关于青岛海事法院司法救助案件的调研报告

青岛海事法院调研组

2014年，中央政法委颁布《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，对司法救助进行扩容。青岛海事法院在近几年也办结了一批司法救助案件，对无法通过诉讼获得有效赔偿的困难群众给予应急生存照顾，及时化解了大量矛盾纠纷，但办案过程中也发现了一些问题，例如法官、资金数量的确定性与救助案件的波动性产生矛盾，特殊情况下的程序处理规定缺位，被救助人存在返贫现象，相关信息数据成为孤岛而未能充分利用。为了给当事人提供更加公平、高效的司法救助，满足社会对司法的公正诉求，提升司法救助的效果，青岛海事法院成立调研组，对司法救助案件进行专题调研，针对司法救助制度在实践当中的问题进行了梳理和总结，并提出对策，以期对今后的司法救助案件办理有所裨益。

一、青岛海事法院司法救助案件的现状

根据中央政法委2014年提出的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》的规定，人民法院为了保障生活面临急迫困难群众的权益，将刑事被害人救助、执行救助、涉诉涉法信访救助以及民事侵权案件受害人救助纳入国家司法救助范畴。青岛海事法院司法救助工作扎实开展，一大批司法救助案件得以有序办理，有效解决了涉案困难群众燃眉之急，及时化解了大量矛盾纠纷。

（一）青岛海事法院司法救助案件的基本情况

2016年因政策调整原因未进行救助。

2017年受理司法救助案件20件，均为执行救助，原案件案由为船员劳务合同纠纷和海上人身损害赔偿纠纷两类。结案20件，决定救助20件，救助金额67.612万元，本院发放50.612万元，申请省法院开展联动救助，救助4件，发放联动救助金17万元。

2018年共受理司法救助案件178件。10件为执行救助，原案件案由为船员劳务合同纠纷和海上人身损害赔偿纠纷；168件为民事侵权救助，原案件案由为海上污染损害责任纠纷。决定救助177件，决定发放救助金额177.8377万元，其中执行救助21.4412万元，民事侵权救助156.3965万元。全部为本院独立救助。

执行收案 民事侵权收案 收案数 执行结案 民事侵权结案 结案数2016年 0 0 0 0 0 0 2017年 20 0 20 20 0 20 2018年 10 168 178 9 168 177

截至2019年8月1日，青岛海事法院办理的司法救助案件出现了4例救助申请人死亡的情况，其继承人也均得到了救助。

调研组在救助金发放半年后对15名申请救助人进行了回访，询问他们后续生活情况。其中5名渔船船员已经回到陆地工作；6名渔船船员仍然在渔船上打工，在被问及如何避免船主无法承担人身损害赔偿或支付劳动报酬时，均表示没有有效办法应对，只能先挣钱给老人治病、供孩子上学，或者寄希望于“找个有良心的老板”；另外4名申请救助人产生于船员因事故伤残、死亡案件，当事船员未继续工作。船员因事故伤残、死亡案件的4名申请救助人在被问及事故发生前是否对风险有过评估并进行防范，均得到否定答案。

（二）其他部分法院救助案件基本情况

为了探究整个法院系统司法救助案件的共性和青岛海事法院的个性，使决策更加科学、准确，调研组获取了其他海事法院与山东地方法院的数据，以便进行对比分析。

首先与其他部分海事法院对比。除了青岛海事法院在2018年案件激增外，海事法院的司法救助案件数量上相当，绝对案件数量不大，每年0至20件不等。

部分海事法院的司法救助结案数

然后与山东省地方法院对比。调研组采集了山东省高级人民法院、山东省铁路法院、山东省17个地市法院①地市法院的数据是将该地市中院和基层法院的数据合并统计而成，铁路法院的数据是将铁路中院和铁路基层法院的数据合并统计而成，未按照每家法院单独统计。2016年至2018年办结司法救助案件的数量，每年自几件至300余件不等。值得关注的是，在包括青岛海事法院在内的共计20个统计单位中，以2016年至2018年的数量标准偏差函数进行计算，标准偏差函数值大于50的统计单位有8个。临沂地区法院标准偏差函数值最大（99.86），临沂地区法院2016年309件，2017年76件，2018年128件，在不同年度呈现出强烈的不平衡。

标准偏差函数值最高的三个统计单位的案件数

（三）青岛海事法院司法救助案件的特点

从以上数据可以看出，青岛海事法院司法救助案件具有以下特点。

1.案件数量波动大

正常情况下，青岛海事法院案件数量与其他海事法院的数量上相当，每年0至20件不等。可是一旦发生了群体性涉民生的海事案件，后续的救助案件也会激增。例如，青岛海事法院以判决方式办理了263件山东近海养殖户以溢油事故造成其海上养殖损失为由起诉康菲公司的案件，该批案件在2018年形成了168件司法救助案件，使得2018年司法救助案件数量为2017年的8.9倍。

这一特点在地方法院的司法救助案件中也很明显，例如临沂、青岛地区法院的司法救助案件数量在近三年也曾发生成倍的增减。虽然该特点没有现实地发生于每个时间段、每个法院，但案件数量大概率的大幅波动是所有法院共同面临的潜在风险。

在海事法院中也是这样。虽然2016年至2018年在十家海事法院中仅有青岛海事法院出现案件数量的巨大波动，但是这种波动的风险在其他海事法院中也均存在，这是由海事法院受理案件的特点决定的。海上污染损害类案件往往涉及众多个人养殖户，且养殖渔民家庭生活对水产养殖收入的依赖性较大，风险的发生可能会给生活带来较为严重的影响；②贾清茹、陈盛伟：《山东省沿海地区水产养殖保险发展影响因素实证分析》，载《新疆农垦经济》2015年第4期。当事人取证与法院认证难度大，受害人无法通过诉讼获得赔偿的可能性高。海上人身伤亡类案件和船员劳务合同类案件也经常显示出群体性，直接影响当事人家庭的基本生活保障，而且该类案件的义务人经常不具备履行能力。这几类案件很可能衍生出大量救助案件，成为悬在海事法院头上的达摩克里斯之剑，司法救助案件数量发生巨大波动的概率较大。

2.救助原案件案由集中

青岛海事法院受案范围不包括刑事案件，故青岛海事法院受理的司法救助案件集中于民事侵权救助、执行救助。执行救助涉及的原案件案由为船员劳务合同纠纷和海上人身损害赔偿纠纷两类。民事侵权救助涉及的原案件案由为海上污染损害责任纠纷。司法救助案件里没有单纯对涉诉信访人的救助，但部分民事侵权救助、执行救助案件中存在信访因素。

原案件案由集中是所有海事法院司法救助案件的共同特点，这是海事法院特殊的受案范围决定的，司法救助案件绝大多数来源于船员劳务合同纠纷、海上人身损害赔偿纠纷和特殊的养殖损害赔偿纠纷，其他案由不直接涉及人民群众的生活困难问题，不会衍生出救助案件。

从整个地方法院的司法救助案件来看，这一特点被更多的原案件案由、更完整的救助情形所稀释，但也必然存在不同原案件案由、不同救助情形之间的概率差异，即某些原案件案由、救助情形生成的救助案件数量大，另一些虽然也存在但数量较少。

3.救助申请人偶发死亡

与当事人可能在诉讼过程中死亡类似，救助申请人也可能在救助案件办理过程中死亡。虽然概率不大，但司法救助案件越多，发生的数量就越多。毫无疑问，这一特点在所有的法院均不同程度地存在。

4.救助后返贫率较高

司法救助的本意就是解决当事人生活上因案件导致的急迫困难，司法救助后申请人如果仍然生活困难，那就跨出了司法救助的功能，进入了其他社会救助的范围。也就是说，当事人经救助后返贫并不是司法救助要解决的问题。而且，从全部司法救助的情形看，刑事被害人救助，举报人、证人、鉴定人救助，执行救助，侵权救助的发生都具有很大的偶然性，再次因相同或相似情形导致生活面临急迫困难的概率极低。但是司法救助情形的偶发性在海事法院却呈现相反的重复性。上文数据表明，青岛海事法院的被救助人有40%仍然面临相同或相似的返贫风险。这一特点必然会在受理涉渔案件较多的海事法院不同程度地存在。地方法院的救助案件也可能有某种情形（例如农民工欠薪、因工伤残），存在较高概率再次因案返贫。

5.当事人对因案致生活困难的风险评估、预防不足

上文数据表明，青岛海事法院的被救助人有一部分在事故发生前从未对此风险进行评估和预防。青岛海事法院的这一特点必然会在受理涉渔案件较多的海事法院不同程度地存在。地方法院的救助案件也可能有某种情形（例如农民工欠薪、因工伤残）具有此种特点。

二、司法救助存在的问题及原因分析

2016年7月1日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》（以下简称《司法救助意见》），司法救助制度依照这份文件开始运行。2019年2月26日，最高人民法院发布《人民法院国家司法救助案件办理程序规定（试行）》《人民法院国家司法救助文书样式（试行）》《最高人民法院司法救助委员会工作规则（试行）》三个司法文件，完善国家司法救助制度、落实救助案件司法化目标、从操作层面进一步规范国家司法救助工作。虽然司法救助制度逐渐完善，经验逐渐积累，但是司法救助工作总体上仍处于发展阶段，在运行中仍然不可避免地出现了一些问题，可能影响司法救助的公平公正，损害弱势群体的利益，使得司法救助的应有作用不能得到充分发挥。因此，必须对这些问题加以分析，为寻找对策提供依据。

（一）司法救助案件数量激增时的救助质效降低

法院的惯常做法是将司法救助委员会办公室设在审监庭，司法救助案件由司法救助委员会办公室组成合议庭办理，即由审监庭办理司法救助案件。审监庭的职责主要是再审、重审、申诉、国家赔偿案件，案件数量不大，人员配置也相对较少。上文已述，司法救助案件数量波动大，在司法救助案件数量激增时，审监庭的工作量也随之激增，在一定期限内会形成案多人少的局面。同时，公正性与及时性①《司法救助意见》第12条规定：“救助决定应当自立案之日起十个工作日内作出。”《人民法院国家司法救助案件办理程序规定（试行）》（以下简称《程序规定》）第12条：“人民法院办理国家司法救助案件，应当在立案之日起十个工作日，至迟两个月以内办结。”也是司法救助工作的基本原则，司法救助目的是要公平、公正、及时救助，解决当事人面临的生活急迫困难。故案多人少的局面与公正性、及时性的矛盾难以调和，可能导致因救助不公引发新的矛盾，或因救助不及时导致救助效果大打折扣。

（二）救助资金预算确定性与资金需求波动性的不均衡

上至最高法院，下至基层法院，司法救助资金一般都被分别纳入同级政府财政预算，由本院行政装备管理部门制定年度预算后，向同级政府财政部门申请资金，政府财政部门会根据上年度资金的使用情况和当年工作安排发放。在此种资金筹措方式下，司法救助资金的数额在年度预算时就已经固定下来，虽然可以调整，但是将会历经繁复的审批流程和漫长的时间。然而上文已述，司法救助案件数量激增时，所需的司法救助资金也会大幅度超过预算数额。在此情况下，法院如果申请追加资金，将要协调上级法院、同级政法委、同级政府财政部门，即使资金顺利追加，也会影响司法救助的及时性。法院也可以先用办公经费垫付，但是对于经费紧张的基层法院，此举可能严重影响法院正常办公。故此，救助资金预算确定性与资金需求波动性的不均衡严重影响司法救助工作的顺利开展，使法院陷入首尾难顾的窘境。

（三）在救助申请人死亡时如何处理没有规定

根据我国现行的司法救助政策，只有生活困难的当事人才是救助对象，这类人群因为生活条件、身体状况的原因，比普通人更加容易死亡，加之某些救助案件需要经历较长时间的沟通、准备材料、调查取证，在司法救助阶段救助申请人死亡的情况并不罕见。救助申请人死亡后，其生活困难的继承人往往继续参加执行、司法救助程序。此时，程序上是否变更救助申请人、是否继续救助程序，实体上是否给予救助，目前都没有相关规定，让救助案件的承办人举步维艰。

（四）防范被救助人返贫机制缺位

在青岛海事法院办理的司法救助案件中，相当一部分救助申请人或因在海上作业发生事故导致伤残，或因未能获得工资报酬形成诉讼，又因被执行人死亡或者没有赔偿能力，生效裁判文书确定的权益无法通过执行程序得到救济，造成生活困难。这些救助申请人往往具有如下特点：家庭经济条件差，文化水平不高，法律意识和风险防范意识薄弱。即使法院通过司法救助解决他们短期的生活困难，当他们开始新工作后（新工作往往也是与原工作相同和相近），因为自身文化素质不高，学习条件不具备，没能吸取教训，极有可能再次因为相同或相似的法律风险重新陷入生活困难。在此情况下，司法救助的规定动作只能起到解决生活面临的急迫困难的作用，救助申请人可能陷入生活困难、救助、生活困难的循环。

（五）法院掌握的数据信息无法发挥预防作用

法院司法救助是因案致贫情形的重要救助人，掌握大量相关信息，完全具备条件将某些高发情形（例如海事法院的渔船船员和地方法院的农民工欠薪、因工伤残）的特点和预防措施总结出来，反哺案件源头，成为诉源治理的重要组成部分。司法救助制度运行经验尚浅，没有规定如何发挥司法救助案件办理中掌握数据信息的预防作用，但是法院不应对如此重要的数据宝库视若无睹。

三、对策与建议

当前，我国正处于社会矛盾凸显期，越来越多的矛盾纠纷以案件的形式进入司法领域，司法救助的作用也越发凸显。司法救助制度的探索实践取得初步成效，但也存在一些问题。法院应当在既有规定的框架内，根据司法救助的目的，进一步探索司法救助运行中的各种制度、程序，为司法救助制度化和法治化提供思路和经验。

（一）科学调配、高效运用人力资源

将高概率符合救助情形的案件抽取一部分纳入审监庭的办案范围，并增加审监庭的人员配置，提高应对案件数量激增的能力。此举通过增加审监庭法官办理案件的范围，使法官直接获取大概率衍生出司法救助的原案件审理经验，有利于打通原案件承办部门和救助部门的壁垒，明确原案件承办部门、司法救助委员会办公室的职责分工，提高办案效率。更重要的是，增加了审监庭法官人数，在司法救助案件数量激增时有充足的人力进行办理。同时又能在司法救助案件办结后，充分发挥审监庭法官的能力办理其他类型的民事、刑事案件。这一举措较好解决了司法救助案件数量激增时的救助质效降低的问题，同时起到了合理利用审判力量的作用。

对于海事法院，可以将原案件案由集中的船员劳务合同纠纷、海上人身损害赔偿纠纷和特殊的养殖损害赔偿纠纷抽取一部分纳入审监庭的办案范围。对于地方法院，可以根据本院具体情况，将涉及农民工欠薪、因工伤残的追索劳动报酬纠纷、承揽合同纠纷、提供劳务者受害责任纠纷等案件纳入审监庭的办案范围。在司法救助案件数量激增时，少分配上述案件，集中精力办理救助案件；在司法救助案件数量平稳或减少时，多分配上述案件，不会浪费审判人力资源。

（二）创新工作方法提高办案效率

在文件材料方面，司法救助委员会应根据《人民法院国家司法救助文书样式（试行）》制作救助案件相关文书样式，并就本院实际情况进行调整，全院统一使用，避免一人一格式、一案一格式的情况发生。

在业务流程方面，规定救助申请人、业务庭需要提供的材料明细、份数、标准样式和排列顺序，对于重要的材料例如困难证明要提示关键要素（家庭人口、劳动能力、就业状况、家庭收入等）。此举可以大幅减少救助申请人和办案人员重复性工作，避免材料不规范和遗漏的情况，使司法救助工作得以优质高效完成。

在代理申请方面，允许救助申请人委托代理人代为申请；在材料收集方面，派工作人员到救助申请人处上门指导文书填写并收集材料，或者依靠基层政府发放、收集材料。上述方法在办理司法救助系列案件时能极大地提高办案效率，同时可以减少申请人的负担、不影响申请人生产作业。

（三）以联动救助均衡救助资金的使用

就司法救助现状看，法院审级越高，救助资金越充足，相反，法院审级越低，对救助资金的需求更强烈，司法救助资金与法院审级“倒挂”现象较为普遍。这种安排看似不合理，其实是基于法院系统总体救助资金不足，为了提高救助资金的整体利用率而设立的。因为如果根据对救助资金的需求而分配救助资金，会出现救助案件激增的法院无资金可用，救助案件骤减的法院资金冗余浪费的情况。与“倒挂”的安排相配套，最高法院设立了联动救助制度，①《司法救助意见》第2条第3款规定：“在管辖地有重大影响且救助金额较大的国家司法救助案件，上下级人民法院可以进行联动救助。”目的是在更高层面均衡救助资金的使用，降低个别法院在特殊时期救助案件数量的波动性影响。

联动救助是解决下级法院资金不足问题的利器，但是这一制度的运行也需要成本。联动救助的资金成本和单独救助相同，但是联动救助在人力资源的占用上却是单独救助的两倍，两级法院均需要审查救助条件、审核救助材料，并进行必要的沟通和协调。为了尽量减少联动救助的成本，法院要根据本院情况确定申请联动救助的案件数量标准和救助金额标准，原则上只有达到一定案件数量且总救助金额较大的系列案件才能对其申请联动救助，以规模效应降低单个案件占用的人力资源。

如果联动救助的频率较高，还应沟通上级法院专门制作申请联动救助的汇报样式，内容主要包括案件背景、案件材料、问题及建议。在样式固定后，每一次联动救助的材料都可以快速准备，也能对上级法院了解案情、作出决定提供帮助。

法院需要及时了解本院救助案件数量和救助资金的使用情况，在资金充足时倾向独立救助，在资金不足时倾向联动救助。对于救助资金紧张的法院，应在每季度结束时监测本院救助资金的使用情况，以供司法救助委员会决策是否启动联动救助。

（四）在救助申请人死亡时根据具体情况办理

司法救助案件的整个流程，包括申请（法院告知相关人员或相关人员不经告知直接提出申请）、立案、决定、救助金发放四个节点。因调研组不了解刑事救助案件，在此仅讨论执行救助、民事侵权救助和涉诉信访救助三类案件的情况。在救助申请人死亡时，应当根据不同的节点和案件类型分类分析。

因被执行人没有履行能力，陷入生活困难的申请执行人申请救助的，如果救助申请人在法院作出救助决定前死亡，随着其权利能力和行为能力的终止，生活困难的情况亦随之消失，基于司法救助应急救困的性质，对死亡之人进行司法救助明显不合规定。此外，司法救助保障的是救助申请人的生存权和健康权，②王将军：《我国司法救助的正当性依据及其完善》，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》2018第1期。这两项权利明显不是可以继承的民事权益。故如果救助申请人在法院作出救助决定前死亡，尚未立案的，应不予立案；已经立案的，应终结案件。如果救助申请人在作出救助决定后死亡，因救助决定已经生效，法院仍应当依照救助决定发放救助金。

需要注意的是，法院因救助申请人死亡不予立案或终结案件后，依法承受原案件生效法律文书确定权利的主体可以成为新的申请执行人，①《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第2条规定：“作为申请执行人的公民死亡或被宣告死亡，该公民的遗嘱执行人、受遗赠人、继承人或其他因该公民死亡或被宣告死亡依法承受生效法律文书确定权利的主体，申请变更、追加其为申请执行人的，人民法院应予支持。”进而成为新救助申请人。如果新的救助申请人生活也面临急迫困难，根据《司法救助意见》第三条第（六）项的规定②《司法救助意见》第3条第（六）项规定：“追索赡养费、扶养费、抚育费等，因被执行人没有履行能力，申请执行人陷入生活困难的，应当予以救助。”，新的救助申请人可以成为救助对象。但是在审查的过程中，应当注意新的救助申请人生活困难是否由原案件所导致，如果二者没有关系，则应按照《司法救助意见》第4条第（五）项③《司法救助意见》第4条第（五）项规定：“生活困难非案件原因所导致的，一般不予救助。”的规定不予救助。

因民事侵权行为造成人身伤害，无法通过诉讼获得赔偿，受害人陷入生活困难的，如果救助申请人在法院作出救助决定前死亡，尚未立案的，不予立案，已经立案的，终结案件，原因同执行救助。因无法通过诉讼获得赔偿，受害人的继承人自然也不能成为原告或者申请执行人，否则就转化为执行救助，按照执行救助的规则办理。《司法救助意见》第3条第（七）项规定为：“因道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法通过诉讼获得赔偿，受害人陷入生活困难的”，从该规定看，受害人的继承人不符合该条情形。但是按照当然解释的方法分析，民事侵权救助的申请人遇到的诉讼障碍比执行救助更大（执行救助是在诉讼程序后的执行程序中受阻，民事侵权救助甚至无法启动诉讼程序），民事侵权救助受到的损害比执行救助更严重（执行救助是追索赡养费、扶养费、抚育费等，民事侵权救助是追索人身损害赔偿），故民事侵权受害人的继承人更应该得到救助。

至于涉诉信访救助，因其情况最为复杂，无法制定统一的规则处理，应当根据具体情况个别研究决定。

救助立案前 立案后、决定前 决定后、发放前 继承人重新申请救助执行救助 不予立案 终结案件 继续发放 允许民事侵权救助 不予立案 终结案件 继续发放 允许涉诉信访救助 根据具体情况个别研究决定

（五）主动采取措施防范法律风险

1.在救助后对救助申请人答疑解惑、提供法律建议

法院在办理一定数量的司法救助案件后，应当总结当事人因案件导致生活面临急迫困难的具体原因，提炼较为集中的部分，例如没有书面合同导致无法证明相关条款和合同相对方，没有及时保全、起诉导致债权无法实现等。同时，归纳需要救助的当事人的特点，例如家庭经济条件差，文化水平不高，法律意识和风险防范意识薄弱等。通过以上分析，利用格式化、表格化、案例化的方式主动答疑解惑、提供法律建议，补足这些当事人的短板，防止被救助人因相同或相似的法律风险重新陷入生活困难。

2.向相关部门通报救助情况，提出司法建议

随着国家脱贫攻坚战略的推进，每个省都建立了脱贫攻坚部门。全国脱贫攻坚任务较重的省份同样也是其外出务工人员接受司法救助高发的省份，例如河南省、黑龙江省。法院可以根据具体情况向申请救助人较多的省的脱贫攻坚部门通报救助情况，并提出司法建议，例如加强外出务工人员专业技能培训，提高保护自身安全的意识和能力；加强外出务工人员法律知识培训，提高务工人员签订书面合同的比率，有效防范法律风险；加强外出务工人员的保险意识，提高投保比率，有效防范收入和伤害风险；加强外出务工人员的法律服务平台建设等。以终端数据向源头反哺的方式主动防范法律风险，达到“上医治未病”的效果。