协商民主在民族自治地方实践中存在的主要问题分析

张绍能，刘亚玲，王冬妮

社会主义协商民主制度是中国特色社会主义民主政治的理论创新和制度创新，它顺应了中国社会发展的客观规律，继承了中华民族优秀的政治协商传统，承续了党领导的多党合作和政治协商制度。党的十九大报告指出：协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。报告强调，要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。协商民主强调平等参与、自由对话，并在沟通、辩论和协商的基础上修正偏好、达成共识。近年来，协商民主在我国民族自治地方发展和解决民族矛盾中起了非常重要的作用，对于完善民族区域自治制度、协调民族利益关系，聚合不同民族群体的利益表达、形成各族人民的社会共识，保障少数民族当家作主的政治权利，推进民族事务治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

一、民族自治地方协商民主实践发展情况

多元化与差异性是少数民族和民族地区的重要特征。人民内部在根本利益和长远利益趋向一致、而在局部利益和眼前利益又相互差异，构成了利益的差异化表达，利益的差异化表达需要恰当的民主形式。目前，少数民族自治地方协商民主应用逐渐广泛，协商民主的内容和形式不断丰富，领域逐渐扩展，制度日趋完善，协商民主运行体系初步建立。

（一）协商民主的法律制度架构初步形成

民族区域自治体现的是特定少数民族群体通过自治来参与民族事务和相关公共事务管理和公共决策，从而实现和维护自身利益的过程。我国虽已初步形成了以宪法为根本、以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系，但同全面推进依法治国的总目标相比，民族法治建设还存在许多与现实需求不适应、不符合的问题。把少数民族的意志和愿望通过立法的形式加以规范化、法制化，是自治权得以实现的重要保障。民族区域自治法作为民族区域自治的基本法典，不但在很多条款中体现了协商民主精神，在很多具体内容方面也契合了协商民主的制度设计，初步形成了民族自治地方协商民主的制度框架。民族自治地方的自治民族与其他各民族一样，都享有平等权利，各民族共同建设民族自治地方。同时，为了保证自治地方内非自治民族的权利，非自治民族也必须要有适当名额的代表，自治区域内关于不同民族人大代表制度的设计，使协商民主的实施具有了现实基础。

（二）促进民族区域自治制度的完善

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的独创，为我国民主政治建设中民族区域自治制度的发展提供了新的视角。民族自治地方协商民主的实现，对于宏观上中央民族决策的沟通与对话，微观上自治地方民族公共事务管理的讨论与商谈具有重要作用，对于我国民族关系的和谐、民族区域自治制度的完善具有重大意义。在我国民族区域自治发展进程中，民族区域自治法作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，其中蕴含了协商民主的原则和精神，并在某些条款中明确将“协商”作为民族自治地方处理特定事务的必要手段。比如，在《中华人民共和国民族区域自治法》序言中明确指出：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行驶自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”。这就体现了作为一种科学决策方式和民主治理模式，协商民主有助于厘清中央国家机关与地方自治机关之间的关系。比如，在民族自治地方城市化进程中，涉及区划调整、撤州建市、重大公共决策和自治立法以及预防和化解民族群体性事件中，引入协商民主机制，扩大少数民族群众有序政治参与，缓解了社会矛盾，促进了多民族国家的政治整合与民族区域自治制度的贯彻和落实，进一步推进我国民族区域自治制度的健康发展。

（三）增强少数民族群众参与协商民主的积极性和有效性

民族区域自治体现的是特定少数民族群体通过自治来参与民族事务与相关公共事务管理和公共决策，从而实现和维护自身利益的过程。《中华人民共和国民族区域自治法》第51 条规定：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”这就是说，民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的自治地方。只有通过协商民主的方式，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，把各族人民智慧和力量最大限度地凝聚起来，群策群力，广泛参与，发展自治地方经济，改善人民群众生活。少数民族自治地方协商民主，使少数民族群体的合理需求能够通过制度化的路径进入决策过程，并通过充分的沟通与对话，形成合理的决策意见，从而在平衡不同民族群体利益需求的基础上，保护各族人民当家做主的权利，增强少数民族群众参与协商民主的积极性和有效性。比如，民族自治地方改革发展稳定重大问题和涉及各民族切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中，通过展开广泛协商，广泛征求各民族群众、不同群体的意见建议，努力形成共识。协商民主的过程就是一个公民政治参与的过程，它鼓励公民积极参与到行政机构的立法和决策程序当中，自由平等地提出意见和建议，共同协商，有效地提高政府立法与决策的科学性和民主性，提升政府权力行使的公开性与透明度。同时也增强了少数民族群众参与协商民主的积极性和有效性。

（四）以协商民主预防和化解民族群体性事件

协商民主的过程即是利益关系的协调过程，能够最大程度地兼顾各方利益，拓宽少数民族群众的利益表达渠道，协调民族关系，有效整合民族自治地方社会治理资源，缓解民族矛盾，促进科学民主决策，以更好地贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。近年来，传统的民族问题与当前的社会问题交织在一起，导致少数民族社会群体性事件频发，而意见表达途径与利益诉求渠道的缺失是导致民族群体性事件的一个深层次原因。协商民主在协调分歧、化解矛盾方面有着对抗式的政治手段所不具备的优点。少数民族自治地方，在发现群体性事件的苗头和倾向，或在群体性事件发生伊始及时将协商民主方式纳入纠纷处理过程中，通过平等对话、真诚沟通，消除群众的不满、对抗和怨恨情绪，取得了意想不到的效果，将冲突化解在基层和萌芽状态，防止了民族群体性事件的恶性发展。

二、协商民主在民族自治地方实践中存在的主要问题

基于地理环境、文化习俗、经济社会、民族心理、民族政治关系等多元化与差异性因素的影响，目前，民族自治地方协商民主执行中仍然存在着忽略少数民族地区文化特殊性、协商内容未能体现全体少数民族的意志、少数民族部分群众协商意识薄弱、缺少良好的协商环境等问题。

（一）缺乏协商民主意识，导致实践中选择性、随意性比较突出

1．一些地方部分党政领导和领导机关协商民主意识仍很肤浅。《中华人民共和国民族区域自治法》第51 条明确了“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”的法律规定，这一规定在一定意义上体现了协商民主的基本精神，构成自治机关协调不同民族之间利益，保护各民族利益诉求，建构民族自治地方平等、团结、互助、和谐民族关系的原则。但是在州、县（市），有的认为协商民主是国家机关的顶层设计，与州、县（市）地方关联度不大。有的认为自己的任务重点是完成上级交办的任务，开展协商活动是自找麻烦，怕协商影响决策时效和工作进度。有的认为协商民主仅是听取意见、接受监督、减少矛盾的一种手段，仅是“咨询性意见”不可能真正成为党委、政府实行科学民主决策的重要环节。

2．一些地方协商民主制度缺位，或是制度落实不力。在治理实践中，一些民族自治地方由于缺乏对协商民主机制必要性重要性的关注和深入研究，至今尚未形成比较完备的运用该原则处理实际问题的机制。因此对协商形式、协商内容，选择性、随意性比较突出。导致制度实践中与此相关的具体制度建设的缺位。在州、县（市）的协商民主决策实践中，仍缺乏制度性的刚性要求，或者虽有规定，但还没有做到对决策拥有实质性的影响力。有的部门、有的领导干部在决策前协商民主意识不强，执行协商的“三在前”、“三在先”原则，把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的规定，随意性比较大；工作中不同程度地存在着主动协商不充分、随意性、临时性、形式主义、以通报代替协商等问题。因此长期以来造成制度落实不力，以领导的喜恶确定协商形式，取舍协商内容，选择性、随意性比较突出。

（二）缺乏协商民主的程序设计，没有规范的协商程序作保障

1．协商民主程序、内容、范围缺乏政策支持和措施保障。《中华人民共和国民族区域自治法》虽然规定了民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见的法律原则，但并没有就应当由哪些主体参与协商、遵循什么样的步骤和方式进行协商、依据什么样的标准做出最后的决议等问题提供具体的行为规则，从而使得实践中这一原则在很大程度上被虚置了。在一些民族自治地方，多数基层组织还没有就协商民主出台规范性文件，缺乏政策支持和措施保障，也没有统一规范的工作流程，存在缺乏具体的权威性的操作规章，协商的内容、范围、程序弹性还比较大。即或已出台的一些具体制度规定也还是比较宽泛，操作性不强。因此，缺乏协商民主的程序设计，没有规范的协商程序作保障。

2．缺乏贴近实际的具体操作办法。多年来，协商民主在民族自治地方已形成政治建设的重要制度，但其中对政协组织的规定与要求较多而且比较具体，但对党委、政府、人大进行协商民主的规定不够明确且没有形成刚性制度。对于党委、政府、人大如何开展协商民主的规范过于原则，缺乏统一性和可操作性，对哪些该协商、该什么时候协商、在哪里协商、哪些人参加协商、怎么协商、协商成果如何处理运用等问题没有明确具体规定，协商民主工作不同程度存在较大的随意性。可以说，缺乏贴近实际的具体操作办法，将会使协商民主制度流于形式，制度将成为“稻草人”。

（三）协商民主参与主体意识不强，公民的有序参与渠道和途径不畅

1．协商民主参与主体意识不强，参政议政水平较低。在一些自治地方协商民主的主体缺乏协商民主意识，没有参与意识、理性精神和公共意识，导致参与主体不广泛、代表性不足，也致协商活动难以有效开展，协商结果难以得到广泛认同。同时，特别是参与协商的人士，信息不对称，准备时间仓促，调查研究不深，真知灼见少，很难提出有见地、有水平的意见建议，有的意见甚至脱离实际。

2．公民的有序参与渠道和途径不畅，存在形式主义倾向。有的地方在协商前已基本形成决议，协商只是走走过场，甚至以通报情况代替协商。由于协商主体之间的能量和资源的差异及不平衡等，在协商中难于实现平等协作，“说真话”的氛围尚未完全形成，协商民主的积极作用得不到充分发挥。在协商民主的实践中，还存在对协商结果的有效应用缺乏必要的监督，导致协商结果很难体现，从而协商意见建议得不到全面贯彻落实，达不到预期的目的和效果。

（四）一些地方在实践中忽视保障少数民族权益的机制建设

由于“多数决定”是政府决策的根本原则，而在绝大多数的民族自治地方居于主体地位的少数民族成员在自治机关中并未形成多数，因此，通过以“干部的民族化”为核心的“自治机关民族化”，并不能保证少数民族群体充分参与决策过程，并对决策产生实质影响，很难真正赢得少数民族的认同。而且，这种将“自治机关的民族化”定位于单纯的少数民族化的政策，也可能产生不利于民族认同、团结和互助局面之形成的消极影响，使得民族自治地方在实践中，许多重大决策没有充分进行政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商，忽视了保障少数民族权益的决策机制的建设。此外，由于以“多数决定”为基本原则的代议民主决策机制本身存在着可能形成“多数人对少数人的意见否决”的弊端。因此，即或是在聚居少数民族居于多数的民族自治地方，虽然对居于主体地位的少数民族当家做主之权利的实现而言是有利的，但也存在着如何平衡和保护自治地方内部居于少数的汉族和其他少数民族权利的问题。

（五）在决策体制中，缺乏对协商主体和协商意见反馈等方面的规范性要求

1．保障协商民主的刚性责任存在空白。在许多地方，协商民主缺乏对协商主体、协商范围、协商内容、协商意见反馈等明确的、具体的、刚性的规定，为随意性和形式主义留了空间。这些年来，各级党委、政府能够把协商民主摆上重要的议事日程，围绕经济、政治、文化、社会和生态文明建设等全局性问题主动给政协出题目、交任务，委托政协开展重大课题调研，邀请政协委员参加重大项目论证。同时，对政协专题协商、民主评议、重要提案调研督办、界别活动、委员培训等重要工作，安排了专项经费，为政协开展协商民主活动提供了有力支持。但是，在协商民主决策体制中，还是缺乏对协商主体、协商意见反馈等方面的规范性刚性要求。一些县（市）党委制发的有关工作文件，只记述了指导性的内容，缺乏落实推进的责任保障，对该协商不协商、不按规则程序协商以及协商之后不落实的如何问责缺少刚性规定。

2．协商成果反馈跟踪督办落实不到位。有的地方存在协商结果“一报了之”的思想，认为只要将协商结果报送给党政机关领导或者通报相关部门和相关人员，协商民主的工作任务就算完成，既不安排人跟踪，也没有人再过问。有的党政领导对报送的协商结果，看后既不表态也不批示，丢在一边不作任何处理。有的党政领导对协商结果虽有动作，但仅是表态性的，既没有明确由谁负责落实，也没有责成党政督查部门追踪督办，而是“一批了之”，致使经过协商形成的意见和建议没有发挥应有的效用。

三、加强民族自治地方协商民主建设的建议

针对目前少数民族自治地方协商民主建设存在的问题，特别是在集边疆、山区、民族、宗教和贫困“五位一体”的少数民族自治地区，协商民主实践中应该做到注重民族地区特点因地而异、丰富协商内容拓展协商广度和深度、增强少数民族的协商意识，推进协商民主建设的法制化与规范化，努力创造广泛协商新局面。

（一）加强协商民主制度建设，不断提高协商民主的科学性和有效性

1．增强协商民主意识，提高协商民主能力，重视协商民主制度建设。习近平同志指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”①新华网习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21。各级党委、政府、人大、政协要重视协商民主制度建设，切实加强对协商民主必要性重要性的关注和深入研究，不断增强协商民主意识，提高协商民主能力，重视协商民主制度建设，健全完善协商民主工作制度。协商就要真协商，要从制度上保障协商成果，因此，要健全完善协商民主工作制度，进一步完善议事规则和工作规程，把协商民主作为决策过程的基本环节，明确哪些重大决策事项、哪些重要工作报告、哪些重要政策法规、哪些重要人事安排、哪些重要事项必须先经过协商。同时，不断健全和完善协商民主程序，包括协商议题的提出确定程序、安排协商活动的程序、意见建议处理及反馈程序，以及沟通协调机制等，形成具体、明确、可操作的协商民主工作制度。

2．探索建立健全多层次、可操作的协商对话机制。通过采用政党协商、政府协商、人大协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商的不同形式，努力形成党委领导、政协协商、人大决定、政府执行的工作格局，通过可操作的程序设计把协商过程中形成的意见建议反映到决策中。积极推动协商民主广泛、多层、制度化发展，让不同阶层、不同群体就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、增进共识，促进科学决策、民主决策。

（二）创新完善自治机关协商民主参与机制，保证协商的真实性和公正性

1．从地位上的平等，权利上的保障和形式上的创新入手，解决协商民主中遇到的“说了也白说”的问题。参与协商的代表是否具有代表性，能否真正代表本民族群体的意愿，准确反映和维护本民族的利益，是衡量协商民主价值和结果的关键。因此，在目前就迫切需要对参与协商的代表从地位上的平等，权利上的保障和形式上的创新等方面作出制度规定，解决协商民主中遇到的“说了也白说”的问题。习近平同志强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设，而是要用来解决人民要解决的问题”。①新华网.习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21。各级党委和政府要加强领导和组织协调，鼓励探索创新，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式，为各方面参与协商创造条件。

2．要创造一个有利于协商主体讲真话、说实话、甚至提不同意见的良好氛围。根据民族自治地方各少数民族的不同特点，要培养公民的公共参与意识和政治参与能力，激发协商主体参政热情，不断提高协商民主质量。同时要推进民主党派、人民团体和各族各界代表人士讲真话、说实话、甚至提不同意见的良好氛围建设，做到凡关系经济社会发展和“三重一大”问题，要与民主党派、工商联和无党派人士、人民团体和各族各界代表人士进行民主协商，听取意见和建议，使各方面、各阶层的利益和愿望在决策和执行过程中得到较好体现和保障。

3．要尊重群众首创精神，注重实践经验提炼总结，并适时上升为制度规范。在协商民主过程中，主要是不同民族群体的代表或工作人员之间的沟通与对话，在互相交流与协商中，求同存异，异中求和，共同求解民族问题治理之道。国家机关人员充当的应当是召集人和主持人的角色，而不是高高在上的主导者和指挥者，其主要职责和作用在于，保证协商过程井然有序地进行，保证各民族群体的代表能够充分表达本民族的意愿和意志，保证协商过程的民主性、客观性、真实性和公正性。

（三）创新完善各民族协商主体参与机制，保证各民族代表能够充分表达意愿和意志

1．提高各民族基层群众的代表性，以扩大协商主体的广泛参与，包容社会意见表达。对于处于民族众多的多民族自治地区，要真正做到民主决策，科学决策，保证协商民主的真实性，必须创新完善协商主体参与机制，扩大各民族协商主体的代表性。由此，创新完善民族自治地方各民族协商主体参与机制，扩大各民族协商主体的代表性尤其重要。

2．强化各民族参与协商的不同主体的权力和责任。对于生产方式相对落后，经济发展水平、市场化程度低，经济社会发展滞后；科学文化水平比较落后，传统文化差异、思想观念转变缓慢，民族传统观念根深蒂固，小生产的各种思想意识还比较浓厚的不发达地区，在协商民主决策机制之下，参加决策活动的主体不仅应当包括作为政府组成部门专门负责特定事务的负责人或工作人员，与决策有直接利益关系的特定民族的人大代表或工作人员，还应当包括其他民族群体的人大代表或工作人员。而且，在协商民主决策过程中，主要的应当是不同民族群体的代表或工作人员之间的商谈、沟通与对话，而不是作为政府组成部门的人员与不同民族群体之间的商谈、沟通与对话。由此，强化各民族协商主体参与机制对参与协商的不同主体的权力和责任非常必要，它可以使参与者严格按照程序规则的要求进行协商对话，可以最大限度保证各民族群体的代表能够充分表达本民族的意愿和意志

（四）创新完善协商治理机制，建立民间社会自治组织，扩展各族群众政治参与空间和利益表达渠道

1．建立民间社会自治组织，克服“代表”不具有完全的代表性的问题。在边疆、山区、民族、宗教和贫困“五位一体”的少数民族自治地区，完善协商治理机制，关键在于建立民间社会自治组织，才能克服“代表”不具有完全的代表性的问题，才能充分表达各民族群体的利益诉求。为此，政府应当通过立法赋予民族自治地方各民族建立该类组织的权利，并积极引导和监督其规范运行。在现行立法体制下，各民族则应依据法律赋予的权利建立地方性、民族性的社会自治组织，以本民族的群体利益为扳依，在法律许可的范围内积极开展各项活动，代表本民族参加自治机关组织的协商民主决策。特定民族的社会自治组织的建立、完善与发展，其活动场所与经费的筹措、程序规则与主要任务的确定等都应由该民族的成员共同协商决定。政府应当保持中立、客观与公正的立场，履行其引导和监督职责，保障自治组织拥有从事正当活动的权利和空间。

2．充分发挥社会自治组织的功能与作用，扩展公民政治参与空间和利益表达渠道。在治理实践中，应注重民族地区地广人稀，交通不便，信息闭塞，自然条件差，主要聚居在山区、河谷地区等等情况，相关部门应该在协商之前做好工作，为了有效地协调与平衡该村委会、社区范围内不同民族之间的利益冲突，推动村委会、社区层面民族关系的和谐发展，要通过特定民族的社区成员，为本民族的社会自治组织提供关于民族关系协调与利益实现状况、存在的主要问题及本民族的根本利益需求等方面的经验实证资料，使不同民族的社会自治组织在协商中充分了解、分析与整合本民族不同成员的利益诉求的基础上，形成反映本民族群体利益诉求的合理意见，推动其在自治机关的主持下，与其他民族的社会自治组织进行富有成效的民主协商，进而为自治机关最终决策的形成积累丰富的公民意见，从而增强公共决策和立法的正当性和有效性。

（五）落实责任，增强协商民主的实效性

1．坚决落实坚持协商于决策之前和决策之中的要求。把推进协商民主与健全科学决策机制紧密结合起来，重大决策、重要事项、重要问题要坚持协商在决策之前，经济发展重大项目要坚持定量额度协商制度，社会发展重大事项要坚持听证会，广泛听取各方人士、社会各阶层代表的意见建议；重要人事安排，要坚持协商在决定之前。要进一步完善党的代表会议、人大会议、政协会议的旁听制度，积极做好民主恳谈会、民主评议会以及人民群众来信来访、领导接待日、人民调解等工作，进一步拓展协商渠道。通过政治协商、听证会、论证会、评估会、民主恳谈会等形式，把协商民主融入决策的全过程，让协商民主成为决策的基础，使决策真正反映协商民主的结果，增强协商民主的实效性，做到民主决策，科学决策。

2．加强领导，落实责任，建立问责机制。习近平同志指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”①新华网.习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm ，2014-09-21。因此，各级党委、政府、人大、政协要把协商民主建设摆上重要的议事日程，加强对协商民主工作的领导，落实责任，特别是各级党委要切实做好协商民主的领导工作，对落实协商民主规章制度不力，该协商不协商、不按规则程序协商以及协商之后不落实的，对协商成果反馈跟踪督办落实不到位的要启动问责机制。