东.国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治[J].法制与社会发展，2014（05）：14-16。。薛澜等提出国家治理所包含的现代化理念要素包含法治精神、多元和宽容意识、公民参与三个方面③薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015（03）：1-12+155。。俞可平提出从公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调来衡量一个国家的治理体系是否现代化④俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（01）：5-8+13。。而对于民族事务治理体系现代化标准的学术成果较少，如，高永久等从系统论的视角认识民族事务治理现代化，提出从三个维度来认识民族事务治理体系：既是一套规则程序系统，也是一个组织协调框架，还是一种资源与价值的集合⑤高永久，郝龙.系统论视角下民族事务治理现代化的逻辑[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018（01）：62-68。。曹爱军、杨鹍飞认为民族事务治理现代化作为国家治理现代化的重要要素过程，需准确把握民族事务治理过程中的治理对象、治理主体和治理方式各要素的变化及其转向，才能为推进民族事务治理现代化厘定科学的发展框架⑥曹爱军，杨鹍飞.论中国民族事务治理现代化：阻滞因素与破解思路[J].云南社会科学，2016（02）：90-95。。

借鉴学界既有成果，结合我国民族事务治理实践，我们认为应从以下几个方面衡量民族事务治理体系现代化形态：一是权力运行的制度化与规范化。治理理念在更深层的含义上还包含着制度的规范有序⑦高永久，郝龙.系统论视角下民族事务治理现代化的逻辑[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018（01）：62-68。，因此该标准主要考察在民族事务治理中权力配置与运行的制度安排是否完善、合理，以使民族事务治理中各个治理主体权力和责任明确，并能够合理、合法使用。二是过程民主化，主要指民族事务治理过程需要充分听取和采纳各个治理主体尤其是民族地区少数民族成员的意见和建议，平等协商、共同决策。平等是社会主义新型民族关系的基石，也是民族事务治理现代化的基本要求和重要体现⑧刘宝明.推进民族事务治理现代化的途径[N].中国民族报，2014-03-28（005）。。该项标准主要考察在民族事务治理中，各种决策和制度安排是否彰显和体现民族地区各族人民的意志，是否体现了人民的主体地位。三是运行法治化，主要是指民族事务治理应依据宪法、民族区域自治法等法律法规框架开展或进行。在实践中依法治理民族事务，既是国家治理现代化的重要象征和重要实现途径，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。民族事务治理法治化的基本目标是全面运用法治思维和法治方式治理民族事务，实现民族事务治理从具体事务到治理全过程的法治化，保障民族事务治理在法律范围内开展、在法治轨道上运行，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的民族事务治理新理念⑨刘宝明.推进民族事务治理现代化的途径[N].中国民族报，2014-03-28（005）。。四是治理结构一体化。主要指民族事务治理结构中政府、市场、社会的“三位一体”。民族事务治理结构中的政府、市场、社会之间的整体协调状态直接关涉民族事务治理体系的现代化水平。现代治理论所强调的多中心治理是治理现代化的基本特征，从治理到善治（即民族事务治理体系现代化）所呈现的是一种多元治理主体互动、相互信任、整体协调的图景。五是治理绩效，主要指在既定时间段内取得良好的民族事务治理效果。在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为⑩俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（01）：5-8+13。。也就是说，追求治理绩效是治理的内在要求和根本目标。在民族事务治理实践中，能否有效促进民族事务健康、有序运行，是衡量民族事务治理体系现代化水平的主要标尺。

二、民族事务治理体系现代化面临的困境

民族事务治理体系现代化对于民族事务领域全面深化改革的意义毋庸赘述。但在我国当下的民族事务治理实践中，民族事务治理法治化的多重约束、治理结构孱弱、制度设计残缺和治理无效的风险等都对民族事务治理体系现代化的实现形成某种阻滞。

（一）民族事务治理法治化的多重约束

法治是现代国家治理最为普遍的方式，法治和善治的前提是有法可依。依法治理民族事务已是大势所趋，是多民族国家解决民族问题的必由之路。经过几十年的探索和实践，我国虽然初步搭建起一元多级的民族事务管理组织体系，有中国特色的民族法律法规体系基本形成，少数民族和民族地区的各项权益得到了有力保障①刘振宇.中国民族事务管理法治化的历程、依据和创新[J].满族研究，2012（02）：9-14。，但由于受到各种因素的制约，我国民族事务治理的法治化仍面临诸多问题：一是民族法治体系缺漏。首先，缺乏与《民族区域自治法》配套的自治条例。虽然我国《宪法》《民族区域自治法》以国家根本大法和基本法的形式将我国民族政策核心价值和理念予以呈现，但仍缺乏更为细化和精准的自治条例来约束和规范民族事务治理。其次，从立法规制讲，民族立法变通权与立法或基本法律原则存在规制上的冲突，造成我国民族法治体系难以形成②杨鹍飞.论我国民族事务治理法治化：理念转变、现实困境与路径选择[J].广西民族研究，2015（05）：33-42。。如我国宪法第116 条、民族区域自治法第19 条和立法法第75 条均对民族立法变通权有明确界定，但，“迄今为止没有一个省级人大制定过在民族自治地方变通实施刑法的规定”③田钒平.民族自治地方刑法变通的理论困境与应对策略[J].甘肃理论学刊，2014（01）：46-49。。二是存在“重政策、轻法治和实施”现象，民族事务治理的法治化水平难以适应民族地区经济社会发展的需要。如民族事务管理部门机构重叠、制度虚化、职能弱化、法治观念淡薄、服务意识差、有法不依等现象严重，尤其是应对民族纠纷和涉及民族方面群体性事件有效机制尚未形成。三是民族事务治理过程中存在着民族习惯法与国家制定法之间的冲突。民族习惯法根植于特定的少数民族社会，是根据民族地区的社会组织而形成的具有民族性以及地域性的行为规范④杨鹍飞.论我国民族事务治理法治化：理念转变、现实困境与路径选择[J].广西民族研究，2015（05）：33-42。。这些行为规范多是通过民族传统或宗教信仰来维系，具有十分深厚的社会群众基础。民族习惯法已成为民族地区规范引导个体行为、化解社会矛盾的有效方法，不仅能在司法活动中将“情理法”相结合，也有助于纠纷化解与判决的执行和民族文化的保护与传承⑤李图仁，卢明威.民族习惯法司法适用现状与问题解决[J].广西社会科学，2018（04）：123-126。。但是，在民族事务治理实践中，习惯法在某些方面与国家法的基本精神相背离。例如，在处理不同民族间事务时，由于标准不统一难以实现公平公正；民族地区刑事和解现象作为一种社会实践活动在各少数民族地区大量存在，形成了纷繁复杂且风格迥异的民族地方习俗，并进而演化为一种独具特色的地方民族法律文化，如藏族地区“赔命价”习俗。

（二）民族事务治理结构孱弱

民族事务治理结构孱弱主要表现为规范的市场、成熟的社会组织的缺位。现代治理理论强调在“国家失灵”、“市场失灵”的情况下积极引入第三方力量，形成政府、市场和社会“三位一体”的社会治理结构，因此，完善的社会治理结构需要有成熟的多元主体的存在，即有较为发达的市场主体和发育成熟的社会组织。据此，考察我国民族事务治理实践，可以发现民族事务治理结构仍存在以下几个方面的问题：一是民族地区规范、成熟的市场主体缺位。一方面，民族地区经发展相对落后，以2016年为例，东部沿海11 个省市（包括北京、天津、河北、辽宁、山东、上海、浙江、福建、广东、海南）国内地区生产总值平均值为39312.12亿元，是西部民族地区（包括内蒙古、新疆、西藏、四川、贵州、云南、广西、甘肃、青海、宁夏）11968.8 亿元的3.28 倍；财政收入平均值为4747.94 亿元，是西部民族地区1320.33 亿元的3.6 倍；城镇居民可支配收入平均值为31183.26 元，是西部民族地区22398.08 元的1.39 倍；农村居民人均可支配收入平均值为13089.76 元，是西部民族地区7182.92 元的1.82 倍⑥根据《中国统计年鉴2017》相关数据计算得出。。另一方面，从民族地区市场发育程度来看，2014年，东部沿海地区11 省市市场化指数平均值为8.349 分，是西部民族地区10 省区的市场化指数平均值4.396 分的1.9 倍，且西部民族地区明显低于全国分省平均得分的6.56 分⑦王小鲁.中国分省份市场化指数报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版社，2017：264。。经济发展相对落后和市场化程度偏低制约着市场机制在民族事务治理中作用的发挥。二是民族地区社会组织发育不成熟。治理理论的一个重要预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社会条件⑧沈承诚，左兵团.西方治理理论引入的社会条件分析[J].行政论坛，2005（05）：92-94。。在我国，民族事务治理体系中成熟、相对独立的社会组织的“缺位”问题主要表现为：一方面，民族地区社会组织发展相对滞后。截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，民族地区社会组织共计约7.02 万个，全国每万人拥有的社会组织数约为3.55 个，而民族地区每万人拥有社会组织数约为3.21 个；民族地区社会组织的年均增长率为9.79%，低于全国平均水平10.19%；民族地区社会组织吸纳社会各类人员就业107.78 万人，社会组织增加值占第三产业增加值比重的0.42%①根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计报告》相关数据计算得出。。从整体上看，我国民族地区的社会组织普遍存在结构不平衡、组织规模小、发展步伐相对迟缓等问题②党秀云，谭伟.民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择[J].新视野，2016（01）：48-53。。这些问题的存在势必会影响和制约民族地区社会组织参与民族事务治理的深度和广度。另一方面，民族地区社会组织参与民族事务治理的能力不足。由于受到资金、人才、内部治理结构、制度环境及体制机制的影响和制约，再加上民族地区公民社会不发达，等等，这些因素都不同程度地制约和影响民族地区社会组织参与民族事务的能力。三是民族事务治理中政府向“治理者”角色转变不到位。民族事务治理体系现代化不仅仅要求制度实现现代化，更需要治理主体的现代化。新中国成立以来，我国民族事务治理仍是以政府为中心的“一元主导”治理模式，这种模式不仅能够满足计划经济时期民族事务治理需求，而且还能有效发挥边疆民族地区政府在提供公共服务、促进生产、改善民生等方面的积极作用。但从我国民族事务治理体系中核心主体的政府的目前表现来看，其主体角色意识、行为方式、合作能力等都没有达到民族事务治理时代的应有状态，仍然是“政府主导”的管制模式。

基于以上分析，在现代治理理论范式下由于成熟、规范的市场和发达的公民社会的缺位，政府角色转变不到位，使得民族事务治理中政府—市场—社会的三元治理结构孱弱，现代治理最为核心的价值——多元合作共治难以呈现。

（三）民族事务治理中规范性、文化-认知性制度与规制性制度间的角力

所谓规范性制度是指人们就制度达成的一些共识性规范，如社会共同认可的行为规范、社会期望等，它告诉我们应该怎么做能够引导行动者的行为；文化-认知性制度是指人们形成的与制度相符合的文化-认知模式；规制性是指与制度相关的各种规则，它明确必须做什么，对行动者具有清晰的约束效力③（美）理查德.斯科特，姚伟、王黎芳译.制度与组织——思想观念与物质利益（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2010：58-67。。民族事务治理体系现代化进程的本质是新制度的生成与创新的过程，如前所述，考察民族事务治理体系现代化的一个重要方面就有制度建设状况。就我国民族事务治理实践而言，自改革开放以来我国在民族事务治理方面出台和建立了一系列制度，如保障各民族平等权利、共同繁荣发展和促进民族关系和谐发展等制度④刘宝明.改革开放以来民族事务治理现代化的实践路径[J].中央社会主义学院学报，2018（02）：76-86。。从这些制度供给过程来看，民族事务治理体系现代化其实就是由政府主导的自上而下的制度安排，这种制度本身是一种兼具强制性和权威性的行为规则，规范并协调各治理主体的行为活动。这些由政府制定的规制性制度的优势在于能够有效聚合民族事务治理所需资源，且在政府主导下多元合作治理实践能够迅速展开；但作为民族事务治理的核心主体，政府关注的重点在规制性制度的供给和设计，往往忽略了民族事务治理中规范性制度、文化—认知性制度的合理引导和设计，其结果是具有强制性和权威性的规制性制度能够较快得到贯彻落实，而具有社会性、内隐性的市民公约、乡规民约、风俗习惯、认知观念等规范性、文化—认知性制度因素在短时间内难以转变，从而会对民族事务治理的制度执行产生阻滞，更使得民族事务治理的预期目标难以达成。例如，这种角力在关于北方草原政策执行中表现的较为显著⑤杨腾原，樊一博.国家治理的地方视角——以围绕草原政策存在的辩论为分析对象[J].甘肃行政学院学报，2017（04）：43-51+128。。

（四）民族事务治理存在无效的风险

民族事务因其政策性较强、极具敏感性和社会涉及面较广，已经成为国家治理必须面对的较为棘手和复杂的公共事务。复杂性意味着社会系统的各组成各要素、各子系统之间存着高度的相互依赖性，其中，任何一个要素或子系统的变化可能给整个社会系统带来翻天覆地的改变⑥（美）米勒、佩奇，隆云淘译.复杂适应系统[M].上海：上海人民出版社，2012：49。。因此，在民族事务治理中，由于治理过程中某一局部环节的受损或某一要素的变化，会对治理效果产生影响，甚至会导致民族事务治理无效的可能。一方面，治理主体间存在的目标和利益分歧，会导致民族事务治理主体间协作关系难以建立。美国治理理论专家罗西瑙认为，治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，治理只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系①（美）罗西瑙，张胜军译.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：4-5。。在民族事务治理过程中，各主体在目标预设上能够达成共识，是建立协作关系的前提。现代治理理论认为，各主体的治理行动不再是对政府设定的政治目标的照本宣科，而是指向大家共同关心的公共事务②CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。民族事务治理中“大家共同关心的公共事务”的形成，涉及到民族事务（民族问题）识别上和治理目标上能够达成协调一致。在现实中，由于民族事务治理主体的认知能力、认知偏好（意愿）和结构属性等的差异，会导致协作治理缺乏必要的“共识”基础和目标预设上的分歧，进而会影响到民族事务治理绩效。世界银行在阐述治理定义时指出，各治理主体只有在确保冲突或利益分歧能够得到调和的基础上，才能建立起相互协调的共同行动③CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。因此，除了目标分歧外，民族事务治理主体间的利益分歧也会导致同样的后果。另一方面，民族事务治理体系中科层系普遍存在的效率低下、体制僵化、应变能力差等问题，导致缺乏科学和民主精神，甚至科层体系的自我膨胀和行政管理体制自身的缺陷使得决策者对民族问题的感知灵敏度不够，对突发性危机事件应变不力，这种官僚制体系的“体制性迟钝”难以满足民族政治过程的“效率需求”，也会造成民族事务治理的无效可能。

三、当代中国民族事务治理体系现代化的实现路径

在“如何实现民族事务治理体系现代化”这一问题上，不仅需要获取法制的支持和制度的完善，还需完成治理结构的构建和治理绩效的提升，以摆脱其面临的困境，朝着民族事务治理体系的现代化图景迈进。

（一）构建民族事务治理体系的法治基础

健全、完善的民族事务法律制度，是推进和实现民族事务治理体系现代化的前提或基础。因为其不仅能为民族事务治理的实践探索提供合法性基础，也能为多元治理主体能动性的发挥提供必要的制度保证。基于此，为了实现民族事务治理体系的现代化，需适时进行民族事务治理法制的“立”与“破”，为其提供法治基础。

第一，加快民族立法进程，完善民族法治体系。虽然我国已形成以《宪法》和《民族区域自治法》为核心的民族法律体系，但在民族事务治理过程中仍缺乏配套的、可操作的法律法规。因此，首先，在宪法的统一框架下充分行使自治立法权，尽快探索出台规范民族事务治理的自治条例，以适应民族地区社会发展需求。在此过程中需充分考虑各民族的风俗习惯、宗教信仰、地域环境、经济社会等情况，尽量做到自治条例的制定既能反映各民族的根本利益、完善我国民族法治体系，又能祛除民族法与宪法、民族区域自治法及其他部门法之间的法律冲突。其次，突出民族事务重点领域的立法，以规范其治理行为。为此，需要增强民族地区政府规章的可操作性，针对民族事务治理中的重点领域如民族教育、文化传承与保护、生态环境、民族团结等制定相应的政府规章。

第二，构建民族事务治理的问责机制。完善我国民族事务治理体系，必须高度重视对民族事务治理问责机制的建构，这既是中央整合问责制度的题中应有之义，也是推进民族事务治理体系现代化的必然要求④胡洪彬.论我国民族事务治理问责机制的重构：一个整体性分析框架[J].宁夏社会科学，2017（01）:44-51。。通过构建问责机制，强化民族事务治理中基层管理的法治和服务意识，规范其行政行为，避免其处理民族问题的非制度化方式。完善的民族事务治理问责机制应包括问责主体、问责客体、问责范围和问责程序四个基本要素。只有把握住这四个问责机制的核心要素，才能真正建立起行之有效的民族事务治理的问责体系。

（二）促进民族事务治理体系的制度创新

制度建设在民族事务治理中具有根本性、全局性、长远性作用，深入推进民族事务治理现代化，必须深入推进民族事务治理制度化①刘宝明.推进民族事务治理现代化的途径[N].中国民族报，2014-03-28（005）。。因此，民族事务治理体系的制度完善，需要从以下几个方面努力：一是从宏观视角整体考虑规制性、规范性、文化—认知性三种制度要素，实现三者之间的协调发展。规制性制度注重在技术层面、价值层面和运行层面的科学性、合理性；对于后两者来说，则需要合理设计和引导，通过显性化、通俗化和生活化的语言表达方式，调动乡规民约、风俗习惯、认知观念等规范性、文化—认知性制度的积极作用，以提升民族事务治理行动者及社会成员对新制度的理解认同，进而减少来自规范性、文化—认知性制度可能带来的心理抗拒和行动阻滞。二是推进民族事务治理实践的制度探索。例如，为了尽可能凝聚各方面智慧和充分听取各方面的意见建议，实现民族事务治理重大决策科学化、民主化，可探索建立民族事务治理决策咨询制度和社会听证制度；为了增强民族政策的灵活性和实效性，在不违反《民族区域自治法》的前提下可探索建立民族政策分级制定实施制度；探索建立民族关系预警分析制度、民族事务治理民主监督制度，等等。三是完善治理范式下民族事务治理行为规范制度体系，以发挥各类微观制度的目标导向、激励与约束功能。

（三）完善民族事务治理结构

由于人类事务的复杂性不断增加，政府已不可能通过自己的行动解决所有问题，因此，推进国家治理体系现代化，必须强调多元主体在公共事务治理中的互补与互动，从而对国家与社会的关系做出进一步调整，促进政府-市场-社会之间的合理分工与有效协作，实现国家多元治理②薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究:回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015，12（03）:1-12+155。。基于此，完善的民族事务治理结构不仅要有成熟完善的市场和社会组织，还需要角色定位准确的政府。

首先，民族事务治理中的政府要从“管制者”角色向“治理者”角色转换。现代治理理论特别强调多元治理中的国家（政府）责任。政府作为国家治理体系中的重要组成部分，在整个国家治理系统中处于核心位置，对国家治理现代化的成效起到总体性推动作用③潘照新.国家治理现代化中的政府责任:基本结构与保障机制[J].上海行政学院学报，2018（03）:28-35。。由此可见，政府作用如何发挥会直接影响民族事务治理的成效。过去民族事务治理中“政府主导”的管制模式已经不适应民族地区经济社会发展。这就应该：一方面，各级政府应积极转变职能定位，从“管制者”向“治理者”、从“划桨者”向“掌舵者”，实现角色转换，发挥其在民族事务治理中的宏观指导、监督、协调作用。另一方面，构建合理、有效的民族事务治理主体间权力分配与制衡机制。现代治理理论强调的基本原则之一就是授权。授权是多元主体参与公共事务治理的前提，没有充分的授权，任何参与都意味着非法，而非法的参与并不能带来良性互动，却可能导致对抗和压制。这一原则给我们的启示则是，民族事务治理体系现代化的关键在于民族事务治理权力在政府部门、市场主体、社会组织等不同主体间的确权、分权、放权和让权，形成合理的民族事务治理权力制衡机制。为此，需要把分散于不同职能部门涉及民族事务的权力进行科学分类与整合，在此基础上根据其类别和性质分配给相应的组织或主体，如市场机制或社会组织能够调节或参与的，创造制度条件让其参与进来，使民族事务治理主体依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进，形成协作性的伙伴关系。

其次，促进民族地区市场体制机制的创新。体制机制建设相对滞后，是制约西部民族地区经济社会发展的一个极其重要的制度性因素④邓大才.东西部制度安排的非均衡性与西部的制度创新[J].探索，2001（01）:100-104。。因此，一方面，民族地区可借助深入西部大开发尤其是西部大开发十三五规划和十九大所提出的“实施区域协调发展战略”之机，紧紧围绕西部大开发十三五规划纲要提出的十大重点建设任务，抓住中央赋予的在制度安排方面的权力，创新民族地区的体制机制，缩小与东部沿海地区在体制机制上的差距。另一方面，体制机制创新还需引入外部力量。对于民族地区而言，这种外部力量主要是国家、东部沿海地区和中部地区。从国家层面讲，中央应积极鼓励民族地区进行体制机制创新并承担一定的创新成本，减少西部民族地区各级政府的负担；东部沿海地区和中部地区的参与和合作也是制度创新的重要力量，因此，东部沿海地区和中部地区有责任和义务通过对口支援等国家政策积极帮扶民族地区，在人才、资金、技术等方面援助西部民族地区，形成国家、东中部、西部民族地区良性互动的市场体制机制创新体系。

再次，培育和促进民族地区社会组织发展。一方面，应为社会组织的发展营造良好的外部环境，在制度条件、资金、人才、信息等方面给予政治和政策方面扶持和倾斜；另一方面，通过制度设计将社会组织纳入民族事务治理的主体范畴，为社会组织参与民族事务治理创造条件；还有就是要强化对境外社会组织的监控，严厉打击境外社会组织的非法活动。

（四）提升民族事务治理绩效

预防民族事务治理无效的可能，提升我族事务治理绩效，不仅需要较好的法制基础、均衡的制度供给、完善的治理结构，更需要构建平衡与弥合不同目标和利益间的协商、协调机制，以此来对民族事务治理各主体的不同目标间的分歧、利益差异进行有效平衡与弥合，以消除民族事务治理无效的隐患。

首先，加强中国共产党在民族事务治理中的领导地位，尤其是强化党在民族事务治理和民族权益维护中总揽全局、协调各方的核心领导地位。坚持中国共产党的领导、坚持民族平等团结、坚持各民族共同繁荣发展、坚持民族区域自治制度、大力培养和任用少数民族干部等一系列制度安排和政策措施都是新中国民族工作长期坚持和贯彻下来的。中国共产党在领导中华民族革命、建设和改革的各个历史时期，始终坚持马克思主义民族理论的基本原则、基本立场，从中国民族问题的实际出发，将理论与实践相结合，形成并不断发展适合国情、适合时代发展的中国特色解决民族问题的正确道路。党的十八大以来，党中央强调民族工作关乎大局，做好新形势下民族工作必须牢牢把握坚持中国特色社会主义道路这一正确方向，坚定不移贯彻党的民族理论政策。坚定道路自信，最根本的要求是做到“八个坚持”，其中第一个坚持就是要“坚持中国共产党的领导”。为此，一是进一步强化中国共产党在民族事务多元治理格局中总揽全局、协调各方的核心领导作用，不断加大党的各级组织尤其是党中央对少数民族正当权益的维护力度；二是要优化政府自身的组织结构，完善工作流程与方式，提高政府管理的科学性、有效性与合法性，提升政府的制度执行力。同时，完善政府内部涉及民族事务的相关决策部门、组织机构协调合作的工作机制，明确各职能部门的职责与分工，把高层形成的“认知一致、行动一致、协调一致”通过部门系统高效地贯彻到基层；三是强化政府的资源再分配能力，各级政府作为社会资源的再分配者，在缩小区域间发展差距、促进民族地区高质量发展中发挥着至关重要的作用。第四次中央民族工作会议强调要发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化财政转移支付和对口支援机制，以民族地区、基层特别是农牧区为重点实施对象。政府可通过在基础设施建设、产业结构调整、市场发育与规范运行、城镇化建设、扶贫攻坚、基本公共服务供给、生态环境保护等领域发挥职能，从而解决地区之间、群体之间、经济与社会、生态之间诸多领域发展不平衡问题。

其次，健全和完善少数民族国家事务参与权行使的制度与机制，不断健全和完善人民代表大会制度、社会主义协商民主制度和基层民主制度，使选举民主和协商民主充分融合发展，在保障少数民族国家事务参与权方面发挥更大作用。

最后，应着重完善少数民族国家事务参与权的救济机制，建立符合我国国情的宪法法院制度，逐步加大国家最高司法机关对少数民族国家事务参与权的救济力度①银福成.少数民族国家事务参与权研究[D].内蒙古大学，2018。。